淺談內(nèi)部控制在四川省級(jí)科研事業(yè)單位政府采購(gòu)流程中的具體運(yùn)用

蘇 霈

(四川省科學(xué)技術(shù)信息研究所，四川 成都 610021)

0 引言

黨的十九大報(bào)告指出，要瞄準(zhǔn)世界科技前沿，強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，由于科研事業(yè)是國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要抓手，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)科研事業(yè)單位的投入力度加大，四川省級(jí)科研事業(yè)單位在順應(yīng)新形勢(shì)下的發(fā)展中，政府采購(gòu)業(yè)務(wù)也隨之不斷增多。健全的政府采購(gòu)內(nèi)部控制就是要將內(nèi)部控制具體運(yùn)用到政府采購(gòu)流程中，按照采購(gòu)實(shí)施前、采購(gòu)實(shí)施中與采購(gòu)實(shí)施后劃分為政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案、政府采購(gòu)執(zhí)行、驗(yàn)收與入庫(kù)三大環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)相互牽制、互相配合，才能有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，更好地保護(hù)科研單位資產(chǎn)的安全完整。

1 高效編制政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案

所謂“先有預(yù)算、后有政府采購(gòu)，無預(yù)算、無政府采購(gòu)”。政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案是決定科研單位采購(gòu)?fù)瓿少|(zhì)量的關(guān)鍵。如果沒有制定采購(gòu)預(yù)算，沒有合理的編制計(jì)劃備案細(xì)化政府采購(gòu)環(huán)節(jié)，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)行困難，造成大量資金的浪費(fèi)。針對(duì)這種情況，通過加強(qiáng)政府采購(gòu)在編制政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案流程中的內(nèi)部控制，制定出更合理的采購(gòu)預(yù)算以及年度計(jì)劃，為采購(gòu)工作提供指導(dǎo)顯得尤為重要。

1.1 設(shè)立歸口主管機(jī)構(gòu)，重“人才培養(yǎng)”

政府采購(gòu)預(yù)算編制與計(jì)劃備案工作涉及到財(cái)務(wù)、科研、資產(chǎn)等多方面的內(nèi)容，要求相關(guān)人員具備較高的業(yè)務(wù)知識(shí)和良好的職業(yè)道德。所以一個(gè)單位要做好政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)設(shè)立歸口主管機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)采購(gòu)人員研究政策并結(jié)合科研單位實(shí)際采購(gòu)需求，編制政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案。由歸口管理部門聯(lián)動(dòng)采購(gòu)需求部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)部門在各司其職的前提下，充分溝通協(xié)調(diào)，避免由一個(gè)人完成編制預(yù)算的全過程，大家互相牽制、相互配合，才能高效編制政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃備案，降低舞弊和腐敗機(jī)會(huì)。

1.2 編制政府采購(gòu)預(yù)算，重“預(yù)算界定”

科研事業(yè)單位政府采購(gòu)預(yù)算的資金來源途徑主要包括以科技計(jì)劃項(xiàng)目與科研院所修購(gòu)項(xiàng)目為主的預(yù)算，以及由科研事業(yè)單位創(chuàng)收的自有資金組成的預(yù)算。一般來說，科研事業(yè)單位的采購(gòu)需求都是由各個(gè)業(yè)務(wù)部門提供，但業(yè)務(wù)部門并不熟悉政府采購(gòu)政策，這就需要財(cái)務(wù)與采購(gòu)歸口管理部門聯(lián)動(dòng)協(xié)助業(yè)務(wù)需求部門編寫政府采購(gòu)預(yù)算，以達(dá)到政府采購(gòu)預(yù)算“應(yīng)編盡編”的目的，防止漏編、錯(cuò)編。

1.2.1 以科技計(jì)劃項(xiàng)目與科研院所修購(gòu)項(xiàng)目為主的政府采購(gòu)預(yù)算編制

按照預(yù)算管理的相關(guān)要求與政府采購(gòu)定義的界定，一個(gè)科技計(jì)劃項(xiàng)目或者一個(gè)科研院所修購(gòu)項(xiàng)目就是一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目。事業(yè)單位科研人員在編制項(xiàng)目需求時(shí)，涉及到采購(gòu)部分需要在第一時(shí)間與財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購(gòu)主管部門進(jìn)行研討，按照現(xiàn)行相關(guān)制度，根據(jù)《四川省政府采購(gòu)集中目錄及標(biāo)準(zhǔn)(2020年版)》《四川政府采購(gòu)品目分類目錄》確定本項(xiàng)目是否需要編寫政府采購(gòu)預(yù)算。

1.2.2 以自有資金為主的政府采購(gòu)預(yù)算編制

按照預(yù)算管理的相關(guān)要求與政府采購(gòu)定義的界定，科研事業(yè)單位創(chuàng)收的自有資金若涉及政府采購(gòu)也同樣納入預(yù)算管理。以自有資金為主的采購(gòu)預(yù)算界定“一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目”應(yīng)該在科研單位全局的視角，匯總同一個(gè)采購(gòu)品目下全單位自有資金的預(yù)算是否達(dá)到集采目錄內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上來判斷是否納入政府采購(gòu)預(yù)算編制。

1.3 備案政府采購(gòu)計(jì)劃，重“細(xì)節(jié)把控”

為了進(jìn)一步規(guī)范四川省級(jí)單位政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃執(zhí)行，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，規(guī)范政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行，促進(jìn)政府采購(gòu)和預(yù)算管理的融合，在執(zhí)行采購(gòu)前，科研事業(yè)單位要進(jìn)行采購(gòu)計(jì)劃備案。上述所說的采購(gòu)計(jì)劃備案是指省級(jí)單位根據(jù)已批復(fù)的政府采購(gòu)預(yù)算，結(jié)合實(shí)際需求，編制反映本單位政府采購(gòu)項(xiàng)目需求情況及執(zhí)行要求的實(shí)施方案，然后上報(bào)四川省財(cái)政廳審核備案的過程。在“互聯(lián)網(wǎng)+”信息化背景下，把控每筆采購(gòu)計(jì)劃備案的核心內(nèi)容，有助于優(yōu)化采購(gòu)執(zhí)行，如果在細(xì)節(jié)部分沒有處理好，會(huì)嚴(yán)重影響后續(xù)采購(gòu)環(huán)節(jié)的執(zhí)行。

1.3.1 預(yù)留采購(gòu)份額專門面向中小企業(yè)采購(gòu)

目前，為鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展，激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不管是中央還是地方，關(guān)于預(yù)留采購(gòu)份額專門面向中小企業(yè)采購(gòu)的相關(guān)政策層出不窮?？蒲惺聵I(yè)單位在積極響應(yīng)政策號(hào)召的前提下，也要注重采購(gòu)質(zhì)量，特別是應(yīng)用到科研服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)儀器設(shè)備，如果質(zhì)量技術(shù)不達(dá)標(biāo)，會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)使用效益低下，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，得不償失。再者，應(yīng)明確政策里關(guān)于“中小企業(yè)采購(gòu)”的指定對(duì)象，從生產(chǎn)商到零售商一條線上的所有企業(yè)都滿足中小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)才能被認(rèn)定為“中小企業(yè)”。例如臺(tái)式機(jī)的采購(gòu)，許多采購(gòu)人認(rèn)為零售商符合中小企業(yè)條件即可，但如果采購(gòu)的臺(tái)式機(jī)來至“聯(lián)想”“惠普”等大型生成商，也不能認(rèn)定這筆采購(gòu)計(jì)劃面向中小企業(yè)。

1.3.2 采購(gòu)實(shí)施時(shí)間的確認(rèn)

在政府采購(gòu)計(jì)劃備案中關(guān)于采購(gòu)實(shí)施時(shí)間的填報(bào)決定著采購(gòu)開始執(zhí)行的時(shí)間以及進(jìn)入采購(gòu)程序的卡點(diǎn)。從內(nèi)部控制的角度出發(fā)，對(duì)于每筆采購(gòu)計(jì)劃實(shí)施月份編制時(shí)應(yīng)充分尊重各采購(gòu)需求部門的意見，以避免“先上車，后補(bǔ)票”的現(xiàn)象，做到及時(shí)采購(gòu)、合理采購(gòu)。

2 嚴(yán)格把控政府采購(gòu)執(zhí)行流程

科研事業(yè)單位政府采購(gòu)工作做好了前期的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作后，進(jìn)入政府采購(gòu)的執(zhí)行流程環(huán)節(jié)。按照四川省現(xiàn)有的政策要求，省級(jí)單位政府采購(gòu)都是要委托給第三方進(jìn)行代理采購(gòu)，分為委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)、委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)等采購(gòu)方式。委托采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照《四川省政府采購(gòu)集中目錄及標(biāo)準(zhǔn)(2020年版)》文件執(zhí)行，屬于集中目錄內(nèi)的采購(gòu)品目應(yīng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)，屬于分散采購(gòu)的采購(gòu)品目應(yīng)委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)，在確定好采購(gòu)方式后，進(jìn)一步梳理采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性加強(qiáng)內(nèi)部控制管理，達(dá)到優(yōu)化政府采購(gòu)執(zhí)行流程的效果。

2.1 政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分析是關(guān)系到采購(gòu)過程中差錯(cuò)和舞弊防范的關(guān)鍵，直接影響采購(gòu)資金的使用安全和效率。主要環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有以下幾點(diǎn)。

1)是否按照審批的采購(gòu)方式履行政府采購(gòu)程序。

2)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的選擇是否合理。

3)采購(gòu)需求文件是否經(jīng)過集體論證討論和領(lǐng)導(dǎo)班子集體審批。

4)合同簽訂內(nèi)容是否與中標(biāo)結(jié)果及內(nèi)容一致。

2.2 政府采購(gòu)執(zhí)行流程風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制辦法

根據(jù)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)主要環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分析及科研事業(yè)單位自身實(shí)際情況，運(yùn)用相應(yīng)的控制措施，將采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受范圍內(nèi)，這些措施就是控制活動(dòng)。針對(duì)上文梳理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，整理出政府采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié)控制措施，概況如下。

2.2.1 有效制定內(nèi)部決策流程

加強(qiáng)本單位內(nèi)部控制，重點(diǎn)任務(wù)就是要梳理業(yè)務(wù)流程，注重層層把控。按照科研事業(yè)單位現(xiàn)有的“三重一大”決策制度要求，規(guī)范政府采購(gòu)高效決策，結(jié)合政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額、采購(gòu)事項(xiàng)重要程度、風(fēng)險(xiǎn)防控要求等因素，將決策程序分為一般決策程序、領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決策程序、單位辦公會(huì)決策程序、黨委(黨組)會(huì)決策程序等類別。做好科研事業(yè)單位在政府采購(gòu)內(nèi)部管理的內(nèi)部決策程序需要根據(jù)具體審議事項(xiàng)，合理設(shè)置不同決策層對(duì)應(yīng)的決策事項(xiàng)，在事項(xiàng)內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，兼顧效率。

2.2.2 社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的選擇制度化

在四川省現(xiàn)行的政府采購(gòu)政策中，屬于集中采購(gòu)的項(xiàng)目都是統(tǒng)一委托四川省政府采購(gòu)中心集中采購(gòu)，比如批量集采、網(wǎng)上競(jìng)價(jià)、定點(diǎn)采購(gòu)等；而分散采購(gòu)的項(xiàng)目主要以委托社會(huì)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)為主。一筆采購(gòu)項(xiàng)目如果選擇好一個(gè)合適的代理機(jī)構(gòu)，在采購(gòu)執(zhí)行中會(huì)達(dá)到事半功倍的效果。在科研事業(yè)單位有權(quán)自行選擇社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的背景下，如何做好單位內(nèi)部控制成為了一項(xiàng)重要課題。將遴選社會(huì)代理機(jī)構(gòu)制度化管理是較為科學(xué)的內(nèi)部控制措施。遴選社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的制度中主要應(yīng)從遴選工作組的建立、代理機(jī)構(gòu)的遴選條件、遴選工作開展與確定流程、代理協(xié)議的簽訂與管理四個(gè)方面展開，共同組成了遴選流程清晰、工作開展有效的實(shí)施辦法，在充分規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)的前提下，采購(gòu)到滿足本單位業(yè)務(wù)需求的貨物、服務(wù)與工程。

2.2.3 統(tǒng)籌管理線上操作流程

四川省的政府采購(gòu)工作從2016年進(jìn)行了全面升級(jí)改版，四川省財(cái)政廳在預(yù)算管理系統(tǒng)到政府采購(gòu)執(zhí)行系統(tǒng)完成了政府采購(gòu)預(yù)算編制與計(jì)劃備案、采購(gòu)公告發(fā)布與結(jié)果公示、合同公告與備案、資金支付全流程線上操作與監(jiān)控，充分落實(shí)了“互聯(lián)網(wǎng) +”行動(dòng)計(jì)劃?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)統(tǒng)籌管理線上操作流程，由財(cái)務(wù)部門保管、使用預(yù)算管理系統(tǒng)，由政府采購(gòu)歸口管理部門負(fù)責(zé)審核并操作政府采購(gòu)執(zhí)行系統(tǒng)的線上流程，對(duì)向外公開的信息進(jìn)行充分審核與把關(guān)，環(huán)環(huán)相扣，相互牽制，進(jìn)一步規(guī)避了采購(gòu)計(jì)劃與采購(gòu)公告、采購(gòu)公告與中標(biāo)結(jié)果、合同簽訂內(nèi)容與中標(biāo)結(jié)果不一致的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息的公開、透明。

3 采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收與入庫(kù)

嚴(yán)格規(guī)范開展履約驗(yàn)收是加強(qiáng)科研事業(yè)單位政府采購(gòu)結(jié)果管理的重要舉措，是保證采購(gòu)質(zhì)量、形成閉環(huán)管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)實(shí)現(xiàn)采購(gòu)與預(yù)算、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)等管理工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)具有重要意義。政府采購(gòu)項(xiàng)目無論大小都應(yīng)驗(yàn)收，制定強(qiáng)有力的履約驗(yàn)收內(nèi)部控制應(yīng)以采購(gòu)合同為基礎(chǔ)依據(jù)，結(jié)合業(yè)務(wù)需求部門采購(gòu)需求，細(xì)化驗(yàn)收流程，根據(jù)貨物、工程、服務(wù)不同的采購(gòu)類型，制定相應(yīng)驗(yàn)收依據(jù)。涉及科研儀器設(shè)備等采購(gòu)物質(zhì)應(yīng)放置于使用現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行安裝、調(diào)整，避免出現(xiàn)換位、搬移后儀器實(shí)用效率下降的后果?？紤]到科研事業(yè)單位的特殊性，組件驗(yàn)收小組可以由業(yè)務(wù)需求部門牽頭，監(jiān)督、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)部門參加與監(jiān)督，對(duì)于專業(yè)較強(qiáng)的貨物、特大型的工程或者服務(wù)項(xiàng)目也可外聘第三方機(jī)構(gòu)或者專業(yè)人員加入項(xiàng)目驗(yàn)收小組，規(guī)避單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，最后形成一份具有明確驗(yàn)收意見的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。對(duì)于驗(yàn)收后形成的資產(chǎn)，應(yīng)由資產(chǎn)管理部門登記入庫(kù)，并按照科研事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部控制管理辦法執(zhí)行。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)現(xiàn)科研事業(yè)單位規(guī)范、高效、透明的政府采購(gòu)管理，需結(jié)合科研事業(yè)單位自身政府采購(gòu)特點(diǎn)，構(gòu)建政府采購(gòu)內(nèi)部控制體系，以政府采購(gòu)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為依據(jù)設(shè)計(jì)并執(zhí)行控制措施，優(yōu)化政府采購(gòu)組織架構(gòu)，形成良好的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和文化環(huán)境氛圍，增強(qiáng)單位員工對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)同感和參與感，建立常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制 ，確保控制措施的有效執(zhí)行，進(jìn)一步提高科研事業(yè)單位政府采購(gòu)的效率和效果。