公共價值視域下的高校財務(wù)治理

應(yīng)益華（副教授）

一、引言

高校財務(wù)治理是高校財務(wù)與大學(xué)治理交叉滲透的產(chǎn)物，承擔(dān)著財務(wù)管理和治理的雙重職責(zé)，既具有公共治理的普遍屬性，又具有教育行業(yè)的特有屬性，對于確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展具有重要的意義。高校作為系列契約的集合，在其運行過程中，大量的不確定性、信息不對稱以及權(quán)責(zé)不清等導(dǎo)致了契約的不完備。因此，需要通過特定的財務(wù)治理規(guī)范各種契約關(guān)系的安排，并通過財務(wù)治理實現(xiàn)高校戰(zhàn)略目標。由于高校的創(chuàng)辦權(quán)和實際辦學(xué)權(quán)分離，政府作為“所有權(quán)人”和“委托人”的身份虛化，主要依賴任命的管理者代行管理職能，而政府對其任命的管理者的晉升具有最終決定權(quán)。委托人和代理人的目標和對待風(fēng)險的態(tài)度不一致，需要通過特定的治理機制彌合雙方的差異。在公共管理中，公共價值是一種多維度的存在，也是一套具有解釋能力的語義符號[1]。公共價值理論超越了傳統(tǒng)的市場失靈或政府失靈的二分法，引起了學(xué)界和業(yè)界的高度關(guān)注。公共價值理論與高校財務(wù)治理具有較強的契合性，研究公共價值理論下的高校財務(wù)治理，有助于重塑高校財務(wù)核心流程。

在中國知網(wǎng)中以“高?！焙汀柏攧?wù)治理”為篇名進行搜索，共發(fā)現(xiàn)核心期刊以上論文33篇，形成了較為豐富的成果，但大部分文獻沒有明確的理論基礎(chǔ)，只有少部分文獻圍繞利益相關(guān)者視角、產(chǎn)權(quán)視角、平衡計分卡展開分析，依然有不少研究問題亟待解答。如：財務(wù)治理的邏輯是如何構(gòu)建的，財務(wù)治理的目標是什么？從主體或客體角度對財務(wù)治理進行分類是否合適？從公共行政的演進路徑來看，公共價值管理是對傳統(tǒng)行政管理和新公共管理的揚棄，其與公共治理理論在價值上有許多相通之處[2]，缺失對公共價值的關(guān)注將導(dǎo)致高校財務(wù)治理偏離預(yù)期的目標?；诖?，本文聚焦公共價值和高校財務(wù)治理，嘗試分析公共價值理論與高校財務(wù)治理融合的必要性，并探討公共價值視域下的高校財務(wù)治理改革，以期進一步豐富財務(wù)治理理論，為高校財務(wù)治理實務(wù)提供借鑒，促進高校公共價值創(chuàng)造。

二、高校財務(wù)治理與公共價值的概念

1.高校財務(wù)治理的概念。不少學(xué)者認為財務(wù)治理是提高公司治理效率的一系列財權(quán)制衡制度安排[3-7]。如張榮武[8]認為，財務(wù)治理是指在股東主導(dǎo)的利益相關(guān)者共同治理和相機治理耦合的基礎(chǔ)上，通過財權(quán)合理配置，形成財務(wù)治理結(jié)構(gòu)、財務(wù)治理機制與財務(wù)治理環(huán)境的良性互動，促進財務(wù)沖突協(xié)調(diào)、財務(wù)決策科學(xué)化與財務(wù)競爭力提升，進而實現(xiàn)財務(wù)治理效率最大化的一整套靜態(tài)制度安排和動態(tài)制度演化。

高校財務(wù)治理是借鑒公共管理理論和現(xiàn)代公司制度理論而形成的，用以平衡高校利益相關(guān)者之間財務(wù)關(guān)系的設(shè)計和安排，既包括高校內(nèi)部的財務(wù)決策、財務(wù)監(jiān)督和財務(wù)執(zhí)行過程，也包括外部財務(wù)治理要素在內(nèi)部財務(wù)治理過程中的嵌入和協(xié)同[9]。高校財務(wù)治理是大學(xué)治理體系的核心，依賴于高校治理所建立的分層財務(wù)決策機制，以財權(quán)配置（財權(quán)有廣義的內(nèi)涵，既包含存量資源也包含增量資源，而不僅僅是當年安排的預(yù)算資金）和資源管理為中心，以財權(quán)監(jiān)督為保障，主要目的是解決利益相關(guān)者的利益沖突，從屬并服務(wù)于學(xué)校治理目標。

2.公共價值的概念?！皟r值”一詞充滿了語義多樣性，在不同的學(xué)科和語義環(huán)境下代表不同的含義，大多數(shù)情況下源自于需求或感覺[10]。公共價值的概念最初由穆爾[11]在1995年提出，其認為公共部門管理工作的首要任務(wù)不是確保政府組織的延續(xù)，而是作為創(chuàng)造者，根據(jù)環(huán)境的變化和對公共價值的理解，改變組織職能和行為，創(chuàng)造新的價值。包國憲和馬翔[12]將公共價值界定為經(jīng)過社會溝通和政治協(xié)商等形式的價值建構(gòu)機制而達成的公眾集體偏好。周衛(wèi)華等[13]認為，“廣義上說，公共價值是價值在公共領(lǐng)域的表達，是指客體能滿足不同主體需要所產(chǎn)生的效用。公共價值蘊含在公共部門設(shè)計、開發(fā)、制造、組織、治理、提供、分配給公眾進行消費和享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中。狹義上說，公共價值體現(xiàn)在利用政府資產(chǎn)實現(xiàn)特定目的的公共政策承諾中”。公共價值理論實現(xiàn)了“價值理性”和“工具理性”之間的有機平衡，在高校財務(wù)治理領(lǐng)域具有十分重要的作用。

就高校而言，公共價值理論超越了傳統(tǒng)公共管理范式所強調(diào)的效率效果觀，公共價值既取決于所處的外部環(huán)境，也取決于利益相關(guān)者（特別是服務(wù)接受者及其代表）的期望和感知。期望是一個復(fù)雜的個人判斷過程，植根于特定的政治、文化、法律環(huán)境中，更是一種價值驅(qū)動理念的變遷。服務(wù)接受者及其代表的滿意度是衡量公共價值的重要指標，最終取決于所提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量與服務(wù)接受者需求之間的耦合程度。

三、公共價值理論與高校財務(wù)治理契合的基礎(chǔ)

1.公共價值理論與高校財務(wù)治理的終極目標一致。傳統(tǒng)的科層制采取自上而下的直線型管理模式，更多強調(diào)的是投入的合法性。新公共管理采取目標驅(qū)動型戰(zhàn)略，注重局部效率和效果的提升，強調(diào)的是產(chǎn)出的合法性，但其“泛市場化”的思維容易導(dǎo)致注重短期目標而忽視長期影響，忽略整體價值的提升。目前，高校財務(wù)治理正處于“兩期疊加”重疊期，一方面新公共管理的效率觀還未有效貫徹，另一方面公共價值治理要求已經(jīng)被提上議事日程。公共價值理論是在從工具理性和價值理性角度對新公共管理進行批判和反思的基礎(chǔ)上形成的，代表著公共行政學(xué)的前進方向和發(fā)展趨勢[14]。根據(jù)穆爾[11]提出的“戰(zhàn)略三角形”概念，組織戰(zhàn)略同時包含以下幾層含義：一是規(guī)定了組織的總體使命和目標（用重要的公共價值表達出來）；二是指明了支持和合法性的來源，組織可以利用它們來爭取社會的持續(xù)支持；三是闡明了組織應(yīng)怎樣安排和運作以達成目標?？梢姡己玫呢攧?wù)治理是實現(xiàn)公共價值的重要工具，其本身也是公共價值的一部分，有助于構(gòu)建健全的財務(wù)管理體系，是實現(xiàn)組織戰(zhàn)略的手段，也是組織成功的關(guān)鍵。公共價值治理是公共價值理論與公共治理的有機結(jié)合，旨在協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，利益關(guān)系的界定不僅僅是為了滿足合法性的需求，更是為了實現(xiàn)價值增值。

2.財務(wù)治理理論本身蘊含著特定的價值訴求。高校內(nèi)部治理體系中至少存在三個層次的委托代理關(guān)系：一是社會公眾與政府機構(gòu)的委托代理關(guān)系；二是政府機構(gòu)與高等學(xué)校的委托代理關(guān)系；三是高校內(nèi)部各層級的委托代理關(guān)系[15]。多層級的委托代理鏈條決定了受托責(zé)任的層次性，在這種背景下，信息不對稱成為一種常態(tài)，進一步加劇了委托方和代理方之間的博弈，因此解決利益沖突成為財務(wù)治理的首要任務(wù)。引入系統(tǒng)論后，相關(guān)主體的財務(wù)權(quán)利得到科學(xué)的分配，委托人通過資源配置和預(yù)算設(shè)定目標，代理人根據(jù)設(shè)定的目標完成任務(wù)并向委托人報告，從這種意義上而言，高校管理者既扮演著代理人的角色，又扮演著委托人的角色。治理體系通過固化的規(guī)則（章程、制度）或程序作用于高校微觀的行動單元，而固化的規(guī)則或程序需要特定的理論作為指引。公共管理思想和實務(wù)總是在回應(yīng)原有思想和實務(wù)的挑戰(zhàn)與不足的基礎(chǔ)上逐步演進的，同時也受到路徑依賴和各種約束機制的影響，新公共管理理念存在的問題被投射到期望通過引入公共價值理論來實現(xiàn)。

任何政策和理論都承載著特定的價值，經(jīng)濟活動亦是如此。公共價值是一個寬泛的詞匯，其形成取決于兩個因素：特定的環(huán)境（包含制度環(huán)境、社會環(huán)境和自然環(huán)境等）、特定的價值判斷。公共價值強調(diào)對結(jié)果的關(guān)注，但并不是忽略對投入、產(chǎn)出和過程的管理，其旨在實現(xiàn)既定約束條件下公共價值最大化的目標。在公共價值理念和財務(wù)治理體系相互嵌入的情況下，當面臨激烈的競爭壓力時，高校可從當前的治理環(huán)境和治理活動中識別出偏離公共價值的主要原因，并采取相應(yīng)的措施以尋求治理體系特別是財務(wù)治理體系的改進。

3.公共價值的實現(xiàn)需要通過特定的治理機制才能得以實現(xiàn)。公共價值理論是后新公共管理時代管理范式的變革和創(chuàng)新，旨在化解工具理性和價值理性割裂的矛盾，并將公共價值的實現(xiàn)作為其核心目標。公共價值管理范式試圖整合公共行政發(fā)展過程中不同范式所恪守的單一價值觀（如傳統(tǒng)公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“結(jié)果”、新公共服務(wù)的“服務(wù)”等），注重經(jīng)濟、效率、效果等任務(wù)性價值和公平、透明、公民發(fā)展等非任務(wù)性價值的結(jié)合[14]。公共價值總是與特定的時空相關(guān)，即便在同一時空，公共價值也可能存在多元性和相對性。為了在多元性、相對性和變動性的價值中尋求共識，并在具體的情景中通過特定的制度建構(gòu)實現(xiàn)公共價值，公共價值理念與治理之間需要進行互動，財務(wù)治理機制也需要不斷根據(jù)內(nèi)外部情況進行調(diào)整，以尋求公共價值最大化。從總體上說，可以通過以下方式創(chuàng)造出更高的公共價值：①增加每消耗單位資源產(chǎn)出的公共活動的數(shù)量和質(zhì)量；②降低達到現(xiàn)有生產(chǎn)水平所花費的成本（用金錢或權(quán)力來度量）；③使公共組織更好地確定和回應(yīng)公民的真實需要；④增強公共組織運作管理的公正性；⑤加強其持續(xù)回應(yīng)公共需要和持續(xù)創(chuàng)新的能力[11]。

四、傳統(tǒng)高校財務(wù)治理存在的問題

治理本身是一種決策過程，使得機構(gòu)能夠制定政策和目標，并通過特定的方式、方法和手段實現(xiàn)目標。新公共管理理論將源自私營部門的原則、概念、管理控制工具和管理技術(shù)整合至公共管理領(lǐng)域，試圖用市場導(dǎo)向的方法解決政府失靈的問題，但因其過于強調(diào)工具理性（強調(diào)經(jīng)濟、效率和效果），模糊公私部門的邊界，低估公平、正義、參與、公共利益等的價值而面臨困境，與后公共管理時代注重整合和合作的治理理念存在矛盾之處。公共價值理論對高校財務(wù)治理提出了新的要求，但受傳統(tǒng)公共管理思想和新公共管理思想的影響，高校財務(wù)治理所存在的財務(wù)治理碎片化、缺少統(tǒng)一的價值邏輯、監(jiān)管體系不完善等問題也逐漸顯現(xiàn)，成為制約高校財務(wù)治理效率提升的重要因素。

1.財務(wù)治理呈現(xiàn)碎片化傾向。高校財務(wù)治理主要是為了解決利益相關(guān)者之間的利益沖突，其財務(wù)治理模式必須回應(yīng)政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境、文化環(huán)境等的變化，以及學(xué)校內(nèi)部應(yīng)用的場景，并隨治理環(huán)境的變化而修正或重塑。但疊加的利益結(jié)構(gòu)使得高校的治理尤為復(fù)雜，加之高校辦學(xué)歷史、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)模式等都存在較大差異，導(dǎo)致高校治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較大的差異。我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的一個非常明顯的問題就是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，各項政策、措施之間不系統(tǒng)、關(guān)聯(lián)性差[16]。高校財務(wù)治理的核心是財務(wù)管理體制，目前大部分高校在探索由傳統(tǒng)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的集權(quán)式管理體制向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的分權(quán)式財務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變，并基于此產(chǎn)生了“集中管理與分級管理相結(jié)合”體制的變形。但應(yīng)該看到的是，校院兩級激勵和約束機制還未真正形成，更多的是事權(quán)的下移，而不是治理權(quán)的下移，不同部門追求效率最大化會導(dǎo)致各部門在競爭性資源配置時產(chǎn)生沖突、注重短期績效、重復(fù)購置資產(chǎn)等問題，最終導(dǎo)致治理體系的碎片化和學(xué)校整體價值的次優(yōu)化。

2.財務(wù)治理體系缺乏統(tǒng)一的價值邏輯。傳統(tǒng)的科層制強調(diào)自上而下的行政控制，主要強調(diào)分權(quán)和制衡。分權(quán)和制衡主要是投入的監(jiān)督和控制，以滿足合法性需求和內(nèi)部控制要求。新公共管理理論強調(diào)借鑒私營部門的管理理念，以績效預(yù)算為先導(dǎo)，從傳統(tǒng)的投入導(dǎo)向向產(chǎn)出/結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，更多強調(diào)“物有所值”最大化，聚焦于局部流程優(yōu)化（這可能導(dǎo)致總體結(jié)果次優(yōu)化），如通過成本控制（既要注重顯性成本控制，也要注重隱性成本控制）和標桿管理等提升效率，而績效評價側(cè)重于投入、產(chǎn)出、結(jié)果、成本效益分析，這些工具性價值相對容易衡量，但是容易導(dǎo)致人們忽略需求滿意度、支持性和合法性。Trakman[17]將大學(xué)治理分為教授治理、公司治理、受托治理、利益相關(guān)者治理、混合治理五種模式，這是從主體或客體方面進行分類的，每種治理模式都有其存在的理論基礎(chǔ)。但由于高校財務(wù)治理缺少統(tǒng)一的價值邏輯，高校受傳統(tǒng)科層制的影響，部分強勢職能部門主導(dǎo)了財權(quán)分配，導(dǎo)致財務(wù)治理與戰(zhàn)略管理吻合度較低，專項資金方面存在多頭管理的現(xiàn)象，無法充分發(fā)揮財務(wù)治理體系在實現(xiàn)社會結(jié)果和創(chuàng)造公共價值中的重要作用。

3.監(jiān)管體系不完善。高校管理者作為有限理性的行動者，一方面要實現(xiàn)公共價值，另一方面也希望在實現(xiàn)公共價值的過程中實現(xiàn)個人價值，但是公共價值多維性和個人價值復(fù)雜性之間存在非完全一致性，從而導(dǎo)致高校管理者為了實現(xiàn)個人價值而偏離公共價值。財務(wù)治理最終要借助特定的保障機制才能實現(xiàn)其效果，從這個意義上而言，監(jiān)管體系是確保財務(wù)治理效果的重要舉措。目前高校監(jiān)管體系包含巡視、紀委監(jiān)察、審計監(jiān)督等，但這些監(jiān)管體系合力不夠，且主要圍繞合法性展開，缺少對全價值鏈（包含“資源投入—提供服務(wù)—廣義產(chǎn)出—公共價值實現(xiàn)”四個過程，具體可以圍繞服務(wù)對象、服務(wù)、信任關(guān)系展開）的監(jiān)管，內(nèi)部機構(gòu)不平衡和合作不充分導(dǎo)致摩擦成本等隱性成本不斷上升，在“弱所有者，強管理者”的現(xiàn)狀下會進一步衍生出管理者的機會主義行為和“內(nèi)部人控制”問題。

五、公共價值創(chuàng)造下的高校財務(wù)治理框架構(gòu)建邏輯

大學(xué)存在多種治理機制，不同的治理機制服務(wù)于不同的目的并通過管理方法形塑大學(xué)核心流程。公共價值理論超越了新公共管理理論狹義的功利主義，彌補了單純強調(diào)效率而引起服務(wù)碎片化的缺陷，加之公共價值理論與財務(wù)治理之間具有天然契合性，為公共價值理論視域下高校財務(wù)治理的重構(gòu)提供了基礎(chǔ)和可能。財務(wù)治理作為一項特定治理機制，通過財權(quán)配置等決策解決有限資金供給和不斷增加的社會需求之間的矛盾，形成高校財務(wù)活動過程的權(quán)責(zé)關(guān)系，在確保高?？沙掷m(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。公共價值旨在實現(xiàn)公平治理、回應(yīng)性治理和注重結(jié)果的治理，財務(wù)決策、執(zhí)行與監(jiān)督機制是高校主要的財務(wù)治理機制。因此，公共價值視域下的財務(wù)治理應(yīng)圍繞公共價值識別、公共價值創(chuàng)造和公共價值管理的邏輯展開。

1.識別公共價值。公共價值理論的核心是“公共性”，即公共部門在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作等活動中以公共價值創(chuàng)造作為其最終目標。傳統(tǒng)的新公共管理側(cè)重工具理性，公共價值理論促使其向價值理性進行修正，改變了新公共管理“泛市場化”的缺陷，從關(guān)注產(chǎn)出向關(guān)注目標、行動、產(chǎn)出和結(jié)果整個公共價值鏈條轉(zhuǎn)變。公共價值識別是公共價值創(chuàng)造的邏輯起點，其在一定程度上決定了公共價值的產(chǎn)出水平和公共價值創(chuàng)造的整體績效[18]，有助于確保公共服務(wù)提供與主要利益相關(guān)者的需求耦合。高校財務(wù)治理是一個動態(tài)持續(xù)的過程，其目標是實現(xiàn)公共價值最大化，這種價值取決于高校需要提供何種服務(wù)、在何種程度上滿足何種需求，盡管這種需求更多的是通過描述性角度進行分析的。

公共價值管理理論的核心在于集體偏好（Col?lective preference），它有別于新公共管理中個體偏好的簡單聚集，或者說，集體偏好通過聚集公共價值與新公共管理中的個體偏好來反映公眾需求[19]。公共價值識別是一個復(fù)雜的課題，需要借助專業(yè)的判斷，而判斷的基礎(chǔ)則來自于利益相關(guān)者對高校所提供服務(wù)有效性和質(zhì)量的期望和感知，這種期望和感知與特定的管理情境相關(guān)。由于個體偏好的異質(zhì)性和易變性，使得公共價值并非個體偏好的簡單疊加，而是源于特定內(nèi)部環(huán)境約束和外部環(huán)境影響下利益相關(guān)者通過互動形成的集體偏好的表達。集體偏好需要通過特定的價值表達機制、民主進程和合法性程序達成共識，并在持續(xù)的社會和政治互動過程中得以表述或重新表述，借助學(xué)校使命、愿景、戰(zhàn)略、目標得以明確。高校管理者的主要職責(zé)是在組織目標和更為廣泛的社會目標聚合中實現(xiàn)工具理性和價值理性之間的適度平衡，回應(yīng)社會公眾的價值訴求，實現(xiàn)期望的社會結(jié)果，并隨著環(huán)境的變換而調(diào)適。應(yīng)該明確的是，滿足了利益相關(guān)者的需求并不意味著公共價值已經(jīng)實現(xiàn)，還必須考慮服務(wù)提供是否滿足“物有所值”原則，是否遵從內(nèi)部流程和外部監(jiān)管的要求，進而在此基礎(chǔ)上通過資源節(jié)約、資源挖潛、資源整合、資源開發(fā)、資源共享等策略實現(xiàn)高校資源的最優(yōu)配置。

從“戰(zhàn)略三角形”的定義可以看出，戰(zhàn)略的核心是其必須有公共價值，而對公共價值的認知和表達必須建立在對資源提供者（通常意義上的委托人）、服務(wù)接受者（受益者）有價值的事物上，在財權(quán)分配過程中必須注重了解資源提供者和服務(wù)接受者等主要利益相關(guān)者的意見和需求，通過協(xié)調(diào)等機制實現(xiàn)財權(quán)的分配，避免高校戰(zhàn)略和財務(wù)治理之間的錯配。通過結(jié)果導(dǎo)向公共價值需求的陳述表達和共識導(dǎo)向公共價值偏好的識別，公共價值識別能夠確定個體的個性化偏好和集體的共同需求[18]，有助于管理者在治理過程中做出更好的決策。通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程、調(diào)整治理機制回應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，通過提升管理水平和服務(wù)（或產(chǎn)品）接受者滿意度實現(xiàn)公共價值。

2.明確財務(wù)治理主體的責(zé)權(quán)利。公共價值產(chǎn)生于特定文化群體內(nèi)部的互動，其中行為者和規(guī)則系統(tǒng)構(gòu)成了公共價值生成的兩大源頭[20]。就高校而言，財務(wù)治理主體主要是擁有財權(quán)分配或影響財權(quán)分配的利益相關(guān)者。這些利益相關(guān)者既是價值的訴求方，又是公共價值的創(chuàng)造者，其需求和期望構(gòu)成公共價值具化的空間，受隸屬關(guān)系、融資方式、發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部決策程序和方式、組織規(guī)模、管理層級、管理幅度、管理文化、技術(shù)和制度環(huán)境等多種因素的綜合影響，最終影響到財務(wù)決策權(quán)、財務(wù)監(jiān)督權(quán)和財務(wù)執(zhí)行權(quán)的有效實施。明確財務(wù)治理主體的責(zé)權(quán)利有助于財權(quán)分配等決策的落地。財務(wù)治理與高校戰(zhàn)略、內(nèi)部治理流程密切相關(guān)，戰(zhàn)略確定后高校治理的主要角色側(cè)重于監(jiān)督和評價層面。

要以研究制度大學(xué)章程為契機，明確界定行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的運行領(lǐng)域[21]，高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)必須在章程中得到明確體現(xiàn)。高校實行的是典型的管辦分離制度，政府作為財政資金提供者和管制方，通過政策管制、預(yù)算撥款、預(yù)決算批復(fù)、國庫集中支付、制定收費價格以及其他工具參與到財權(quán)配置過程中，對高校資源配置起到關(guān)鍵性的作用。高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，應(yīng)充分發(fā)揮黨委和二級學(xué)院黨政聯(lián)席會在財務(wù)治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，特別是對發(fā)展戰(zhàn)略、“三重一大”等事項進行集體決策。以校長為首的行政管理機構(gòu)主要負責(zé)執(zhí)行權(quán)，在傳統(tǒng)的層級治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上嵌入非層級治理機構(gòu)，形成集體決策機制，并參照上市公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)立財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌高校財務(wù)治理相關(guān)事宜，下設(shè)戰(zhàn)略及風(fēng)險管理委員會（主要負責(zé)對高校長期發(fā)展戰(zhàn)略和重大投資項目及風(fēng)險管理進行研究并提出審核意見）、預(yù)算與投資決策委員會（主要負責(zé)實施全面預(yù)算管理和投資決策的咨詢）、資產(chǎn)管理委員會（主要負責(zé)存量資產(chǎn)和新增資產(chǎn)的管理）、績效和考核委員會（主要負責(zé)制定高校部門及管理人員的考核標準并組織考核）、審計委員會（主要承擔(dān)財務(wù)監(jiān)督責(zé)任）等專業(yè)委員會。上述專業(yè)委員會受學(xué)校黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要充分發(fā)揮各專業(yè)委員會的專長，就必須厘清各委員會與教職工代表大會、學(xué)生代表大會、學(xué)術(shù)委員會、校務(wù)委員會、行政管理團隊等其他治理機構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界，特別是高校治理機構(gòu)的戰(zhàn)略角色和管理層的管理定位要明晰，明確其議事規(guī)則，委員會的構(gòu)成既要注重專業(yè)性，又要保證一定的開放性。

院系是高校價值創(chuàng)造最基本的單元，也是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承的主要承擔(dān)者，要進一步構(gòu)建責(zé)權(quán)利對等的校院兩級財務(wù)治理體系，就應(yīng)處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系：財權(quán)分配既要注重橫向制衡，也要注重縱向分權(quán)（校、院、系）的轉(zhuǎn)變；各職能部門要進一步下放權(quán)限，在賦予二級學(xué)院辦學(xué)自主權(quán)的同時，將部分財權(quán)下放，并在此過程中分解績效目標，充分調(diào)動二級學(xué)院在財務(wù)治理中的積極性；二級學(xué)院也應(yīng)當成立財務(wù)治理的非常設(shè)機構(gòu)，對二級學(xué)院財權(quán)進行有效配置。

3.強化公共價值預(yù)算管理。高校管理者最核心的目標是實現(xiàn)公共價值最大化，公共價值創(chuàng)造以財權(quán)配置為基礎(chǔ)，財權(quán)配置貫穿財務(wù)治理全過程。財務(wù)預(yù)算作為財權(quán)配置的核心工具，通過使用財務(wù)語言連接高校戰(zhàn)略和日?；顒樱渚唧w扮演著戰(zhàn)略規(guī)劃、管理控制和運行控制的角色，是實現(xiàn)公共價值的重要手段，也是高校財務(wù)治理的主要抓手。一是，應(yīng)引入公共價值預(yù)算體系，以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，在預(yù)算編制時吸引利益相關(guān)者參與到預(yù)算編制過程當中，建立公共價值與所消耗資源（而非單純的投入）、流程、產(chǎn)出之間的函數(shù)關(guān)系，具體可引入投入產(chǎn)出分析、項目評估等工具。二是，在既有資源約束條件下，高校必須對未來進行規(guī)劃，綜合考慮各種因素，確定高校發(fā)展戰(zhàn)略。以公共價值為導(dǎo)向的公共部門戰(zhàn)略管理有助于擺脫過于管理主義的刻板印象，突破現(xiàn)有狹隘的研究局面[22]。三是，在戰(zhàn)略既定的情況下，通過公共價值預(yù)算和中期支出框架將公共價值理念具化到實際行動中，提高資源配置與高校戰(zhàn)略之間的吻合度，為后續(xù)進行績效監(jiān)督和評價奠定基礎(chǔ)。在公共價值視域下，預(yù)算管理能力決定了高校財務(wù)治理的水平，其管理成效影響到高校的全局。公共價值預(yù)算避免了單純財務(wù)預(yù)算指標可能導(dǎo)致高校價值創(chuàng)造能力損耗的弊端，有助于克服傳統(tǒng)增量預(yù)算或零基預(yù)算中存在的機會主義行為、預(yù)算松弛、追求短期利益等缺陷。高校應(yīng)對學(xué)校內(nèi)外部資源進行有機整合，強化預(yù)算“剛性約束”，充分利用其資源配置和管理職能，在確保經(jīng)常性項目預(yù)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合資源配置與戰(zhàn)略目標，將資源配置給能夠帶來公共價值最大化的服務(wù)或產(chǎn)品，促使資源配置從低公共價值的系統(tǒng)向高公共價值的系統(tǒng)轉(zhuǎn)移。

4.完善內(nèi)部控制和監(jiān)督機制。高校內(nèi)部治理的本質(zhì)就是高校內(nèi)部決策權(quán)力在高校內(nèi)部的配置與行使[23]。由于財務(wù)治理體系的不完善，特別是缺少應(yīng)有的監(jiān)督和控制機制，導(dǎo)致高校部分領(lǐng)域腐敗問題高發(fā)。有效的內(nèi)部控制和監(jiān)督是實現(xiàn)財務(wù)治理的保障，縱向授權(quán)和橫向制衡相結(jié)合可以防止權(quán)力異化，對公共價值產(chǎn)生正的效應(yīng)。因此，應(yīng)進一步完善監(jiān)督機制，識別和診斷財務(wù)管理中存在的舞弊行為，提升財務(wù)治理水平，并確保財權(quán)配置按照預(yù)先設(shè)定的目標進行；同時，完善財務(wù)治理相關(guān)信息披露制度，為財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的行使提供信息支撐。

5.建立公共價值導(dǎo)向的績效評價體系。管理的核心問題是價值創(chuàng)造、價值評價和價值分配問題[24]，其中價值創(chuàng)造問題必須借助激勵和約束機制才能解決。公共價值理論并不是對新公共管理理論的完全取代，而是對它的一種揚棄、補充和迭代，其一方面繼承了新公共管理理論的核心，即借鑒私營部門概念、管理方法和工具以增加公共價值，另一方面強調(diào)了“公共性”的特征，這就需要分析高校的戰(zhàn)略、行動和結(jié)果是否滿足資源提供者和服務(wù)接受者的需求和期望。公共價值理論彌補了傳統(tǒng)公共管理效率低下和新公共管理缺失“價值靈魂”的缺陷，其本身也可以作為績效評價的工具。

績效評價體系蘊含著設(shè)計者的價值取向，并構(gòu)成激勵和約束機制的基礎(chǔ)?？冃гu價不應(yīng)僅局限在報告視角，還應(yīng)涵蓋管理視角?？冃Ч芾硎且粋€閉環(huán)管理系統(tǒng)，通過績效評價、績效報告和績效反饋，將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果傳導(dǎo)至預(yù)算管理的閉環(huán)，對高校公共價值創(chuàng)造具有非常重要的指導(dǎo)價值。從管理目標來看，績效指標指向結(jié)果（做得怎么樣），它采用基于部門公共事務(wù)的責(zé)任指標或效果指標[25]。脫離了公共價值的“政府績效”沒有意義，脫離了對政府績效的科學(xué)管理去追求公共價值也會造成“績效損失”[26]?？冃p失是產(chǎn)出和結(jié)果的差距，包含治理缺陷型和價值偏離型兩種[27]。公共價值導(dǎo)向的績效評價體系設(shè)計應(yīng)以公共價值識別為基礎(chǔ)，整合財務(wù)績效指標（如經(jīng)濟、效率和效果等經(jīng)濟價值）和非財務(wù)績效指標（如社會公眾的參與度、獲得感、滿意度、代際公平等社會價值），滿足評估、控制、預(yù)算、激勵等需求，以避免高校強調(diào)短期產(chǎn)出而忽略長期效果，具體可借助公共價值賬戶、公共價值計分卡、公共服務(wù)價值鏈等評價工具，使公共價值從抽象的概念具化到落地過程，實現(xiàn)“點”“面”結(jié)合。在公共價值導(dǎo)向的績效評價過程中，既要關(guān)注集體偏好的達成，即關(guān)注資源提供者、服務(wù)接受者等利益相關(guān)者的滿意度和獲得感（關(guān)注社會價值等視角），又要關(guān)注實現(xiàn)既定結(jié)果所耗費的資源（關(guān)注經(jīng)濟價值，如部分服務(wù)的供應(yīng)方的選擇）是否符合最優(yōu)原則并注意結(jié)果的滯后性，實現(xiàn)財務(wù)管理的精細化和規(guī)范化。

6.探索構(gòu)建公共價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理機制。就高校而言，研究公共價值的終極目標是解決高校為什么存在的問題。高校的主要職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)，但高校沒有相應(yīng)資源和能力獨立完成其應(yīng)承擔(dān)的使命，因此，如何通過復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)共同體，以資源協(xié)同和共享的方式實現(xiàn)公共價值最大化，成為高校管理層必須考慮的現(xiàn)實問題。公共價值強調(diào)多元主體的平等嵌入（強調(diào)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化而非線性化或?qū)蛹墸┖突?、強調(diào)共同治理和合作生產(chǎn)，最終構(gòu)成利益共同體。針對高校利益相關(guān)者眾多且價值判斷存在異質(zhì)性的情況，應(yīng)探索構(gòu)建公共價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理機制。公共價值創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)治理聚焦于合作、參與和伙伴關(guān)系，具有較強的包容性，突破了傳統(tǒng)管理單向運行和線性思維的弊端，借助多元利益相關(guān)者，在民主進程中形成、構(gòu)建和定義公共價值。

高校網(wǎng)絡(luò)治理主體主要包括資源提供者（與高校存在撥款關(guān)系的政府，其既是管制者，也是治理的重要關(guān)系方；學(xué)生；與高校存在融資關(guān)系的外部金融機構(gòu)；捐贈者等）、服務(wù)接受者（學(xué)生以及雇傭畢業(yè)生的各類單位；與學(xué)校存在平等合作關(guān)系的各類機構(gòu)，如政府、企業(yè)、高校、科研院所等）、服務(wù)提供者（教職員工等）、監(jiān)管部門、評價機構(gòu)等。治理機制不僅包含責(zé)權(quán)利的安排，也包含決策的規(guī)則和程序，重點是解決財務(wù)治理主體的價值沖突問題。財務(wù)治理主體有各自的行動邏輯和訴求，在治理過程中承擔(dān)著雙重角色，既在財權(quán)配置中發(fā)揮著應(yīng)有的作用，又是公共價值的共同創(chuàng)造者。

作為一種特殊的集體決策框架和結(jié)構(gòu)性安排，信任關(guān)系的構(gòu)建是網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)，也是確保合法性以及實現(xiàn)公共價值創(chuàng)造的前提。在公共價值管理的過程中，公共管理者需要將公眾吸引到對公眾偏好的討論的過程中，共同商議問題，而這一對話和討論過程的復(fù)雜性，使得效率和民主必須形成合作伙伴關(guān)系[28]，網(wǎng)絡(luò)治理主體通過合作和互動達成共識，并賦權(quán)網(wǎng)絡(luò)主體或其代表持續(xù)參與到高校戰(zhàn)略、公共價值預(yù)算、公共價值導(dǎo)向的績效評價等全過程中。通過網(wǎng)絡(luò)治理，利益相關(guān)者向公共價值的創(chuàng)造者和合作者轉(zhuǎn)變，通過資源共享、信息互通以及對跨部門的價值和利益進行協(xié)調(diào)，形成系統(tǒng)合力，促進合作的廣度和深度，進而化解價值沖突，降低交易成本，緩解信息不對稱，提高高校財務(wù)治理的效率，促進公共價值創(chuàng)造。

六、結(jié)語

公共管理范式變遷是一個持續(xù)的過程，公共價值理論突破了傳統(tǒng)公共理論的約束，強調(diào)工具理性與價值理性的有機銜接和適度平衡，已經(jīng)被社會所認可。構(gòu)建以公共價值理論為導(dǎo)向的高校財務(wù)治理體系，應(yīng)超越傳統(tǒng)的效率和效果理念，聚焦公共價值的創(chuàng)造和提供。建立健全高校財務(wù)治理體系，有利于提升高校公共價值的創(chuàng)造能力，構(gòu)建治理主體之間的信任機制，進而做出合法性判斷等。盡管公共價值因難于計量（如難以通過財務(wù)的語言對產(chǎn)出、結(jié)果和其他公共價值維度進行計量）和缺少落地的工具而被詬病，但是公共價值理論為高校財務(wù)治理提供了一個更為寬泛的研究視角。高校管理者應(yīng)樹立戰(zhàn)略思維，圍繞公共價值識別、公共價值創(chuàng)造和公共價值管理的邏輯進一步理順高校財務(wù)管理體制，構(gòu)建公共價值預(yù)算體系，完善基于公共價值的財務(wù)治理邊界。當然，信息的豐富度會影響到財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，作為高校治理體系的重要組成部分，財務(wù)治理的有效實施需要會計信息、內(nèi)部控制等作為支撐，因此需要提高信息透明度、完善監(jiān)督機制。

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