推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的三重困境與破解之道

李淑芳（副教授），熊傲然，劉 欣

一、引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確將基本公共服務(wù)均等化水平作為“十四五”時(shí)期衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要指標(biāo)之一。梳理現(xiàn)階段學(xué)界研究可以發(fā)現(xiàn)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的路徑主要有三條：

一是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑?；竟卜?wù)達(dá)到什么樣的水平才叫做實(shí)現(xiàn)了均等？均等化的基本公共服務(wù)是否代表各地的基本公共服務(wù)都需要遵循同樣的標(biāo)準(zhǔn)？為了解決這些問題，有學(xué)者提出以“標(biāo)準(zhǔn)化”推進(jìn)基本公共服務(wù)“均等化”的路徑。比如，李軍鵬[1]提出以需求均等為目標(biāo)，建立健全國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，并認(rèn)為當(dāng)前的重點(diǎn)是確定義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)、各類教育國家助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

二是財(cái)政平衡路徑?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定并不能保證地方按照標(biāo)準(zhǔn)有效地提供基本公共服務(wù)。地方基本公共服務(wù)供給水平在很大程度上取決于地方財(cái)力水平。因此，一些學(xué)者提倡通過縮小地區(qū)間財(cái)力差距促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，部分學(xué)者關(guān)注從轉(zhuǎn)移支付視角推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。比如：趙建國、廖藏宜[2]通過測(cè)度中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)東中西部地區(qū)間基本公共服務(wù)供給均等化的影響，認(rèn)為加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。朱云飛、趙寧[3]認(rèn)為，在轉(zhuǎn)移支付測(cè)算分配時(shí)應(yīng)充分考慮人口規(guī)模、人口密度、運(yùn)輸距離等客觀因素，加大對(duì)偏遠(yuǎn)、高寒、地形復(fù)雜的鄉(xiāng)村地區(qū)的支持力度。李軍鵬[1]則提出，要以人均標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求為基準(zhǔn)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。還有部分學(xué)者認(rèn)為，可以從財(cái)政投資角度促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。比如，張啟春等[4]認(rèn)為，中央財(cái)政投資也是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的有效手段，但中央公共投資存在一個(gè)最佳投資力度，超過最佳投資力度后，加大中央公共投資反而無益于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

三是一體化發(fā)展路徑。有學(xué)者認(rèn)為，制度的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割是基本公共服務(wù)非均等化的根源，因而應(yīng)通過一體化路徑，即通過戶籍制度一體化、財(cái)政制度一體化和服務(wù)供給機(jī)制一體化等路徑，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化[5]。

但是，在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，無論是以“標(biāo)準(zhǔn)化”促“均等化”的標(biāo)準(zhǔn)化路徑、縮小地區(qū)間財(cái)力差距的財(cái)政平衡路徑，還是以“一體化”促“均等化”的一體化發(fā)展路徑，都面臨著信息困境。在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)路徑中，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異巨大且不斷變化，各地區(qū)群眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在這種情況下，如何做到既尊重差異性，又保證均等化？在財(cái)政平衡路徑中，雖然學(xué)界找到了理論上提高基本公共服務(wù)均等化水平的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方案，但是在實(shí)踐中涉及財(cái)政資金配置問題時(shí)，投入產(chǎn)出仍然是重要的考量依據(jù)，如何在自由裁量權(quán)較大的財(cái)政資金配置領(lǐng)域保證不同地區(qū)擁有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)力？在一體化發(fā)展路徑中，城市的財(cái)政和空間承載能力是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的難題，進(jìn)而成為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一個(gè)重要阻礙。

信息技術(shù)的發(fā)展為解決這些問題提供了良好的契機(jī)。習(xí)近平總書記曾在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上提出，要“以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[6]。信息技術(shù)的動(dòng)態(tài)反饋能力、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)處理能力和強(qiáng)大的資源整合能力為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化帶來了新的動(dòng)力，為掃除上述三條主流路徑中的障礙提供了可能。

二、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何確定：以信息技術(shù)的動(dòng)態(tài)反饋能力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與差異化良性互動(dòng)

《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》（發(fā)改社會(huì)［2021］443號(hào)，簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）明確了各項(xiàng)基本公共服務(wù)的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任。但我國幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，即使在同一地區(qū)，公眾對(duì)基本公共服務(wù)的偏好也存在較大差別，如何有針對(duì)性地確定不同地區(qū)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整就成為一大難題。在信息時(shí)代，能夠利用信息技術(shù)，根據(jù)信息變化不斷實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)反饋，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與差異化的良性互動(dòng)。

1.根據(jù)服務(wù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整基本公共服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。一方面，在信息技術(shù)的助力下，基本公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)反饋能力有助于科學(xué)合理地制定不同地區(qū)的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)?！稑?biāo)準(zhǔn)》明確要求，各地區(qū)結(jié)合實(shí)際抓緊制定本地區(qū)基本公共服務(wù)具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。在有限的財(cái)政資源和紛繁復(fù)雜的基本公共服務(wù)項(xiàng)目之間，如何結(jié)合各地實(shí)際在行業(yè)、地方和基層服務(wù)機(jī)構(gòu)三個(gè)層面制定科學(xué)合理的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就顯得格外棘手?？梢岳么髷?shù)據(jù)的超強(qiáng)動(dòng)態(tài)反饋能力和精準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)處理能力，通過模擬一種平衡地方財(cái)政資金、債務(wù)水平和各類基本公共服務(wù)需求偏好的算法，確定與地方實(shí)際發(fā)展水平最匹配的差異化的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，農(nóng)家書屋就是《標(biāo)準(zhǔn)》中的規(guī)定內(nèi)容。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)哪硟蓚€(gè)農(nóng)村，農(nóng)家書屋的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可能差異較大，在養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村與在種植業(yè)發(fā)達(dá)的農(nóng)村的村民對(duì)圖書的偏好存在巨大差異。由于我國農(nóng)村數(shù)量巨大，難以通過人工統(tǒng)計(jì)和摸排準(zhǔn)確識(shí)別這種差異，因而容易出現(xiàn)為了實(shí)現(xiàn)均等而忽略地區(qū)差異性的基本公共服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)。但是這種地區(qū)差異是可以通過信息技術(shù)甄別出來的，從而為居民提供最符合其偏好的差異化基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這也是習(xí)近平總書記“精準(zhǔn)思維”的具體體現(xiàn)。

另一方面，信息技術(shù)還可以動(dòng)態(tài)優(yōu)化既定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》明確提出，在保持國家標(biāo)準(zhǔn)水平基本穩(wěn)定的前提下，各行業(yè)要適時(shí)提出基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的調(diào)整方案。但是，與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系相關(guān)的因素是在不斷發(fā)生變化的，用傳統(tǒng)方式統(tǒng)計(jì)這些數(shù)據(jù)往往會(huì)具有一定時(shí)延（從各統(tǒng)計(jì)年鑒和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一般有2年的時(shí)延，如《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）2019》于2020年5月出版，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為2018年數(shù)據(jù)），基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的制定和實(shí)施又需要數(shù)年時(shí)間。在快速變化的時(shí)代，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求偏好也在不斷發(fā)生變化，這種時(shí)延可能會(huì)使得基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在制定出來的那一刻就已經(jīng)失去較好的適應(yīng)性。

在信息技術(shù)的助力下，基本公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)反饋能力能夠得到極大提升，政府可以及時(shí)根據(jù)需求信息調(diào)整服務(wù)，從而提升服務(wù)的針對(duì)性，大大提高公民的滿意度。此外，信息技術(shù)還能夠在提高反饋效率的同時(shí)，有效減輕政府公務(wù)人員的壓力。公務(wù)人員可以通過信息技術(shù)全面了解基本公共服務(wù)需求、供給和評(píng)價(jià)等一系列信息，實(shí)現(xiàn)工作的智能化和高效化。

2.基于公眾反饋不斷優(yōu)化基本公共服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)。信息技術(shù)不僅可以根據(jù)服務(wù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整基本公共服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，還能根據(jù)公眾反饋不斷完善基本公共服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，加快政府職能轉(zhuǎn)變的目的是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。對(duì)于政務(wù)服務(wù)而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難點(diǎn)在于提高政府服務(wù)的效率。十八大以來，持續(xù)的“放管服”改革取得了顯著成效，群眾一般公共服務(wù)事項(xiàng)辦理相較改革前更為便捷，但是辦事效率不高仍然是影響人民獲得感的重要因素。有調(diào)查顯示：超過78%的受訪者認(rèn)為去政府辦事“麻煩”，超過81%的受訪者認(rèn)為辦事流程“繁雜”；辦一個(gè)手續(xù)，有13.1%的人跑了10趟以上，3趟以下就辦完的還不到三分之一[6]。對(duì)于基本公共服務(wù)而言，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”也同樣要求政府提高基本公共服務(wù)的供給效率。如困難兒童保障、義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、普通高中國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育助學(xué)服務(wù)、公租房保障、最低生活保障等一些需要服務(wù)對(duì)象符合某些標(biāo)準(zhǔn)并提出申請(qǐng)、相關(guān)部門進(jìn)行審核的項(xiàng)目，時(shí)常會(huì)因?yàn)樾畔⑹占?、整理、核?duì)等而導(dǎo)致服務(wù)效率較低，或因?yàn)樾畔⒉粶?zhǔn)確和信息處理不當(dāng)而導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象對(duì)基本公共服務(wù)產(chǎn)生不公平的感受，影響服務(wù)對(duì)象對(duì)政府的滿意度和信任感。

政務(wù)服務(wù)效率不高，關(guān)鍵在于流程沒有理順。而某些基本公共服務(wù)供給滿意度不高、信任感不足，主要原因也在于基本公共服務(wù)流程需要優(yōu)化。政務(wù)大廳、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等平臺(tái)的不斷發(fā)展和完善為優(yōu)化當(dāng)前政務(wù)服務(wù)做出了重要貢獻(xiàn)。事實(shí)上，政府部門可以嘗試依托信息技術(shù)不斷優(yōu)化基本公共服務(wù)供給流程標(biāo)準(zhǔn)。一是運(yùn)用信息技術(shù)自動(dòng)識(shí)別服務(wù)對(duì)象。比如：通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)調(diào)取兒童基本信息、直系親屬家庭狀況等相關(guān)信息，直接為困難兒童提供基本生活保障；通過數(shù)據(jù)系統(tǒng)調(diào)取服務(wù)對(duì)象的財(cái)產(chǎn)信息、就業(yè)信息、收入狀況等信息及服務(wù)對(duì)象直系親屬相關(guān)信息，由系統(tǒng)對(duì)符合公租房條件的服務(wù)對(duì)象進(jìn)行審核，加快審核的進(jìn)度并提高審核的精確性。二是運(yùn)用信息技術(shù)有效協(xié)調(diào)政府部門工作，明確相應(yīng)職責(zé)分工，打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)海量信息共享，形成各部門同心協(xié)力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的局面。

三、財(cái)政資金如何配置：以信息技術(shù)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)處理能力打通基本公共服務(wù)均等化財(cái)政平衡路徑

從實(shí)踐層面來看，基本公共服務(wù)投資在某種程度上仍然呈現(xiàn)出功利化特征。以縣級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資為例，“縣域治理要實(shí)現(xiàn)基本功能到位的投資，每平方公里算大賬需要10億元?？h里投資的錢主要來自于國家和市場(chǎng)，省里的算賬有時(shí)候是比較功利化的，算的是今年投入后，明年可以變成多少?！笔〖?jí)財(cái)政部門和發(fā)改委的財(cái)政資金配置決策對(duì)地方基本公共服務(wù)投入水平影響巨大，此時(shí)決策的科學(xué)性與合理性就顯得尤為重要。但是，財(cái)政部門也面臨著決策的信息困境。在信息不對(duì)稱的情況下，財(cái)政部門與地方政府之間往往需要在財(cái)政資金規(guī)模、投入方向等各方面進(jìn)行博弈，從而提高預(yù)算交易成本。很多時(shí)候，財(cái)政資金的配置結(jié)果并不是最優(yōu)決策，而是多方博弈的結(jié)果。

信息技術(shù)的發(fā)展有望解決這一問題。為解決財(cái)政部門對(duì)預(yù)算運(yùn)行信息掌握不充分、預(yù)算管理規(guī)范性不夠等問題，2020年財(cái)政部出臺(tái)《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》（財(cái)辦［2020］13號(hào)，簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），提出積極構(gòu)建“預(yù)算制度+信息技術(shù)”的管理機(jī)制，以信息化手段驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度現(xiàn)代化。至此，如何配置財(cái)政資金，保障各地財(cái)力以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將更加“有據(jù)可循”。

1.運(yùn)用信息技術(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整財(cái)政資金配置方案。

從轉(zhuǎn)移支付的角度來看，根據(jù)學(xué)界基本共識(shí)，一般性轉(zhuǎn)移支付有助于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還則會(huì)存在反向效果。轉(zhuǎn)移支付按照何種標(biāo)準(zhǔn)制定、考慮哪些因素、權(quán)重如何設(shè)置等都將影響轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。2019年財(cái)政部印發(fā)《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》（財(cái)預(yù)［2019］108號(hào)，簡(jiǎn)稱《辦法》），首次提出均衡性轉(zhuǎn)移支付的概念。雖然《辦法》明確提出了均衡性轉(zhuǎn)移支付的確定公式，但其中考慮的因素相當(dāng)多。比如，支出成本差異系數(shù)在計(jì)算中起關(guān)鍵作用，而其中要考慮人口規(guī)模、路況等眾多因素，在流動(dòng)性不斷提高的社會(huì)中，這些因素是動(dòng)態(tài)變化的，從而使得對(duì)支出成本差異系數(shù)的確定變得相當(dāng)困難。加之中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、調(diào)用資金量大、中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多，要及時(shí)準(zhǔn)確測(cè)算出合理的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額更加困難。轉(zhuǎn)移支付權(quán)重的設(shè)置也需要慎重決策。由于中央并不規(guī)定對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的用途，在省域內(nèi)部流動(dòng)性更強(qiáng)的背景下，地方政府難以根據(jù)本地區(qū)具體情況快速合理地確定各市縣轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。但是，信息技術(shù)可以為政府部門提供快捷科學(xué)的財(cái)政決策。在預(yù)算編制過程中，運(yùn)用信息技術(shù)收集整理空間地理信息、人口信息等相關(guān)信息并實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新，按照《辦法》中的轉(zhuǎn)移支付公式套算即可得出轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，并通過多年度的數(shù)據(jù)收集，運(yùn)用大數(shù)據(jù)算力解決《辦法》中的權(quán)重設(shè)置問題。

從財(cái)政投資的角度來看，雖然省級(jí)政府財(cái)政投資有助于提高地方政府的財(cái)力均等化水平，但是其中仍然充斥著多方博弈，投入產(chǎn)出仍然是省級(jí)政府考慮的重要因素。而信息技術(shù)可以通過提供更多的信息，盡可能減少由信息不對(duì)稱帶來的財(cái)政投資決策中的博弈行為，使得投資決策更加科學(xué)合理。財(cái)政部門可以通過建立健全地方政府全口徑財(cái)政信息系統(tǒng)，充分了解地方政府財(cái)政預(yù)算收入、地方政府財(cái)政投資、中央政府財(cái)政投資等財(cái)政信息，并根據(jù)地方政府歷年預(yù)算安排，分析不同地方各類基本公共服務(wù)財(cái)政投入狀況，設(shè)置財(cái)力計(jì)算模型，科學(xué)計(jì)算地方政府財(cái)力，從而為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供更加合理的財(cái)政資金配置方案，使得財(cái)政資金配置真正實(shí)現(xiàn)由“人治”走向“數(shù)據(jù)治理”。

2.運(yùn)用信息技術(shù)提高財(cái)政資金使用效率。通過對(duì)各類數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，還可以有效提高政府財(cái)政工作的效率和質(zhì)量。信息技術(shù)可以有效改變以往的單項(xiàng)核查監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目監(jiān)管全覆蓋，進(jìn)而提高基本公共服務(wù)項(xiàng)目資金使用效率。

一是在預(yù)算執(zhí)行過程中，有必要實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及共同財(cái)政事權(quán)的一般性轉(zhuǎn)移支付的實(shí)時(shí)追蹤，并保證轉(zhuǎn)移支付的關(guān)聯(lián)支出做到追根溯源。這是《規(guī)范》已經(jīng)明確并將要逐步推開的內(nèi)容。二是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的動(dòng)態(tài)銜接。《規(guī)范》目前雖然明確了部門支出預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范流程，規(guī)定“單位依據(jù)預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度以及月度用款需求等編報(bào)分月用款計(jì)劃”，但尚未將預(yù)算信息與項(xiàng)目信息動(dòng)態(tài)銜接起來。以往受限于人力、物力、財(cái)力，對(duì)于基本公共服務(wù)投資項(xiàng)目，如各項(xiàng)基礎(chǔ)公共設(shè)施等，各部門只能依靠人工考察，對(duì)于工程建設(shè)管理、資金使用等問題的審計(jì)監(jiān)督難以做到盡善盡美。未來通過引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的實(shí)時(shí)監(jiān)管，用大數(shù)據(jù)覆蓋項(xiàng)目的審批、建設(shè)、驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)。比如，可以采取數(shù)據(jù)平臺(tái)監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)控制模型，數(shù)據(jù)稍有異常，就會(huì)啟動(dòng)預(yù)警，提醒工作人員對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行核查，保障項(xiàng)目按期順利開展。

在轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目推進(jìn)過程中，可以運(yùn)用信息技術(shù)對(duì)各個(gè)中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查，集事前準(zhǔn)備、事中監(jiān)管及事后績(jī)效評(píng)估于一體，實(shí)現(xiàn)各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)一致。信息觸角可以覆蓋任務(wù)下達(dá)、預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)等所有環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金從撥付到實(shí)施的全過程監(jiān)管，有利于更加精準(zhǔn)地把握轉(zhuǎn)移支付資金的執(zhí)行情況，從而為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供更加可靠高效的財(cái)政保障。

四、服務(wù)成本如何控制：以信息技術(shù)強(qiáng)大的資源整合能力助推基本公共服務(wù)一體化發(fā)展

從理論上看，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有助于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。但是在實(shí)踐過程中，這一進(jìn)程的阻力極大，其中一個(gè)重要的原因是地方財(cái)政壓力過大。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方式有兩種：一種是對(duì)農(nóng)村投入與城市相同的基本公共服務(wù)資源，但是傳統(tǒng)的基本公共服務(wù)提供及其質(zhì)量提升都依賴于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)購買、配套制度完善等一系列程序，成本高昂；另一種是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“市民化”，即流入當(dāng)?shù)氐木用窨梢院蛻艏丝谙硎芡鹊幕竟卜?wù)，但流動(dòng)人口“市民化”問題也會(huì)給本就擁擠的城市帶來更大的財(cái)政壓力。在這種背景下，一體化進(jìn)程難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不同地區(qū)的居民難以真正通過一體化方式享受到均等的基本公共服務(wù)。

1.以信息技術(shù)突破時(shí)空限制，提升基本公共服務(wù)可及性。在信息技術(shù)的推動(dòng)下，各類便民服務(wù)平臺(tái)使得基本公共服務(wù)供給突破時(shí)空限制，試圖通過提供線上服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)就地“享受基本公共服務(wù)”，即：無論居民身在何處，都能夠通過線上方式享受到相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，越來越多的服務(wù)被搬到了“線上”。然而，盡管越來越多的基本公共服務(wù)出現(xiàn)了信息化的特征，但當(dāng)前的基本公共服務(wù)仍然多限于線下，線上基本公共服務(wù)多處于低水平發(fā)展階段，無法實(shí)現(xiàn)服務(wù)主體與服務(wù)對(duì)象的深度互動(dòng)。

在未來，能夠突破時(shí)空限制的信息技術(shù)，如AR技術(shù)、VR技術(shù)、可穿戴設(shè)備的技術(shù)發(fā)展等，有望解決就地“市民化”的困局。隨著這些技術(shù)在公共服務(wù)各領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，基本公共服務(wù)的可及性也將大幅度提升。信息技術(shù)能夠解決線上服務(wù)無法實(shí)現(xiàn)深度互動(dòng)的缺陷。在基本公共教育服務(wù)方面，無論身處何地，只要信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)足夠完善，就可以通過AR、VR技術(shù)參與遠(yuǎn)程課堂，通過信息技術(shù)將名師帶到身邊，并通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等對(duì)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)、方法、程度進(jìn)行精準(zhǔn)化分析，按照不同學(xué)習(xí)需求制定個(gè)性化課程。只有這樣才能讓人民群眾擁有更高質(zhì)量的教育服務(wù)，滿足更多樣化的服務(wù)需求。在基本公共衛(wèi)生服務(wù)方面，隨著5G技術(shù)和可穿戴醫(yī)療設(shè)備的成熟，遠(yuǎn)程醫(yī)療將會(huì)幫助醫(yī)療機(jī)構(gòu)與醫(yī)護(hù)人員更加快速地對(duì)病人的病情進(jìn)行遠(yuǎn)程檢測(cè)和監(jiān)控。在基本公共文化服務(wù)方面，我國雖然基本構(gòu)建起了公共文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，但文化資源不均等問題依然突出。而AR、VR等信息技術(shù)使得公共文化服務(wù)能夠通過數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境開創(chuàng)新的發(fā)展模式。這些智能化的信息技術(shù)將突破時(shí)空限制，真正實(shí)現(xiàn)“無論居住在何處，都能享受到大致相同的基本公共服務(wù)”的均等化目標(biāo)。

2.以信息技術(shù)促進(jìn)資源流動(dòng)，提升基本公共服務(wù)資源調(diào)配效率。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在基本公共教育、基本勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會(huì)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)服務(wù)、基本住房保障、基本公共文化體育和殘疾人基本公共服務(wù)等方面的服務(wù)資源存在較大差異，發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)資源過剩和不發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)資源短缺的現(xiàn)象并存。在資源稟賦各不相同的情況下，讓各地居民享受大致相等的基本公共服務(wù)就顯得格外困難。

信息技術(shù)可以讓原本固化在某地的資源流動(dòng)起來。也就是說，政府能夠發(fā)揮收入再分配的作用，而信息技術(shù)則可以發(fā)揮資源再分配的作用。比如，我國從1996年開始建立數(shù)字圖書館，隨著近些年人力、物力的投入與信息技術(shù)的推廣，數(shù)字圖書館的建設(shè)也逐步完善[7]。若將數(shù)字圖書館建設(shè)與信息技術(shù)的資源整合能力相結(jié)合，通過信息技術(shù)甄別群眾需求，聯(lián)合數(shù)字圖書館等特色服務(wù)，就可以將實(shí)體圖書配置到公眾更加需要的地點(diǎn)。

當(dāng)信息技術(shù)在某個(gè)發(fā)展階段可以突破時(shí)空限制，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)在區(qū)域間的共享時(shí)，就會(huì)形成一個(gè)正反饋效應(yīng)，區(qū)域間更頻繁的人才流動(dòng)將成為可能。比如，大部分醫(yī)療資源、教育資源都過于集中在大城市，而中小城市尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村的教育、醫(yī)療問題較為嚴(yán)重。按照當(dāng)前的市場(chǎng)運(yùn)行無法解決教育、醫(yī)療資源分配不公問題，因?yàn)槿藗儭坝媚_投票”決定了人才的配置。但是，當(dāng)通過AR、VR技術(shù)實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)半徑擴(kuò)大、通過可穿戴設(shè)備使得醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)半徑擴(kuò)大后，人才流動(dòng)的半徑也會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大。這樣，信息技術(shù)就成為促進(jìn)資源流動(dòng)的催化劑。通過技術(shù)手段促進(jìn)基本公共服務(wù)資源流動(dòng)，提高基本公共服務(wù)資源配置效率，從而實(shí)現(xiàn)“無論身處哪一個(gè)地區(qū)，都可以享受到其他地區(qū)基本公共服務(wù)”的一體化目標(biāo)，即推進(jìn)基本公共服務(wù)一體化進(jìn)程，進(jìn)而以一體化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

五、結(jié)語

信息技術(shù)的動(dòng)態(tài)反饋能力能夠保證基本公共服務(wù)既實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化又兼顧差異化，信息技術(shù)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)處理能力能夠?yàn)榈胤秸悄芑治鎏峁┚然卜?wù)所需的財(cái)力，信息技術(shù)強(qiáng)大的資源整合能力能夠解決基本公共服務(wù)一體化過程中群眾的成本控制問題。但是，這三條實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的路徑都需要具備兩個(gè)前提：一是強(qiáng)大的數(shù)據(jù)共享、收集和處理能力，這需要以強(qiáng)大的信息技術(shù)人才基礎(chǔ)作為支撐。二是數(shù)據(jù)安全問題。信息技術(shù)的發(fā)展讓數(shù)據(jù)安全問題成為一個(gè)突出問題。比如：人工智能由于數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量的問題可能內(nèi)生偏差；關(guān)于人工智能的算法，不僅普通使用者和監(jiān)管者難以理解，有時(shí)甚至連開發(fā)者也無法確切知曉人工智能系統(tǒng)的自我學(xué)習(xí)過程和決策結(jié)果[8]。過多的數(shù)據(jù)流通可能會(huì)引發(fā)一系列數(shù)據(jù)安全問題，這也是信息技術(shù)發(fā)展過程中需要重點(diǎn)關(guān)注的?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。應(yīng)用信息技術(shù)提升基本公共服務(wù)均等化水平，將成為“十四五”時(shí)期大有可為的領(lǐng)域。

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