綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀與對策研究

楊雨蒙 馬運(yùn)佳 任衍淦 陳思佳

引言

全球氣候變化背景下，極端天氣事件主導(dǎo)著21世紀(jì)災(zāi)害格局。近年來世界各地的極端災(zāi)害事件越來越頻繁，如澳大利亞連綿數(shù)月的森林火災(zāi)、蔓延?xùn)|非和中亞地區(qū)的蝗災(zāi)、中國河南暴雨洪澇災(zāi)害等。2022年更是接連發(fā)生了如湯加海底火山噴發(fā)，夏季東亞、歐洲和美國同步高溫?zé)崂?，巴基斯坦特大洪?zāi)等（圖1）。目前如何有效提高社區(qū)韌性、減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已成為一個(gè)熱點(diǎn)問題。

圖1 巴基斯坦特大洪災(zāi)，救援隊(duì)為災(zāi)民臨時(shí)搭建的帳篷

綜合減災(zāi)示范社區(qū)是集應(yīng)急知識宣傳、應(yīng)急避難場所設(shè)立、居民自救互救能力提升于一體的城鄉(xiāng)建制社區(qū)。自2008年汶川地震以來，民政部、應(yīng)急管理部逐年開展綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作。截至2020年底，累計(jì)有14512個(gè)社區(qū)入選“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名錄。通過開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估、隱患排查、預(yù)案演練、物資儲備、宣傳教育等活動，示范社區(qū)在提升自身減災(zāi)能力的同時(shí)，也充分發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。然而截至目前，綜合減災(zāi)示范社區(qū)相關(guān)研究極為匱乏。示范社區(qū)自開始創(chuàng)建至今，其時(shí)空格局呈現(xiàn)何種演變特征，創(chuàng)建面臨哪些問題，未來分布趨勢和優(yōu)化策略等有待進(jìn)一步研究。

現(xiàn)有研究多分析示范社區(qū)的時(shí)空格局，即重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)建現(xiàn)狀，極少分析其演變規(guī)律并據(jù)此提出針對性的優(yōu)化策略。因此，本文基于第一批至第十四批“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名單，分析了我國東、中、西部地區(qū)及省域不同空間尺度下綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建現(xiàn)狀、創(chuàng)建歷程與年度演變規(guī)律，剖析了我國示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，并據(jù)此提出了針對性的優(yōu)化對策。以期為防災(zāi)減災(zāi)資源優(yōu)化配置、綜合減災(zāi)示范社區(qū)規(guī)劃布局、社區(qū)韌性提升等提供決策支持。

研究數(shù)據(jù)

本文使用的數(shù)據(jù)主要來自于國家減災(zāi)委員會、民政部、應(yīng)急管理部發(fā)布的第一批至第十四批“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名單，其在一定程度上體現(xiàn)了各地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力；行政區(qū)劃數(shù)據(jù)依據(jù)2003年國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的我國東、中、西部地區(qū)的劃分；此外，《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范文件，可為分析各地區(qū)示范社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力提供參考，并據(jù)此提出優(yōu)化對策。

表1 數(shù)據(jù)來源與描述

全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

（一）全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建歷程

自2008年以來，國家減災(zāi)委員會、民政部、應(yīng)急管理部在全國范圍內(nèi)開展了14次“全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的評選活動，目前截至第十四批，累計(jì)有14511個(gè)社區(qū)入選全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)名單，是第一批入選的100個(gè)社區(qū)的130倍。綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建歷程嚴(yán)格按照國務(wù)院辦公廳定期出臺的《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃》中的目標(biāo)和要求，“十二五”“十三五”期間全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)新增數(shù)分別為7426個(gè)、6398個(gè)，分別超額完成了《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）》和《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》中共同要求的“增創(chuàng)5000個(gè)全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)”的目標(biāo)?！笆奈濉逼陂g，《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出要“增創(chuàng)全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)3000個(gè)以上”，預(yù)計(jì)未來全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建將會繼續(xù)嚴(yán)格按照國家要求，發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用。

（二）全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)年度演變規(guī)律

已有的全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的數(shù)量逐年增加，但增長速率在逐年降低。增長率最大值出現(xiàn)在第二批期間，為65%，其中，第四批至第六批期間增長率下降幅度最大，后又趨于平緩，直至第十四批降至最低點(diǎn)，為7%（圖2）。

圖2 2008—2020年全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量及增長率變化

全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進(jìn)”的時(shí)空演變格局，并且呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異。示范社區(qū)集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區(qū)；西部地區(qū)的西藏、寧夏、青海以及海南省的示范社區(qū)分布零星（圖3）。

（三）不同地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)年度數(shù)量變化

第一批到第十四批中國東、中、西部綜合減災(zāi)示范社區(qū)逐年數(shù)量變化如圖4所示，總體上，從第一批到第十四批綜合減災(zāi)示范社區(qū)年度數(shù)量由東部地區(qū)向中部地區(qū)、西部地區(qū)逐漸遞減。十四個(gè)批次間東、中、西部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)增長趨勢大致相同，逐年增長數(shù)量變化波動較大，變化范圍為1～272個(gè)。其中，2018年的第十二批均出現(xiàn)了最大值，東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)數(shù)量依次為726個(gè)、471個(gè)、291個(gè)。從第五批到第十二批期間變化幅度均趨于穩(wěn)定，東、中、西部地區(qū)最大增幅依次為121個(gè)、116個(gè)、28個(gè)。

（四）省域綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

1.東部各省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國東部地區(qū)包括海南、天津、廣西壯族自治區(qū)、上海、福建、河北、遼寧、北京、山東、江蘇、浙江、廣東12個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)），占全國總面積的13.5%。改革開放后，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動蓬勃發(fā)展，為防災(zāi)減災(zāi)提供的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)支撐比較充足。

東部地區(qū)應(yīng)對的主要災(zāi)種為臺風(fēng)、洪澇、干旱、森林火災(zāi)等。其中，東北地區(qū)的低溫凍害破壞較大，東南沿海地區(qū)頻發(fā)的臺風(fēng)、風(fēng)暴潮、暴雨等自然災(zāi)害，對近岸和陸地環(huán)境均有影響。東部地區(qū)是我國人口最密集的地區(qū)，同時(shí)東部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量也最多，截至2020年底綜合減災(zāi)示范社區(qū)達(dá)7241個(gè)，占到全國總數(shù)量的50%。其中，廣東省的綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最多，為1372個(gè)，約占東部地區(qū)總示范社區(qū)數(shù)的18%，海南省的綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最少，為100個(gè)，約占1%（圖5）?？傮w上，東部地區(qū)的綜合減災(zāi)示范社區(qū)集中分布于珠江三角洲（廣東）、長江三角洲（浙江、江蘇、上海）以及京津冀地區(qū)，約占整個(gè)東部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的69%。

圖5 中國東部各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）示范社區(qū)數(shù)量

2.中部各省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國中部地區(qū)包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西、吉林、黑龍江、河南、安徽、江西、湖南、湖北9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)），占全國國土面積的29.3%。自國家實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略以來，中部地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但由于中部地區(qū)農(nóng)村數(shù)量的集中性，導(dǎo)致受災(zāi)人口也集中于此。

中國中部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量達(dá)4301個(gè)，占全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的30%。中部地區(qū)各省份綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量較均勻，集中分布于湖北、湖南、江西、安徽等南部地區(qū)，其中湖北、湖南兩省份綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最多，分別為678個(gè)、645個(gè)，約占整個(gè)中部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的31%；江西、安徽、河南、黑龍江、吉林次之，綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量在400～500個(gè)；山西、內(nèi)蒙古綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最少，為269個(gè)、268個(gè)，僅占中部地區(qū)的12%（圖6）。

圖6 中國中部各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）示范社區(qū)數(shù)量

3.西部各省綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀

中國西部地區(qū)包括西藏自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、青海、云南、重慶、貴州、甘肅、陜西、新疆維吾爾自治區(qū)、四川10個(gè)省（自治區(qū)），占全國國土面積的56.4%。一直以來，由于西部地區(qū)自然條件的制約以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落后，其防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減災(zāi)宣傳教育與培訓(xùn)活動、減災(zāi)資金配置等遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。

中國西部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最少，為2969個(gè)，僅占全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的20%。其中，四川綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最多，為687個(gè)，約占整個(gè)西部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的23%。這與四川所處的自然孕災(zāi)環(huán)境下地質(zhì)地震災(zāi)害頻發(fā)有關(guān)，大部分居民和管理者切身經(jīng)歷過大災(zāi)大難，居民防災(zāi)減災(zāi)意識較高、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育到位、組織管理機(jī)制完善。除四川省外，新疆、陜西、甘肅、貴州綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量在100～400個(gè)，西藏綜合減災(zāi)示范社區(qū)最少，僅為33個(gè)（圖7）。但這些區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，災(zāi)害頻發(fā)，面臨綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量普遍與災(zāi)頻不匹配的問題。

社區(qū)減災(zāi)優(yōu)化策略

創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)是提升國家綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的必然之舉?；谑痉渡鐓^(qū)創(chuàng)建現(xiàn)狀，剖析了我國東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，據(jù)此提出了針對性的社區(qū)減災(zāi)對策如下。

（一）東部地區(qū)——資源整合與獨(dú)立作戰(zhàn)困境雙突破

中國東部地區(qū)人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，示范社區(qū)創(chuàng)建數(shù)量也最多，截至2020年東部地區(qū)共建有示范社區(qū)7241個(gè)，占全國總數(shù)的50%。雖然防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活配套等防減災(zāi)硬件支撐得到了長足發(fā)展，但仍面臨軟件配套不足的問題，如政府災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制、機(jī)制不健全，導(dǎo)致社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)資源整合力度不夠，使得東部地區(qū)硬件基礎(chǔ)雄厚的優(yōu)勢無法物盡其用，同時(shí)社區(qū)面對緊急救援時(shí)獨(dú)立作戰(zhàn)，跨部門之間的信任度和協(xié)作能力不足。對此，東部地區(qū)要注重資源整合力度與獨(dú)立作戰(zhàn)困境雙突破。

一要健全災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體制和機(jī)制，注重社區(qū)資源整合。社區(qū)可與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、NGO組織、高等院校等簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，在消防救援隊(duì)伍、救災(zāi)物資儲備、危險(xiǎn)源識別排查、志愿者隊(duì)伍等方面助力共建，提升社區(qū)應(yīng)急救災(zāi)效率。

二要突破社區(qū)獨(dú)立作戰(zhàn)困境。社區(qū)作為抗險(xiǎn)救災(zāi)的排頭兵，必須提升應(yīng)對重大自然災(zāi)害的指揮協(xié)調(diào)、分工協(xié)作、群眾動員等能力。社區(qū)應(yīng)在做好應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌好各個(gè)部門的救援工作，積極配合來自社會和國家的多方救援力量。此外，還可以依托東部地區(qū)重視教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，積極開發(fā)科普教育產(chǎn)品，利用傳統(tǒng)媒體和新媒體平臺廣泛宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識和應(yīng)急技能，實(shí)現(xiàn)防減災(zāi)軟件實(shí)力的新提升。

（二）中部地區(qū)——防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展共前進(jìn)

自從中國中部崛起政策出臺以來，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口迅速增長，截至2020年示范社區(qū)數(shù)增加到4301個(gè)，占全國總數(shù)的30%。但與東部地區(qū)相比，中部地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)村人口眾多，“農(nóng)村不設(shè)防”問題突出，嚴(yán)重制約了其可持續(xù)發(fā)展。因此，中部地區(qū)要重點(diǎn)關(guān)注廣大農(nóng)村地區(qū)，將防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

一要因地制宜完善防災(zāi)減災(zāi)體系。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的防災(zāi)救災(zāi)模式已經(jīng)不能適應(yīng)所有農(nóng)村社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)工作的需要，必須因形就勢、因地制宜，切實(shí)根據(jù)不同社區(qū)的情況，有針對性地形成具有地域性特征的防災(zāi)減災(zāi)體系。例如，湖南臨澧采取城鄉(xiāng)社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和均等資源模式，堅(jiān)持智慧化源頭防治路徑，打造了中國縣級防災(zāi)減災(zāi)創(chuàng)新模式。

二要將防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。防災(zāi)減災(zāi)是國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，要將資源、環(huán)境整合于一體，提高綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。因此社區(qū)和政府應(yīng)依托當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境特征，結(jié)合國家的宏觀政策和微觀指導(dǎo)，確保在防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)過程中可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的質(zhì)效性。

（三）西部地區(qū)——國家?guī)头雠c公眾配合齊努力

西部地區(qū)是中國生態(tài)薄弱地區(qū)，自然環(huán)境惡劣，創(chuàng)建綜合減災(zāi)示范社區(qū)十分必要，但其示范社區(qū)的建設(shè)進(jìn)程緩慢，創(chuàng)建數(shù)量僅占全國總數(shù)的20%，示范社區(qū)的建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。因此，西部地區(qū)應(yīng)給予政策傾斜和資金幫扶，同時(shí)注重提升公眾在防災(zāi)減災(zāi)工作中的參與水平和自救能力。

一要適當(dāng)降低示范社區(qū)創(chuàng)建門檻。政府部門應(yīng)綜合考慮西部各省的人口、GDP和災(zāi)頻，尤其對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高且人口密集的地區(qū)，可適當(dāng)降低示范社區(qū)的創(chuàng)建門檻，撥發(fā)減災(zāi)專項(xiàng)資金，增加示范社區(qū)數(shù)量。

二要培育公眾參與意識，提升社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。社區(qū)的主體是公眾，服務(wù)對象也是公眾，國家頒布實(shí)施的各項(xiàng)防災(zāi)減災(zāi)政策最終也需要落實(shí)到居民身上?？赏ㄟ^加強(qiáng)社區(qū)災(zāi)害教育與宣傳、頒布弱勢群體的災(zāi)害救助專項(xiàng)等策略，構(gòu)建公眾參與的韌性社區(qū)建設(shè)，改善西部地區(qū)普遍存在的公助大于自助的救災(zāi)模式。

結(jié)論

本文基于第一批至第十四批全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)目錄，分析了不同空間尺度下全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建歷程、創(chuàng)建現(xiàn)狀和演變規(guī)律。結(jié)果表明，13年間全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的數(shù)量逐年增加，但各年的增長率逐漸降低。其中經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)示范社區(qū)數(shù)量最多，占全國綜合防災(zāi)示范社區(qū)總數(shù)的50%，經(jīng)濟(jì)較為落后的西部地區(qū)數(shù)量最少，占比僅20%。全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建經(jīng)歷了“先東后西，中部崛起，東、中、西共進(jìn)”的時(shí)空演變格局，并且呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差異。示范社區(qū)集中分布在首都圈、長三角、珠三角、山東半島、遼寧半島、川渝等地區(qū)。

此外，基于綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建現(xiàn)狀，剖析了我國東、中、西部地區(qū)示范社區(qū)創(chuàng)建面臨的問題，并據(jù)此提出了針對性的優(yōu)化對策：（1）東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，且綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量最多，但仍面臨防災(zāi)減災(zāi)軟件配套不足、社區(qū)面對緊急救援時(shí)協(xié)作性差等問題。所以東部地區(qū)應(yīng)做到資源整合和獨(dú)立作戰(zhàn)能力雙突破。（2）中部地區(qū)災(zāi)害頻發(fā)，近年來中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口迅速增長，但廣大農(nóng)村地區(qū)“不設(shè)防”問題仍然突出，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。對此，中部地區(qū)要保持防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展共前進(jìn)。（3）西部地區(qū)綜合減災(zāi)示范社區(qū)數(shù)量與災(zāi)頻不匹配。應(yīng)適量放低示范社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同國家?guī)头雠c公眾配合齊努力。