聯(lián)合國應(yīng)對(duì)全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策及其啟示

胡杰 張劍智

前言

近年來，頻發(fā)的極端天氣和自然災(zāi)害事件引發(fā)全球廣泛關(guān)注。2022年4月26日，聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署發(fā)布第6期《聯(lián)合國全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告——我們的世界正身處險(xiǎn)境：轉(zhuǎn)變治理體系，創(chuàng)造具有恢復(fù)力的未來》（簡(jiǎn)稱《聯(lián)合國第6期減災(zāi)評(píng)估報(bào)告》，GAR2022）。該報(bào)告指出，近年來極端天氣氣候事件頻發(fā)導(dǎo)致氣候安全問題加劇以及2019年新冠肺炎疫情大流行，難以保證實(shí)現(xiàn)《2015—2030年仙臺(tái)減災(zāi)框架》的目標(biāo)，還將會(huì)阻礙實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》和《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（簡(jiǎn)稱《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》）的目標(biāo)。

2022年10月13日，國際減輕自然災(zāi)害日，聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署（UNDRR）和世界氣象組織（WHO）發(fā)表《全球多種災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)狀況報(bào)告——目標(biāo)G》（Global status of multihazard early warning systems Target G，簡(jiǎn)稱《多種災(zāi)害早期預(yù)警報(bào)告》）指出，全球有一半的國家沒有得到多種災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的保護(hù)（圖1）。為了解決這些問題，2022年國際減輕自然災(zāi)害日提出的目標(biāo)是：“到2030年，大幅度增加多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估信息，并使人們能夠獲得這些信息。” 聯(lián)合國秘書長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯呼吁所有國家要加大對(duì)早期預(yù)警系統(tǒng)的投資，“極端天氣事件還將會(huì)發(fā)生，但是它們不應(yīng)成為致命的災(zāi)難”。

圖1 《全球多種災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)狀況報(bào)告——目標(biāo)G》

我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、災(zāi)害損失重。近年來，我國氣候異常多變，極端天氣氣候事件頻發(fā)，多種自然災(zāi)害并發(fā)，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。2021年7月17—23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，特別是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。2022年，湖南、四川、云南、廣西等南方多地出現(xiàn)暴雨、大暴雨天氣，自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，已造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。遼寧盤錦饒陽河水位超警戒水位多日，造成決口，經(jīng)濟(jì)損失最大。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持底線思維、增強(qiáng)憂患意識(shí)，有效防范和化解前進(jìn)道路上各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。因此，研究聯(lián)合國應(yīng)對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)管理的主要進(jìn)展及經(jīng)驗(yàn)，具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

聯(lián)合國應(yīng)對(duì)全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的主要進(jìn)展及挑戰(zhàn)

聯(lián)合國對(duì)全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程。1987年12月11日，第42屆聯(lián)合國大會(huì)通過決議，將20世紀(jì)90年代定為“國際減災(zāi)十年”。1990年，聯(lián)合國正式啟動(dòng)“國際減災(zāi)十年計(jì)劃”，設(shè)立了“國際減災(zāi)十年”秘書處，制定了《國際減災(zāi)十年行動(dòng)框架》，促進(jìn)了國際減災(zāi)合作。2009年，聯(lián)合國大會(huì)通過決議明確10月13日是國際減輕自然災(zāi)害日。截至2022年，聯(lián)合國組織了3次世界減災(zāi)大會(huì)，發(fā)布了6期全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，召開了7次全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)會(huì)議。

（一）聯(lián)合國組織三次世界減災(zāi)大會(huì)，通過應(yīng)對(duì)全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的政策

1994年5月23—27日，第一次世界減災(zāi)大會(huì)在聯(lián)合國協(xié)調(diào)下召開，通過了《建立更安全世界的橫濱戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱《橫濱戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃》），其強(qiáng)調(diào)在國家層面應(yīng)通過最高級(jí)別的宣言、立法、政策來確定行動(dòng)，要明確表達(dá)減災(zāi)和減少脆弱性的政治承諾，推動(dòng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，從國家到社區(qū)各級(jí)要逐步執(zhí)行災(zāi)害評(píng)估和減災(zāi)計(jì)劃。《橫濱戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃》特別強(qiáng)調(diào)災(zāi)害是無國界的，應(yīng)積極促進(jìn)國家、區(qū)域間和國際減災(zāi)合作，促進(jìn)遭受同樣災(zāi)害的國家在各層面上進(jìn)行合作。

2005年1月18—22日，第二次世界減災(zāi)大會(huì)通過了《2005—2015年兵庫行動(dòng)框架：加強(qiáng)國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力》（簡(jiǎn)稱《兵庫行動(dòng)框架》），確定了五個(gè)優(yōu)先減災(zāi)領(lǐng)域：一是強(qiáng)調(diào)完善各國應(yīng)急的國家管理體制、法規(guī)、政策及資源；二是做好國家和地方災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管理的能力建設(shè)；三是組織好宣傳、教育與培訓(xùn)，提高公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；四是通過加強(qiáng)環(huán)境、資源管理，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完善土地利用規(guī)劃等減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；五是加強(qiáng)國家和地方各級(jí)政府備災(zāi)工作，在災(zāi)害發(fā)生時(shí)減少災(zāi)害的不利影響。

2015年3月14—18日，第三屆世界減災(zāi)大會(huì)通過了《2015—2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》（以下簡(jiǎn)稱《仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》），明確了2030年的目標(biāo)，包括7項(xiàng)具體目標(biāo)、13項(xiàng)原則和4項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)事項(xiàng)。7項(xiàng)具體目標(biāo)中前4項(xiàng)強(qiáng)調(diào)降低全球?yàn)?zāi)害死亡率、受災(zāi)害影響的人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失和災(zāi)害損失，后3項(xiàng)指標(biāo)強(qiáng)調(diào)各國要制定減災(zāi)戰(zhàn)略、加強(qiáng)發(fā)展中國家國際合作以及制定多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)。4項(xiàng)優(yōu)先行動(dòng)事項(xiàng)：一是強(qiáng)調(diào)要提高對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)防、減緩、應(yīng)急的認(rèn)知，特別是對(duì)脆弱性、暴露性、應(yīng)急能力的認(rèn)知；二是加強(qiáng)國家、區(qū)域及全球?qū)用娴臑?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理；三是強(qiáng)調(diào)投資對(duì)于減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)抗災(zāi)能力的作用；四是有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)后重建，增強(qiáng)抵御新風(fēng)險(xiǎn)的韌性。

這三個(gè)減災(zāi)文件都強(qiáng)調(diào)了“推動(dòng)科學(xué)減災(zāi)”“加強(qiáng)災(zāi)害管理”“減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”的內(nèi)容，對(duì)推動(dòng)各國的防災(zāi)減災(zāi)工作及國際合作發(fā)揮了重要作用。

（二）聯(lián)合國組織六次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變化趨勢(shì)并提出應(yīng)對(duì)策略

聯(lián)合國先后發(fā)表了6期《聯(lián)合國全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告》，評(píng)估全球防災(zāi)、減災(zāi)進(jìn)展情況。2022年4月26日，聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署發(fā)布《聯(lián)合國第6期減災(zāi)評(píng)估報(bào)告》（圖2）。該報(bào)告指出，1970年至2000年期間，地震、海嘯、火山爆發(fā)、病蟲害爆發(fā)及瘟疫等災(zāi)害事件平均每年90～100起。但是，2001年至2020年期間，此類事件增加到平均每年350～500起，造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，也對(duì)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境造成了巨大影響。該報(bào)告預(yù)測(cè)2030年災(zāi)害事件發(fā)生大約每年560件。報(bào)告指出，過去30年間，災(zāi)害造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失增長(zhǎng)很快，20世紀(jì)90年代平均每年損失700億美元左右，近10年已增加到每年1700多億美元。

圖2 聯(lián)合國全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告

《聯(lián)合國第6期減災(zāi)評(píng)估報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，由于人類活動(dòng)引發(fā)的氣候變化，造成極端天氣事件持續(xù)增加。在災(zāi)害發(fā)生率不斷提高和強(qiáng)度不斷增強(qiáng)的情況下，各國政府和政策制定者都要提升對(duì)降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，要破除孤立思維和短視思維，代之以系統(tǒng)性的綜合方法，并大幅度增加對(duì)提高適應(yīng)性和韌性的投資，完善災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。因此，各國政府決策部門和相關(guān)人員需要結(jié)合本國實(shí)際，謹(jǐn)慎地分析各類數(shù)據(jù)，預(yù)測(cè)各類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，采取積極措施和行動(dòng)，為保護(hù)自然環(huán)境和促進(jìn)人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出切實(shí)努力。

（三）聯(lián)合國組織全球減災(zāi)平臺(tái)會(huì)議，促進(jìn)各方交流與合作

2007年以來，UNDRR已組織7屆全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)會(huì)議，旨在交流全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的最新進(jìn)展和變化趨勢(shì)。雖然每次平臺(tái)會(huì)議主題各不相同，但是多數(shù)會(huì)議都聚焦在三個(gè)方面：1.國家和地方開展的減災(zāi)行動(dòng)；2.減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的投資或融資機(jī)制；3.減災(zāi)與應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展的相互聯(lián)系。

2022年5月23—28日，UNDRR和印度尼西亞組織召開了第7屆全球減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)會(huì)議（Global Platform for Disaster Risk Reduction，GP2022）。GP2022的主題是“從風(fēng)險(xiǎn)到韌性：疫情影響下的全球可持續(xù)發(fā)展”，重點(diǎn)討論了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防控與可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化政策的協(xié)同增效，提出開發(fā)國際多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)（MHEWS）。

全球極端天氣氣候事件頻發(fā)需要各國加強(qiáng)合作完善災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）全球極端天氣氣候事件頻發(fā)對(duì)人類福祉構(gòu)成重大威脅

氣候變化是全人類面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)全球糧食、能源、生態(tài)環(huán)境以及人類福祉都構(gòu)成重大威脅。2021年8月到2022年4月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）先后發(fā)布第六次評(píng)估的三個(gè)工作組報(bào)告。報(bào)告確定了從區(qū)域到全球尺度可能發(fā)生的127個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，歸納了8個(gè)代表性風(fēng)險(xiǎn)，涉及低洼沿海地區(qū)、陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)等；報(bào)告指出，全球約有33億人生活在氣候變化高度脆弱地區(qū)；升溫幅度一旦超過1.5℃，將對(duì)部分地區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)造成不可逆的破壞性影響。

2021年初以來，全球極端天氣常態(tài)化導(dǎo)致世界各國重大災(zāi)害頻發(fā)。2021年2月中旬，美國得克薩斯州經(jīng)歷突發(fā)寒潮，全州254個(gè)縣遭受強(qiáng)暴風(fēng)雪襲擊，約400萬居民被迫停電、停水，陸運(yùn)、空運(yùn)交通嚴(yán)重受阻，救援物資無法及時(shí)抵達(dá)。2021年7月，歐洲多地出現(xiàn)極端高溫天氣，瑞士、法國、盧森堡、比利時(shí)、德國、捷克、荷蘭等國局部發(fā)生極端強(qiáng)降雨，尤以德國災(zāi)情最為嚴(yán)重，導(dǎo)致人員傷亡及巨大經(jīng)濟(jì)損失。美國及歐洲主要國家都具有較為完善的災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急救援體系，面對(duì)突發(fā)事件仍然遭受重創(chuàng)，引發(fā)國際社會(huì)對(duì)各國應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)的質(zhì)疑和擔(dān)憂。

（二）各國應(yīng)加強(qiáng)合作，完善多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)

《多種災(zāi)害早期預(yù)警報(bào)告》指出，缺乏預(yù)警系統(tǒng)的國家的人員死亡率比擁有多種災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)（MHEWS）的國家高8倍。多種災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)就是要加強(qiáng)多部門和多學(xué)科間協(xié)作，處于風(fēng)險(xiǎn)中的人員和社區(qū)要積極參與，完善應(yīng)急預(yù)警的體制、機(jī)制及政策法規(guī)體系，明確各方的應(yīng)急職責(zé)及提高應(yīng)急處變能力。

多種災(zāi)害早期預(yù)警系統(tǒng)可以大幅度降低災(zāi)害的嚴(yán)重后果，減少人員傷亡。但是，很多國家沒有建立任何類型的早期預(yù)警系統(tǒng)，不到一半的最不發(fā)達(dá)國家和1/3的小島嶼發(fā)展中國家僅有一種預(yù)警系統(tǒng)，60%以上的非洲國家沒有預(yù)警系統(tǒng)。2015年以來，非洲大陸發(fā)生了700多起災(zāi)害事件，這些事件使8000多萬人受災(zāi)，6.6萬多人死亡。例如莫桑比克及其鄰國在2017年遭受了迪尼奧氣旋的襲擊，在2019年遭受了伊代氣旋和肯尼斯氣旋的襲擊，在2021年遭受了埃羅伊斯氣旋的襲擊，在2022年又遭受了熱帶風(fēng)暴安娜、熱帶低氣壓杜馬科和汞貝氣旋的多重影響。

2022年11月6—18日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）第27次締約方大會(huì)（COP27）將在埃及沙伊赫召開。聯(lián)合國秘書長(zhǎng)安東尼奧·古特雷斯表示，在COP27大會(huì)上，聯(lián)合國將啟動(dòng)一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，在今后五年將為所有國家提供早期預(yù)警系統(tǒng)。他呼吁：“所有政府、國際金融組織和社會(huì)各界都要支持這項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃?！?/p>

我國應(yīng)對(duì)全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

（一）加強(qiáng)國際交流與合作，完善多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)

我國政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，已初步建立空天地一體化、廣域覆蓋的綜合監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)絡(luò)，顯著提升了重點(diǎn)領(lǐng)域防災(zāi)水平和抵御災(zāi)害能力。2020年6月，我國發(fā)布了《關(guān)于開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的通知》，重點(diǎn)針對(duì)地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、水旱災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林和草原火災(zāi)等6大類22種災(zāi)害開展了普查。

面對(duì)日益嚴(yán)峻復(fù)雜的防災(zāi)減災(zāi)形勢(shì)，我國有關(guān)部門仍要強(qiáng)化底線思維和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，清醒認(rèn)識(shí)各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響。分析各類重大災(zāi)害的影響可以看出，災(zāi)害早期預(yù)警越早、能力越強(qiáng)，越可以大大降低災(zāi)害帶來的損失。在國際上各類防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃中，多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)已經(jīng)成為重要的發(fā)展方向。因此，需要通過參加國際會(huì)議及多、雙邊國際交流活動(dòng)，加強(qiáng)與聯(lián)合國、聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署、世界氣象組織、各國政府等的交流與合作，完善多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)，有序推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，最大限度地減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。

（二）各有關(guān)部門應(yīng)積極合作，加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理

我國政府不斷完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制。2016年印發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》。2018年，組建應(yīng)急管理部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家減災(zāi)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，建立了重大風(fēng)險(xiǎn)研判、災(zāi)情會(huì)商、信息共享、協(xié)同處置等多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，初步形成了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)合力。

近年來，我國西藏、青海、云南、貴州、甘肅、四川等地自然災(zāi)害頻發(fā)，一些地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)抗干擾和自我恢復(fù)能力弱，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也相對(duì)落后。我國有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)交流與合作，調(diào)動(dòng)各方力量，增加災(zāi)害防治資金投入，加大培訓(xùn)力度，提升應(yīng)急救援管理水平。組織廣大科研機(jī)構(gòu)和人員在深入開展全球氣候變化對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、生物多樣性和資源環(huán)境承載力等研究的基礎(chǔ)上，掌握生態(tài)脆弱區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)來源，提出有效應(yīng)對(duì)措施，從而降低極端氣候事件對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)及人民群眾的不利影響。

（三）積極與“一帶一路”沿線國家開展風(fēng)險(xiǎn)管理的合作

“一帶一路”沿線國家多為生態(tài)脆弱和氣候適應(yīng)能力低的發(fā)展中國家，普遍面臨著氣候風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。目前，中國在“一帶一路”沿線國家的投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源等資源密集型行業(yè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不容忽視。中國應(yīng)加強(qiáng)與這些國家在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的交流合作，分享中國應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，這將會(huì)提升這些國家多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，擴(kuò)大中國的國際影響力，也會(huì)降低海外投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。