全面推進鄉(xiāng)村振興的四個關(guān)鍵問題

唐麗霞

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合 脫貧攻堅 鄉(xiāng)村變遷 【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A

經(jīng)過全黨全國各族人民共同努力，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列。“十四五”時期，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興。2021年12月25日至26日召開的中央農(nóng)村工作會議討論了《中共中央、國務院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見（討論稿）》，明確提出“強化鄉(xiāng)村振興要素保障”。當前，全面推進鄉(xiāng)村振興需要正確認識四個方面的問題。

黨的十九大報告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這標志著從2002年開始我國調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系的政策從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化到構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心還是側(cè)重城市發(fā)展，以城市發(fā)展帶動鄉(xiāng)村發(fā)展；而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是將農(nóng)村作為與城市同等重要的有機整體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源要素的自由流動，從而改變長期以來各種發(fā)展資源向城市單向流動的關(guān)系。2018年的中央一號文件則為城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程作了明確的階段性劃分，提出到2020年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，到2035年城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善，到2050年，鄉(xiāng)村全面振興。2019年5月，中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，提出以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。這些政策文件的出臺意味著目前在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時要考慮到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景，在構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)上思考鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)路徑和方法。

在城鄉(xiāng)融合背景下考慮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施路徑的核心是要把發(fā)展要素從農(nóng)村向城市單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動，尤其是要促進發(fā)展資源，包括市場、資金、人才、管理等要素從城市向鄉(xiāng)村流動，這就要求鄉(xiāng)村建設除了需要考慮如何縮小城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設施和公共服務上的差距，還需要從能夠吸引發(fā)展要素向鄉(xiāng)村流動的角度提供相應的配套政策和措施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進面臨龐大的資金缺口，僅僅依靠財政、村集體和個人難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，吸引社會資本投資鄉(xiāng)村就變得格外重要。早在2019年《國務院關(guān)于促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導意見》中就專門提出要“有序引導工商資本下鄉(xiāng)”，而目前社會資本投向鄉(xiāng)村振興仍然不是十分積極。這一方面由于政府在土地、財政、稅收等各方面的支持政策不夠明朗，支持社會資本下鄉(xiāng)的力度不夠，無法打消社會資本顧慮；另一方面因為農(nóng)業(yè)投資回報收益不明晰、投資風險高等因素約束了社會資本的投資熱情。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下，如何鼓勵和吸引更多的社會資本投向鄉(xiāng)村振興，還需要從政策和金融等方面提供明確具體的配套。另外，還要避免出現(xiàn)資本下鄉(xiāng)方式的單一化，也就是目前各地普遍采用土地或者其他鄉(xiāng)村發(fā)展資源流轉(zhuǎn)的方式，而村集體和農(nóng)民的收益主要依靠租金，雖然資本下鄉(xiāng)，但是并未形成村莊和農(nóng)民的發(fā)展動力，導致后續(xù)發(fā)展能力不足。

鄉(xiāng)村振興目前面臨一個更大的挑戰(zhàn)是人才不足，促進人才的雙向互動也格外重要。雖然大學生村官、駐村工作隊以及駐村第一書記等方式能夠在一定程度上解決鄉(xiāng)村人才不足問題，但是這些人才中的一部分進入鄉(xiāng)村的最終目標是為了離開鄉(xiāng)村。當前很多城市通過落戶、住房、財政、公共服務等多種方式吸引人才，但如何吸引人才下鄉(xiāng)仍然沒有推出太多具體措施。一些政策更多聚焦于吸引人才返鄉(xiāng)，而非人才下鄉(xiāng)，從而限制了人才的范圍，人才下鄉(xiāng)還面臨著政策和條件的雙重約束。在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村如何吸引人才、如何留得住人才，改變鄉(xiāng)村人才向城市單項流動的趨勢，是非常關(guān)鍵的。目前，在一些地方開始探討實施鄉(xiāng)村CEO計劃，即聘請專業(yè)人才來經(jīng)營鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)，從而壯大村集體經(jīng)濟，這些嘗試為解決鄉(xiāng)村振興面臨的人才困境起到了探索性的作用。

鄉(xiāng)村和城市是一個有機的整體，其關(guān)系是連續(xù)的。當前城市發(fā)展面臨很多挑戰(zhàn)，尤其是城市空間的有限性約束了一些功能的發(fā)揮，城市的一些業(yè)態(tài)可以考慮向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。從公共服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度來看，在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)上，將會議、養(yǎng)老、團建、研學、培訓等帶有公共服務性質(zhì)的業(yè)態(tài)作為鄉(xiāng)村發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，從而拓寬鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使城鄉(xiāng)之間的關(guān)系更加緊密，為鄉(xiāng)村建設和公共服務體系的完善提供可持續(xù)的資金和建設標準?？偠灾诔青l(xiāng)融合的背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有效路徑之一就是要考慮如何將城市動能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村發(fā)展動能，促進發(fā)展要素在城鄉(xiāng)之間的互動。

長期以來，中國的鄉(xiāng)村社會被稱為是相對封閉的、人員身份比較單一和同質(zhì)性的鄉(xiāng)土社會。但是隨著城市化進程的加快，面向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的政策不斷調(diào)整，尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度改革、土地制度調(diào)整、社會治理等方面政策的變化，以及鄉(xiāng)村社會本身的不斷發(fā)展變化，推動鄉(xiāng)村的功能從承擔附屬功能向核心功能轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)從承擔農(nóng)產(chǎn)品保障供應功能向多元復合功能轉(zhuǎn)變。具體來說，在當前城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出四個方面的新特點。

第一，鄉(xiāng)村中居住的人口結(jié)構(gòu)變得復雜和多樣，不同身份性質(zhì)人口的權(quán)利以及和村集體的聯(lián)結(jié)關(guān)系差異大。從集體產(chǎn)權(quán)制度改革來看，鄉(xiāng)村人口可以分為集體經(jīng)濟組織成員和非集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織成員身份體現(xiàn)的是農(nóng)戶經(jīng)濟權(quán)利的實現(xiàn)，尤其是村集體資產(chǎn)管理盤活或村集體經(jīng)濟壯大所產(chǎn)生收益分配獲益的最直接依據(jù)，也是獲得土地承包權(quán)的最重要的支撐，和鄉(xiāng)村集體的經(jīng)濟聯(lián)系最為緊密。從戶籍制度來看，鄉(xiāng)村人口可以分為有本村戶籍人口和無本村戶籍人口，無本村戶籍人口中包括曾經(jīng)相當長一段時間內(nèi)存在的藍印戶口或農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，這些人口雖然沒有本村戶籍，但在很多地方還是村集體經(jīng)濟組織成員，此外還有無本村戶籍的同時也不是集體經(jīng)濟組織成員的人口。因此，村莊中的人口可以分為擁有村戶籍的集體經(jīng)濟組織成員、沒有村戶籍的集體經(jīng)濟組織成員、有村戶籍但無集體經(jīng)濟組織成員資格人口、無戶籍也無集體經(jīng)濟組織成員資格人口四類。隨著城市化進程的加快，這些人口的居住空間也不僅僅局限于村莊，相當一部分人口居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城等其他區(qū)域，其生產(chǎn)和生活又和村莊是割裂的。此外，隨著農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革的推進，越來越多的城市居民通過租賃房屋的方式在鄉(xiāng)村居住，成為新村民，雖然這部分村民不是村集體經(jīng)濟組織成員，但是其生活在鄉(xiāng)村，和村莊的社會聯(lián)結(jié)非常緊密。越來越多的農(nóng)村人口向城市流動，城市人口向農(nóng)村遷移，從而使得人口結(jié)構(gòu)上城鄉(xiāng)之間的聯(lián)結(jié)變得越來越緊密。

第二，鄉(xiāng)村的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、研學考察、培訓會議等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為東部沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村振興的主導產(chǎn)業(yè)，電商等新技術(shù)和市場渠道對農(nóng)業(yè)從滿足自我消費為主向市場導向轉(zhuǎn)型發(fā)揮了決定性的作用，新型經(jīng)營主體的不斷出現(xiàn)和壯大也使得農(nóng)業(yè)朝著市場導向發(fā)展，從而不可避免地帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的重構(gòu)。鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)的變化催化了鄉(xiāng)村人口就業(yè)、收入等結(jié)構(gòu)性調(diào)整，也帶來了鄉(xiāng)村建設內(nèi)容和標準的變化，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，必須考慮到農(nóng)村新業(yè)態(tài)的培育和發(fā)展所帶來的新要求。

第三，鄉(xiāng)村社會治理內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也在發(fā)生變化，鄉(xiāng)村的政治治理、經(jīng)濟治理和社會治理的內(nèi)容都在不斷增多，村干部結(jié)構(gòu)變化以及逐步走向職業(yè)化，國家治理結(jié)構(gòu)也在不斷向鄉(xiāng)村延伸，鄉(xiāng)村社會變得更加開放。

第四，隨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施和公共服務一體化發(fā)展的逐步深化，依托鄉(xiāng)村自我管理的鄉(xiāng)村公共服務設施的維護已經(jīng)無法繼續(xù)運行，鄉(xiāng)村已經(jīng)無法承載日益增多的基礎(chǔ)設施維護成本和公共服務供給，農(nóng)民的需求越來越朝著市民化的方向發(fā)展。

這些變化充分說明了鄉(xiāng)村已經(jīng)不再是過去那個相對封閉的空間，而是充滿了開放性，這也要求鄉(xiāng)村振興的定位要考慮到鄉(xiāng)村社會的變化和轉(zhuǎn)型以及鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的變化，這種變化不僅僅是推進城市化所造成的“空心化”，更要考慮到鄉(xiāng)村人口身份和權(quán)利結(jié)構(gòu)的變化；要考慮到鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展本身轉(zhuǎn)型升級的需求；考慮到鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)設施和公共服務擴大化后的可持續(xù)運營和維護等。

很多地方在談到鄉(xiāng)村振興時，往往都會提到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進缺乏資金、土地、資源、產(chǎn)業(yè)，但在當前生態(tài)環(huán)境保護、耕地保護、控制耕地非糧化以及各種建設用地指標的嚴格管理下，鄉(xiāng)村振興的建設用地指標擴大在短期內(nèi)難以突破。與此同時，隨著農(nóng)村空心化問題日益嚴重，很多村莊存在大量的閑置宅基地，包括農(nóng)戶的閑置住宅以及生產(chǎn)性用房等。這些房屋因為長期沒有人居住，有的已經(jīng)成為危房，有的因為早期缺乏有序規(guī)劃，影響村中公用設施的建設和維護等，村莊新舊房屋混雜，極大影響了村莊整體環(huán)境的提升。因此在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，在土地資源的供給上，應該優(yōu)先考慮如何盤活村莊中的資源存量，包括閑置宅基地資源以及通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革核查清晰的集體建設用地等。目前閑置宅基地的盤活已經(jīng)有了很多實踐探索，包括聚焦于“閑置宅基地利用模式”，如周莊特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展的節(jié)地模式、上海“睦鄰四堂間”模式等，欠發(fā)達地區(qū)偏向“宅基地自愿有償退出機制”，具有代表性的有金寨縣“貨幣+宅基地”退出模式、寧夏平羅縣“收儲式”退出和江西余江縣“村民自治”模式等。這些都為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中如何盤活閑置宅基地資源提供了有益的借鑒和參考。盤活村莊閑置宅基地除了能夠解決鄉(xiāng)村振興中面臨的土地困境外，更重要的是通過資源盤活，提升村莊整體環(huán)境，為村莊建設奠定基礎(chǔ)。另外通過閑置資源的盤活也能夠壯大村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，也為村莊培育新業(yè)態(tài)奠定了基礎(chǔ)。

雖然很多鄉(xiāng)村都出現(xiàn)了人口空心化和結(jié)構(gòu)不合理的情況，但是鄉(xiāng)村仍然還有本土人才可以挖掘。在資金上，如何調(diào)動村民參與和投入的熱情以及如何發(fā)揮村集體經(jīng)濟的優(yōu)勢等，充分挖掘村莊的各種資源，將其轉(zhuǎn)化成村莊發(fā)展動能。此外，除了常規(guī)的資源外，還可以考慮村莊發(fā)展的其他非常規(guī)的資源，如區(qū)位資源，重慶市武隆縣由于海拔相對較高氣候涼爽，一些村莊則借勢發(fā)展消暑養(yǎng)老和度假產(chǎn)業(yè)；生態(tài)資源良好的地方，配套相應的基礎(chǔ)設施和公共服務，充分考慮將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展條件，探索將公共服務產(chǎn)業(yè)化的路徑；一些地方還可以考慮利用村莊的形態(tài)、傳統(tǒng)民居、村莊的布局，嘗試將村莊整體按照村莊博物館或者開放的研學場所等去打造；等等。

鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅從對象、目標任務、主體、路徑等方面都存在不同，要正確認識和理解這些差異，才能更好地實現(xiàn)從打贏脫貧攻堅戰(zhàn)到全面推進鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

首先，從工作對象上來看，脫貧攻堅階段主要聚焦于貧困縣、貧困村和貧戶人口，雖然數(shù)量不少，但是仍然是特定區(qū)域和特定人群，并且這些區(qū)域和人口在特征上具有相對較高的同質(zhì)性，面臨的問題也具有同質(zhì)性。鄉(xiāng)村振興是統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民全面發(fā)展的整體性戰(zhàn)略，工作對象覆蓋了全部地區(qū)和農(nóng)村人口，全國有50多萬個村莊（社區(qū)），由于地理區(qū)位、資源稟賦、經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等方面差異性較大，每個村莊發(fā)展面臨的機遇、挑戰(zhàn)和困境也不同，農(nóng)村人口內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分化也十分明顯。由此可見，與脫貧攻堅相比，鄉(xiāng)村振興的工作對象不僅范圍更廣、規(guī)模更大，更重要的是工作對象的異質(zhì)性非常強。

其次，從目標任務來看，脫貧攻堅的目標非常明確，即到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領(lǐng)域指標接近全國平均水平。而鄉(xiāng)村振興無論是從“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興、組織振興”，還是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?，抑或是“農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富”來看，其目標不僅涵蓋內(nèi)容廣，并且難以量化，因此一些地方官員表示很難找到鄉(xiāng)村振興的切入點。

再次，從參與主體來看，政府部門是脫貧攻堅的主體，因此各個地方成立了以政府各職能部門構(gòu)成為主的指揮部，并選派駐村工作隊和第一書記，資金上很大部分來源于財政資金，因此，行政手段和財政資源是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主要依托。鄉(xiāng)村振興涉及到方方面面，尤其是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要市場、金融、農(nóng)民等其他政府之外的主體發(fā)揮更重要的作用，龐大的資金需求很難通過財政資金來滿足。因此，在鄉(xiāng)村振興中如何調(diào)動不同主體和不同資源的參與積極性是非常關(guān)鍵的，尤其是如何動員農(nóng)民的參與、如何鼓勵市場主體和社會資源的進入以及如何發(fā)揮金融工具作用。

最后，從路徑上來看，脫貧攻堅階段，貧困人口由于面臨的發(fā)展問題相似，目標一致，因此采取的路徑也是相似的。各個地方按照中央提出的“五個一批”和“十大工程”基本上能取得良好的扶貧成效，因此在不同地區(qū)，扶貧的組織形式、扶貧干部的動員方式、扶貧資金的投向和使用方式以及扶貧項目的運行管理等大同小異。但是鄉(xiāng)村振興則不同，一個地區(qū)難以復制其他地區(qū)成功的經(jīng)驗，因此全國才出現(xiàn)了包括村集體帶動模式、村集體+社會資本共同撬動模式、外部資金撬動模式在內(nèi)的開發(fā)類型，精品民宿模式、田園綜合體模式、傳統(tǒng)文化復興模式和特色電商模式在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)類型，三變模式和綜合發(fā)展模式的運營類型等三大類型九大模式，很多地方組織學習考察團到鄉(xiāng)村振興典型范例的村莊考察，往往會出現(xiàn)“學習時心情澎湃，回來后無從下手”的局面。

只有正確認識和理解脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的差別，才能更好地調(diào)整組織架構(gòu)、目標設置、路徑選擇、政策配套等，以適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新要求。但同時還需要注意的是，很多地方脫貧攻堅成果還比較脆弱，如脫貧標準不高，返貧風險大；政策干預作用強，市場機制作用弱，扶貧產(chǎn)業(yè)還未形成市場競爭力；基礎(chǔ)設施和公共服務的后續(xù)管理面臨可持續(xù)困境以及如何實現(xiàn)扶貧資產(chǎn)的有效利用等，一些地方不僅要開始謀劃鄉(xiāng)村振興，還要繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果。

（作者為中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授）

【注：本文得到云南省李小云專家工作站項目（項目編號：2019IC011）以及云南省組織部和云南省人力資源和社會保障廳的基層科研工作站的經(jīng)費支持】

【參考文獻】

①楊旸：《鄉(xiāng)村人才是鄉(xiāng)村振興的重要力量》，《人民論壇》，2021年第16期。

②李增元、李洪強：《封閉集體產(chǎn)權(quán)到開放集體產(chǎn)權(quán)：治理現(xiàn)代化中的農(nóng)民自由及權(quán)利保障》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》，2016年第2期。

③姜德波、彭程：《城市化進程中的鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象：成因及治理——“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實施視角的分析》，《南京審計大學學報》，2018年第1期。