天津發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的TOD模式策略研究

張翼飛 ZHANG Yi-fei；楊光順 YANG Guang-shun

（①天津軌道交通城市發(fā)展有限公司，天津 300100；②天津理工大學(xué)管理學(xué)院，天津 300384）

1 城市軌道交通沿線綜合開發(fā)

城市軌道交通用地與周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，在城市土地資源利用與整合方面發(fā)揮愈發(fā)重要的作用。國(guó)外關(guān)于軌道交通用地綜合開發(fā)的研究起步較早，例如美國(guó)和加拿大對(duì)過(guò)剩的機(jī)動(dòng)車出行造成的交通擁堵、城市蔓延、土地浪費(fèi)等問(wèn)題進(jìn)行反思與研究，公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（Transit Oriented Development，TOD）由此產(chǎn)生[1，2]。美國(guó)主要經(jīng)驗(yàn)是將公共交通站點(diǎn)（如地鐵站、火車站、機(jī)場(chǎng)和輕軌等）沿線的城市土地集中利用與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局進(jìn)行統(tǒng)籌[1]。隨后，日本是以TOD模式實(shí)現(xiàn)交通沿線的土地高效利用、合理功能配置、便捷交通換乘、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)主導(dǎo)的交通一體化案例[3]。國(guó)內(nèi)的香港、北京、上海、廣州、深圳、武漢等一線城市也在積極探索TOD開發(fā)模式[4]，香港將軌道交通和物業(yè)結(jié)合在一起，并與房地產(chǎn)開發(fā)商聯(lián)合設(shè)計(jì)停車場(chǎng)上蓋的物業(yè)，而后對(duì)上蓋物業(yè)所得利潤(rùn)按合約進(jìn)行收益分享[5，6]。TOD模式一方面可以實(shí)現(xiàn)雙贏，另一方面也可以給地鐵建設(shè)帶來(lái)融資便利并給房地產(chǎn)商帶來(lái)物業(yè)分成與土地增值效益。

公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）不但可以通過(guò)城市空間布局與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃來(lái)探索新型城市發(fā)展道路，為城市區(qū)域交通疏解、承接起到示范作用，亦可促進(jìn)新地標(biāo)、新景點(diǎn)、新場(chǎng)所、新生活方式在城市人民的都市生活中的形成，最終不斷提高社會(huì)公眾的幸福安全指數(shù)。天津市軌道交通建設(shè)雖然近年來(lái)獲得了令人矚目的成績(jī)，但是TOD項(xiàng)目開發(fā)還處于起步階段，反哺機(jī)制尚未建立，整體上落后于全國(guó)一線城市和一些重點(diǎn)二線城市。因此，積極研究探索TOD模式對(duì)于未來(lái)天津市城市規(guī)劃等方面的影響具有很大的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)意義。

2 天津TOD開發(fā)現(xiàn)狀

2.1 天津市軌道交通情況

天津地鐵首條線路于1984年通車運(yùn)營(yíng)，是繼北京之后，中國(guó)內(nèi)地第二個(gè)擁有地鐵的城市。自首條地鐵通車運(yùn)營(yíng)以來(lái)，30余年間天津軌道交通不斷發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了從單線運(yùn)營(yíng)向網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)的跨越。截止2021年6月31日，天津運(yùn)營(yíng)軌道線路共有6條，線網(wǎng)總長(zhǎng)度約232公里，設(shè)站143座，日均客流量約150萬(wàn)人次。此外，還有8條在建線路，總里程為240公里，完全建成后軌道交通的運(yùn)營(yíng)里程將近500公里。在建的線路也達(dá)到了8條，設(shè)計(jì)規(guī)劃的線路還有9條，計(jì)劃建設(shè)的線路有天津軌道交通4號(hào)線一期北段，天津軌道交通7號(hào)線二期，天津軌道交通8號(hào)線二期，天津軌道交通10號(hào)線一期北段，天津軌道交通11號(hào)線二期，天津軌道交通12號(hào)線，天津軌道交通13號(hào)線，天津軌道交通Z1線，天津軌道交通Z2線。為此，天津市即將正式邁入軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營(yíng)時(shí)代。

天津市已批復(fù)的軌道線網(wǎng)市域總規(guī)模1380公里，4條市域線、24條城區(qū)線。中心城區(qū)13條城區(qū)線，環(huán)內(nèi)424公里，線網(wǎng)密度0.91m/km2。濱海新區(qū)核心區(qū)由8條城區(qū)線（含津?yàn)I輕軌）、3條市域線組成，核心區(qū)內(nèi)230km，線網(wǎng)密度為0.85km/km2。截至2021年6月，天津已開通6條地鐵線，總里程約232公里，共設(shè)站143座。自2002年地鐵1號(hào)線啟動(dòng)改造以來(lái)，全網(wǎng)已有超過(guò)20%的場(chǎng)站落地周邊土地綜合開發(fā)利用項(xiàng)目。

2.2 TOD政策發(fā)布情況

2018年12月，天津市人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理重點(diǎn)任務(wù)工作方案的通知》（津政辦發(fā)[2018]56號(hào)），要求加快推進(jìn)“軌道交通+綜合開發(fā)+實(shí)體經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。

天津市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委等七部門2019年印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用實(shí)施意見（試行）》（津住建發(fā)〔2019〕6號(hào)），以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》，在政策中明確提出，“堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善政策配套，加強(qiáng)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)一體化建設(shè)進(jìn)程，提高城市土地資源集約利用水平，優(yōu)化城市空間布局，創(chuàng)新軌道交通建設(shè)投融資模式，實(shí)現(xiàn)軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)收益對(duì)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)的反哺，推動(dòng)軌道交通可持續(xù)發(fā)展”，為天津市TOD發(fā)展奠定了初步政策基礎(chǔ)?！秾?shí)施意見》對(duì)開發(fā)范圍、開發(fā)機(jī)制和保障措施做了基本規(guī)定，從宏觀層面提出了天津市軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)框架，對(duì)天津軌道綜合開發(fā)工作推進(jìn)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

2.3 TOD開發(fā)現(xiàn)狀

①取得主要成就。

首先，樞紐地區(qū)綜合開發(fā)成果顯著。天津火車站與濱海國(guó)際機(jī)場(chǎng)等對(duì)外交通樞紐均實(shí)現(xiàn)與多條軌道交通線路的無(wú)縫銜接，城市中心區(qū)與樞紐互動(dòng)發(fā)展成果顯著，圍繞綜合樞紐建設(shè)形成了多個(gè)城市主副中心或組團(tuán)中心，充分發(fā)揮了樞紐建設(shè)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引領(lǐng)與支撐作用。

其次，創(chuàng)新推動(dòng)軌道站點(diǎn)周邊土地綜合開發(fā)利用。在地鐵1號(hào)線改建過(guò)程中，創(chuàng)新土地開發(fā)模式，將11座車站周邊的17宗土地開發(fā)納入綜合開發(fā)利用范圍，綜合開發(fā)用地面積總計(jì)約43公頃，涉及項(xiàng)目開發(fā)面積總計(jì)約160萬(wàn)平方米。目前，1號(hào)線站點(diǎn)輻射區(qū)已形成一系列的綜合體及市級(jí)商業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，1號(hào)線已成為天津市重要城市公共中心集聚和發(fā)展廊道。

②存在的問(wèn)題及原因。

天津市軌道交通建設(shè)雖然近年來(lái)獲得了令人矚目的成績(jī)，但是TOD項(xiàng)目開發(fā)還處于起步階段，反哺機(jī)制尚未建立，整體上落后于北京、上海、廣州、深圳等重點(diǎn)城市。

首先，主要是當(dāng)前由于軌道網(wǎng)絡(luò)形成周期、車站布局密度等原因，市民乘坐公共交通出行的占比還有提升空間，我市公共交通出行分擔(dān)率僅為32.13%（2019年數(shù)據(jù)），小汽車出行仍有較大占比，要達(dá)到東京和香港70%以上的水平，城市需要協(xié)同軌道開展TOD建設(shè)，這還是個(gè)持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)。

其次，天津市目前規(guī)劃的一些TOD軌道交通場(chǎng)站綜合開發(fā)項(xiàng)目和市域鐵路項(xiàng)目大都位于郊區(qū)，需要在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)方面尤其加大頂層設(shè)計(jì)力度。

2.4 天津TOD發(fā)展方向

隨著天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展、城市軌道交通規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，軌道交通必將成為影響城市發(fā)展空間格局的重要力量，以TOD為導(dǎo)向的軌道沿線土地綜合開發(fā)也必將成為城市規(guī)劃建設(shè)的重要模式、構(gòu)建未來(lái)和諧人居生活環(huán)境的全新樣板，更有利于落實(shí)城市綜合開發(fā)運(yùn)營(yíng)理念，推動(dòng)生態(tài)宜居城市與美麗天津的建設(shè)。發(fā)展方向與總體目標(biāo)：一是要建立多元化的軌道交通系統(tǒng)投融資機(jī)制，二是要促進(jìn)軌道交通與城市空間功能協(xié)調(diào)發(fā)展。

在總體目標(biāo)基礎(chǔ)上，設(shè)定分項(xiàng)目標(biāo)：一是要優(yōu)化國(guó)土空間：通過(guò)軌道沿線開發(fā)引導(dǎo)，提高線路與城市發(fā)展格局耦合度，形成疏密有致的城市空間布局。二是要提升城市活力：以軌道場(chǎng)站為中心，形成綜合開發(fā)發(fā)展區(qū)域及潛力區(qū)域，形成新的集聚場(chǎng)所和城市生活中心。三是要反哺建設(shè)運(yùn)營(yíng)：通過(guò)綜合開發(fā)收益，促進(jìn)各類資源利用綜合效益最大化，反哺軌道建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。四是要提升線網(wǎng)客流：優(yōu)化線路與周邊用地開發(fā)適配性，增強(qiáng)站點(diǎn)與臨近各類空間銜接度，引導(dǎo)居民出行方式向軌道交通轉(zhuǎn)變。

3 天津TOD開發(fā)策略與建議

3.1 TOD引導(dǎo)下的一體化設(shè)計(jì)與管控創(chuàng)新

TOD模式有助于減少土地資源浪費(fèi)、集約產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)規(guī)劃的合理性、改善城市交通擁堵，但天津市的TOD建設(shè)同北京、上海、深圳、廣州等一線城市相比比較滯后。如何通過(guò)制度革新而促進(jìn)TOD模式在天津平穩(wěn)“落地”，得益于天津在TOD領(lǐng)域的制度保障體系。

2021年是“十四五”開局之年，天津市應(yīng)立足新階段、服務(wù)新格局，以TOD引領(lǐng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)體系重構(gòu)、加快天津形成15分鐘生活圈。軌道交通TOD綜合開發(fā)開發(fā)對(duì)改變居民生活圈具有重要意義，在軌道交通站點(diǎn)周邊的綜合開發(fā)，能提升生活便利程度，降低生活成本，優(yōu)化生活品質(zhì)，就近滿足購(gòu)物、就業(yè)等需求，縮小生活半徑，節(jié)約出行時(shí)間。然而城市空間和配套設(shè)施的緊湊性、用地政策的多樣性、交通便捷性、住房功能多樣性、開發(fā)空間和綠化、生活便捷性等因素，對(duì)天津發(fā)成TOD模式提出了更高的要求。

為此，從管理層面出發(fā)，天津市政府提出“多規(guī)合一”戰(zhàn)略管理規(guī)劃文件，將縱向規(guī)劃和橫向管理進(jìn)行有效的統(tǒng)一，開發(fā)出一套可試試的TOD運(yùn)作體系，進(jìn)一步統(tǒng)籌天津市發(fā)改、財(cái)政、住建、資源管理等部門，實(shí)現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”的合理分配。首先，建立打破由管理部門間形成的“權(quán)、責(zé)、利”糾葛行政壁壘，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃管理體系與方案。其次，建立嚴(yán)格的國(guó)家法律法規(guī)體系和行政制約管理制度。最后，建立多元的開發(fā)投資主體，允許“公公”、“公私”等合作模式參與TOD模式。

3.2 利用TOD模式合理規(guī)劃市域鐵路建設(shè)

首先，要加強(qiáng)天津市域（郊）鐵路系統(tǒng)的規(guī)劃研究。為落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》精神與《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》要求，打造軌道上的京津冀，加快推進(jìn)天津市域（郊）鐵路網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各層次軌道交通網(wǎng)有效銜接。從服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展、完善城市功能、便捷居民出行為出發(fā)點(diǎn)，著眼于填補(bǔ)軌道交通的空白服務(wù)區(qū)域，在既有軌道網(wǎng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，打破行政區(qū)域、省市區(qū)劃的界限，統(tǒng)籌謀劃市域（郊）鐵路規(guī)劃。目前，天津市正積極努力推進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展，結(jié)合城市總體規(guī)劃修編與新一輪城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，編制完成《天津市市域（郊）鐵路規(guī)劃（2017-2030年）》。其中，武清、靜海、寧河市域（郊）鐵路項(xiàng)目已納入《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃（2019-2035）》，相關(guān)各區(qū)已牽頭組織開展市域（郊）鐵路項(xiàng)目的前期工作。

其次，將一體化研究成果納入規(guī)劃體系，與市域（郊）鐵路做好銜接。結(jié)合其他城市市域（郊）鐵路土地綜合開發(fā)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用實(shí)施意見，按照市域（郊）鐵路規(guī)劃、城市功能及投融資需求，在線路規(guī)劃階段規(guī)劃資源局應(yīng)會(huì)同相關(guān)單位及沿線各區(qū)政府，逐條線路、逐個(gè)站點(diǎn)同步梳理周邊用地情況，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃和場(chǎng)站類別，劃定一體化規(guī)劃范圍，明確一體化開發(fā)要求，編制一體化綜合實(shí)施方案，確定一體化綜合開發(fā)聯(lián)建地塊、建設(shè)規(guī)模。同時(shí)，應(yīng)注重一體化綜合開發(fā)與國(guó)土空間規(guī)劃、站場(chǎng)周邊區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃等的關(guān)聯(lián)關(guān)系，及時(shí)將一體化研究成果納入規(guī)劃體系。

3.3 TOD促進(jìn)天津經(jīng)濟(jì)效益與效能提升

隨著天津城市化建設(shè)的加速發(fā)展，如何集約土地利用、合理集聚人口產(chǎn)業(yè)、疏解交通客流，這是天津城市品質(zhì)提升不可繞開的課題。為此，對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)一線城市，天津必須要加快TOD建設(shè)、綜合開發(fā)的步伐。

自從2019年2月《關(guān)于推進(jìn)天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用實(shí)施意見（試行）》出臺(tái)后，全市軌道和TOD規(guī)劃建設(shè)進(jìn)一步提速。對(duì)于天津市而言，TOD項(xiàng)目可以借勢(shì)破解用地制約，支撐天津城市經(jīng)濟(jì)的低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展。首先，TOD的內(nèi)聚外連作用，軌道建設(shè)加強(qiáng)天津市核心區(qū)域合作。作為實(shí)現(xiàn)天津市“內(nèi)聚外聯(lián)”功能的重要通道的6條已經(jīng)建成的軌道線路，在建線路的8條，設(shè)計(jì)規(guī)劃線路的9條，將各類資源向地鐵沿線和站點(diǎn)集聚。1號(hào)和3號(hào)線交匯的濱江道站；2號(hào)、3號(hào)和9號(hào)線交匯的天津站等TOD模塊，為“內(nèi)聚外聯(lián)”的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了聚合力。

3.4 TOD助推天津城市轉(zhuǎn)型與更新升級(jí)

在天津市域鐵路（靜海線）團(tuán)泊片區(qū)用地綜合開發(fā)規(guī)劃、市域鐵路靜海線工程模式等提上日程后，重點(diǎn)推進(jìn)TOD項(xiàng)目建設(shè)，統(tǒng)籌實(shí)施規(guī)劃編制、土地收儲(chǔ)、土地出讓三個(gè)計(jì)劃。2018年12月，天津市政府印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理重點(diǎn)任務(wù)工作方案》，2019年2月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)天津市軌道交通場(chǎng)站及周邊土地綜合開發(fā)利用實(shí)施意見（試行）》，進(jìn)一步明確了天津市對(duì)于土地綜合開發(fā)范圍、規(guī)劃統(tǒng)籌與控制、土地出讓方式、開發(fā)成本分?jǐn)?、土地一二?jí)開發(fā)收益、綜合開發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了明確的TOD模式的指導(dǎo)。因此，天津市政府采用TOD模式的內(nèi)生動(dòng)力，在于通過(guò)合理的城市規(guī)劃及大力發(fā)展公共交通，為人們提供便于使用公共交通的、多功能、高質(zhì)量的社區(qū)，使更多的人選擇公共交通而不是私人汽車作為其主要出行方式，促進(jìn)城市的健康、有序發(fā)展，助力天津市經(jīng)濟(jì)良序穩(wěn)定增長(zhǎng)，最終成為“碳中和、碳達(dá)峰”的基礎(chǔ)力量之一。

3.5 推進(jìn)站城一體化設(shè)計(jì)，打造TOD精品示范項(xiàng)目

積極推進(jìn)開展一體化城市設(shè)計(jì)即站城一體化城市設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)周邊交通一體化、功能一體化、用地一體化、景觀一體化和收益一體化，更好的集約利用土地，實(shí)現(xiàn)地鐵站點(diǎn)周邊土地效益最大化。同時(shí)，通過(guò)站城一體化設(shè)計(jì)，可以打造出交通便捷、配套設(shè)施齊全的生活、辦公等多功能于一體的城市立體空間，高效整合教育、醫(yī)療、購(gòu)物、辦公、公園等優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)人與城市、自然的融合共生，構(gòu)建站點(diǎn)周邊居民的美好幸福生活模式。

與此同時(shí)，也需要積極開展重點(diǎn)車輛段上蓋綜合開發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)，提升軌道客流、優(yōu)化城市形態(tài)、促進(jìn)城市更新，打造示范樣板。盡快打造天津市TOD標(biāo)桿項(xiàng)目，逐步形成示范效應(yīng)，按照先行先試原則，在天津市二期、三期期軌道交通建設(shè)規(guī)劃中，選擇若干個(gè)重點(diǎn)站點(diǎn)作為首批示范項(xiàng)目，通過(guò)引入社會(huì)資本和品牌企業(yè)打造若干個(gè)TOD綜合開發(fā)標(biāo)桿項(xiàng)目，展現(xiàn)“人隨線走”、“站引人聚”的實(shí)體效果，形成良好的社會(huì)效應(yīng)和城市新名片，做出效益和品牌，實(shí)現(xiàn)上蓋物業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，以首批精品示范項(xiàng)目為試點(diǎn)，探索模式、創(chuàng)新理念、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)3到5年形成規(guī)模效應(yīng)。

4 結(jié)論

以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式（TOD）憑借強(qiáng)大的交通疏解能力、高效的資源配置能力、新經(jīng)濟(jì)中心營(yíng)造能力，成為城市低碳、綠色和可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選模式。不但可以通過(guò)城市空間與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局來(lái)規(guī)劃、探索和創(chuàng)新城市發(fā)展的新道路，為城市區(qū)域疏解、承接起到示范作用，還可以進(jìn)一步豐富天津人民的都市生活，為提高社會(huì)公眾的幸福感、滿足感、獲得感和安全感，最終實(shí)現(xiàn)“TOD模式促進(jìn)更美好生活”的愿景。因此，天津市以TOD理論與案例為研究切入點(diǎn)，結(jié)合市域鐵路等TOD項(xiàng)目，將來(lái)可開展以公共交通為導(dǎo)向的城市規(guī)劃研究，重點(diǎn)研究站城一體化設(shè)計(jì)、“三生融合”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合）、站城融合與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容。最終目的是在軌道沿線開發(fā)、一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)等領(lǐng)域積極實(shí)踐，致力于為建設(shè)美麗天津做出更大的貢獻(xiàn)。