長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理的問題和對(duì)策研究

張金鳳

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

2020 年因突發(fā)疫情，我國(guó)餐飲業(yè)市場(chǎng)受到嚴(yán)重影響，但是餐飲企業(yè)數(shù)量卻相比2019 年同比增長(zhǎng)25.5%，量達(dá)到236.4 萬家。2021 年春節(jié)黃金周中國(guó)主要省份餐飲消費(fèi)額同比增長(zhǎng)情況數(shù)據(jù)顯示，湖南省春節(jié)餐飲消費(fèi)額同比增101%，占比穩(wěn)居全國(guó)第一，其中長(zhǎng)沙市營(yíng)業(yè)額占比在湖南省內(nèi)最高。長(zhǎng)沙市餐飲業(yè)規(guī)模大，品牌形象突出，主要以連鎖化經(jīng)營(yíng)為主，餐飲業(yè)發(fā)展速度較快。餐飲業(yè)的蓬勃發(fā)展在拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)繁榮和推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也伴隨餐飲垃圾的與日俱增，餐飲垃圾管理問題成為長(zhǎng)沙市面臨的主要問題之一。2019 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部明確垃圾分類工作目標(biāo)。近幾年來，上海、北京、西寧、寧波、蘇州、杭州等城市按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念積極開展了餐飲垃圾市場(chǎng)化處置管理實(shí)踐，取得了一定的成效。目前長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理工作相比國(guó)內(nèi)其他城市起步較早，已經(jīng)積累了不少餐飲垃圾管理經(jīng)驗(yàn)，但是面對(duì)餐飲垃圾產(chǎn)量的不斷增加，研發(fā)出更加經(jīng)濟(jì)綠色的餐飲垃圾處理技術(shù)非常必要。

1 長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理現(xiàn)狀分析

1.1 餐飲垃圾概念及分類

1.1.1 餐飲垃圾概念

餐飲垃圾指餐館、飯店、單位食堂等的飲食剩余物以及后廚的果蔬、肉食、油脂、面點(diǎn)等的加工過程廢棄物。餐飲垃圾基本是熟料,是餐后垃圾。廣義的餐飲垃圾包含廚余垃圾和餐廚垃圾兩大類,是城市生活垃圾的主要組成部分。餐飲垃圾的不合理回收利用會(huì)對(duì)環(huán)境和人類健康造成危害。餐飲垃圾中含水量比較高，同時(shí)也含有很多的油脂和鹽分，這是餐飲垃圾的一大特性。

1.1.2 餐飲垃圾分類

（1）餐廚垃圾。《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》（CJJ184-2012）中對(duì)餐廚垃圾的定義是：“飯店、賓館、企事業(yè)單位食堂、食品加工廠、家庭等加工、消費(fèi)食物過程中形成的殘羹剩飯、過期食品、下腳料、廢料等廢棄物。餐廚垃圾也俗稱泔腳、泔水，也叫潲水又稱餿水。餐廚垃圾是城市固體垃圾中有機(jī)垃圾的重要組成部分，其中油脂、水分、鹽分等含量較高。特點(diǎn)是極易腐爛變質(zhì)，散發(fā)惡臭，傳播細(xì)菌和病毒。

（2）廚余垃圾。廚余垃圾通常是居民個(gè)人、餐飲單位等餐飲垃圾產(chǎn)生主體在烹煮食物過程中丟棄的蔬菜邊角料和瓜果的外皮等廢棄物。水果蔬菜市場(chǎng)中清理出來的壞掉的水果、各類禽類、魚類等有機(jī)垃圾也是廚余垃圾中的一部分。廚余垃圾不是熟料，主要是以廢棄的蔬菜瓜果等邊角料為主，形態(tài)主要是固體廢棄物。

1.2 長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理現(xiàn)狀

1.2.1 餐飲垃圾綜合管理理念初步形成

在餐飲垃圾產(chǎn)生量以驚人的速度增長(zhǎng)的同時(shí)，國(guó)內(nèi)各個(gè)城市開始探索一種經(jīng)濟(jì)有效的餐飲垃圾管理模式，長(zhǎng)沙市作為餐飲業(yè)較發(fā)達(dá)的城市，已經(jīng)初步形成了“行政監(jiān)管+經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)+技術(shù)監(jiān)控”的“三合一”綜合管理理念。

（1）行政監(jiān)管。長(zhǎng)沙市借助信息化的手段，從餐飲垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸及處置等方面來構(gòu)建了餐飲垃圾管理系統(tǒng)，加強(qiáng)了對(duì)餐飲企業(yè)的行政監(jiān)管。餐飲垃圾管理系統(tǒng)的建立優(yōu)化了監(jiān)管部門在餐飲垃圾監(jiān)管中的手段，加強(qiáng)了監(jiān)管力度，提高了監(jiān)管效率。

（2）經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。垃圾問題產(chǎn)生于生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域,所以對(duì)于餐飲垃圾的控制運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段是最主要也是最有效的方式。目前在國(guó)內(nèi)研究較多的是收費(fèi)或稅收、補(bǔ)貼、生產(chǎn)者責(zé)任制度等。在餐飲垃圾處理的不同時(shí)期，介入不同的經(jīng)濟(jì)手段,可促進(jìn)餐飲垃圾的減量化、資源化和無害化。這里采用經(jīng)濟(jì)手段的核心應(yīng)是成本約束,即通過補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)餐飲企業(yè)對(duì)餐飲垃圾進(jìn)行分類，從源頭杜絕餐飲垃圾同其他生活垃圾混合。

（3）技術(shù)監(jiān)控。視頻監(jiān)控是長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理中運(yùn)用最多也是最成熟的技術(shù)監(jiān)控手段，尤其是在餐飲垃圾的收運(yùn)監(jiān)管中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)的視頻監(jiān)控是杜絕餐飲垃圾違規(guī)收運(yùn)的關(guān)鍵手段。在餐飲垃圾運(yùn)輸階段采用GPS 定位系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過餐飲垃圾收集車上的GPS 設(shè)備終端和視頻監(jiān)控設(shè)備，可以全程監(jiān)控餐飲垃圾收集車的地理位置、運(yùn)行速度、停留時(shí)間、是否違規(guī)操作及是否泄漏等。最后運(yùn)用電子地圖標(biāo)記所屬監(jiān)管區(qū)域范圍內(nèi)所有餐飲垃圾產(chǎn)生單位的基本信息，包括餐飲單位名稱、地理位置、月均產(chǎn)生餐飲垃圾量、單位負(fù)責(zé)人信息、收運(yùn)該單位的車輛信息等，以便監(jiān)管人員可以隨時(shí)調(diào)用和查閱這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1.2.2 已形成市場(chǎng)化BOT 運(yùn)作模式

（1）公開招標(biāo)餐飲垃圾運(yùn)營(yíng)管理單位。長(zhǎng)沙市餐飲垃圾的資源化處理開始較早，已形成市場(chǎng)化BOT運(yùn)作模式，長(zhǎng)沙市政府將餐飲垃圾資源化與無害化處理的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理特許經(jīng)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)，并就特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)。從2011 年開始，中標(biāo)單位湖南省仁和垃圾綜合處理有限公司和中聯(lián)重科股份有限公司組成湖南聯(lián)合餐飲垃圾處理有限責(zé)任公司，開始對(duì)長(zhǎng)沙市餐飲垃圾進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理和資源化處理，其運(yùn)營(yíng)管理特許權(quán)為25 年。

（2）餐飲垃圾管理公司對(duì)餐飲垃圾進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。目前，由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)對(duì)大中型門店的餐飲垃圾進(jìn)行收運(yùn)處置，并對(duì)長(zhǎng)沙市餐飲垃圾無害化處理項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理。湖南聯(lián)合餐飲垃圾處理有限責(zé)任公司責(zé)任每月申報(bào)餐飲垃圾來源及流向，建立餐飲垃圾收運(yùn)處置臺(tái)賬，并定期向政府主管單位匯報(bào)。

（3）政府部門監(jiān)管。政府主管部門也要對(duì)餐飲垃圾收運(yùn)處置單位進(jìn)行監(jiān)督并進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼。同時(shí)，政府主管部門及其協(xié)同部門對(duì)產(chǎn)生餐飲垃圾的單位進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)將餐飲垃圾進(jìn)行私自亂處理的企業(yè)實(shí)施處罰，餐飲垃圾產(chǎn)生企業(yè)要跟政府主管單位預(yù)申報(bào)才能進(jìn)行餐飲垃圾的處理。長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理工作由政府主管部門、餐飲企業(yè)、餐飲垃圾收運(yùn)處置單位三個(gè)主要主體構(gòu)成。政府在餐飲垃圾管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，進(jìn)行管理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。企業(yè)在餐飲垃圾資源化處理中積極參與，擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)法制作為保障，貫穿餐飲垃圾管理的全過程，形成了各個(gè)主體之間協(xié)同配合的餐飲垃圾管理模式。

1.2.3 餐飲垃圾資源化利用技術(shù)開始初步運(yùn)用

長(zhǎng)沙市的餐飲垃圾資源化利用技術(shù)已經(jīng)開始初步運(yùn)用，餐飲垃圾處理的工藝系統(tǒng)根據(jù)餐飲垃圾的特性主要從廢水、廢油、廢氣等方面來對(duì)餐飲垃圾進(jìn)行處理。

（1）好氧堆肥。好氧堆肥是在有氧條件下，通過好氧微生物的新陳代謝，將廢物進(jìn)行吸收、氧化、分解。主要為將一部分被吸收的有機(jī)物氧化分解成無機(jī)物，同時(shí)釋放出可供微生物生長(zhǎng)活動(dòng)所需的能量，而另一部分有機(jī)物則被合成新的細(xì)胞生物，使原來的好氧微生物不斷生長(zhǎng)繁殖，產(chǎn)生出更多生物，最終形成穩(wěn)定的高肥力腐殖質(zhì)。

（2）制生物柴油。餐飲垃圾不同于其他生活垃圾，它的主要特性有有機(jī)物含量高、含水量和含油脂高等特點(diǎn)。餐飲垃圾中富含油脂，可以通過提煉其中的廢油脂用來制成生物柴油，將餐飲垃圾轉(zhuǎn)化為能源使用。

（3）生產(chǎn)飼料?？梢詫⒉惋嬂ㄟ^高溫、干燥或發(fā)酵等工藝，消除病菌后制成飼料原料，最大程度地保留原有的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。這種餐飲垃圾處理方式與其他餐飲垃圾處理技術(shù)相比，工藝流程較簡(jiǎn)單，具有可操作性。長(zhǎng)沙市餐飲圾處置主要產(chǎn)品是生物柴油，生物柴油符合《生物柴油調(diào)和燃料(B5)標(biāo)準(zhǔn)》。

2 長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理存在問題

2.1 餐飲垃圾管理體系不完善

國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市對(duì)餐飲垃圾的管控還沒有到位。一方面城市管理和監(jiān)管部門對(duì)餐飲垃圾的監(jiān)管不到位，監(jiān)管力度偏重于長(zhǎng)沙市區(qū)及縣級(jí)區(qū)域，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的餐飲垃圾收運(yùn)處理監(jiān)管不嚴(yán)格，監(jiān)管主體之間還存在職責(zé)不清等問題。另一方面，除去餐飲企業(yè)，政府管理部門對(duì)于居民產(chǎn)生的餐廚垃圾沒有納入管理范圍之內(nèi)，居民產(chǎn)生的餐廚垃圾也沒有納入分類和集中收運(yùn)處理的范圍，餐廚垃圾回收利用率較低。

2.2 餐飲垃圾資源化處理能力存在較大缺口

目前國(guó)內(nèi)對(duì)餐飲廢棄物的管理及處理處于起步階段，長(zhǎng)沙市雖然作為餐飲垃圾資源化和無害化處置的試點(diǎn)城市，積累了一定的餐飲垃圾管理經(jīng)驗(yàn)，但是總體來說，長(zhǎng)沙市餐飲垃圾資源化處理能力還是存在較大缺口的，還沒有形成一種成熟有效的資源化處理體系。長(zhǎng)沙市目前的餐飲垃圾資源處理技術(shù)使得廢物轉(zhuǎn)化可以利用的能源的數(shù)量還很少，在全年產(chǎn)生的餐飲垃圾總量中，能得到資源化和無害化處理的量占總數(shù)的不到五分之一。

2.3 缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一立法

我國(guó)餐飲垃圾管理立法雖然已經(jīng)起步，并以較快的速度在發(fā)展，目前全國(guó)已有一個(gè)省、三個(gè)直轄市、八個(gè)地級(jí)市制定了餐飲垃圾管理相關(guān)的法律規(guī)范。但是目前我國(guó)國(guó)家層面關(guān)于餐飲垃圾管理的立法極少，現(xiàn)在實(shí)行的立法文件只有國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》等極少的餐飲垃圾管理政策法規(guī)。對(duì)于餐飲垃圾管理的立法工作，國(guó)家層面的統(tǒng)一立法是更有權(quán)威的保障，要讓餐飲垃圾的管理做到有法可依就必須加強(qiáng)立法工作。

3 長(zhǎng)沙市餐飲垃圾管理的對(duì)策

3.1 構(gòu)建完善的餐飲垃圾管理體系

一方面，為實(shí)現(xiàn)餐飲垃圾從產(chǎn)生到處理、利用全過程監(jiān)管，要構(gòu)建由湖南聯(lián)合餐廚垃圾處理有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)填寫、留存，電子版報(bào)主管部門備案的手工臺(tái)賬，含餐飲垃圾產(chǎn)生點(diǎn)單位名稱、餐飲垃圾產(chǎn)生點(diǎn)地址、收集時(shí)間、日收集次數(shù)、日累計(jì)餐飲垃圾桶數(shù)、備注等。明確餐飲垃圾處理工作流程，確保餐飲垃圾處理的效率。同時(shí)要將除了長(zhǎng)沙市區(qū)、縣以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)餐飲垃圾產(chǎn)生主體納入監(jiān)管范圍，確保餐飲垃圾監(jiān)管不留真空。進(jìn)一步將家庭餐飲垃圾的管理納入統(tǒng)一分類收運(yùn)和資源化、無害化處置的范圍，提高餐飲垃圾資源化利用率的基礎(chǔ)上，改善居民居住環(huán)境，減少餐飲垃圾混合生活垃圾傾倒給居民居住環(huán)境帶來的污染。另一方面，要制定餐飲垃圾收運(yùn)、處置應(yīng)急預(yù)案。餐飲垃圾收運(yùn)處置單位在建立自己的工作臺(tái)賬時(shí)，應(yīng)該詳細(xì)地記錄在收運(yùn)處置過程中經(jīng)常出現(xiàn)的問題，針對(duì)這些問題提前制定解決方案，確保對(duì)于突發(fā)性事件得到及時(shí)解決。

3.2 完善餐飲垃圾資源化與無害化利用系統(tǒng)

餐飲垃圾處置場(chǎng)所要在長(zhǎng)沙市政府的合理規(guī)劃下，要滿足交通便利，便于餐飲垃圾的運(yùn)輸；接近城市污水處理廠，以便于餐飲垃圾廢水、廢渣的處理；遠(yuǎn)離人口密集的區(qū)域，以減少廢棄物對(duì)于民眾身體健康的危害的基本條件。同時(shí)要進(jìn)一步優(yōu)化綠色環(huán)保的垃圾處理技術(shù)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)，結(jié)合本地區(qū)餐飲垃圾的特性，加大對(duì)餐飲垃圾處理技術(shù)相關(guān)研究，探索出一種更有價(jià)值的資源化利用方式。

3.3 加強(qiáng)餐飲垃圾專業(yè)化管理立法工作

餐飲垃圾管理的法律法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)城市餐飲垃圾管理有力的制度保障。對(duì)于餐飲垃圾的專業(yè)化立法工作，從餐飲垃圾的產(chǎn)生、收運(yùn)、處置三個(gè)方面進(jìn)行立法，即主要明確規(guī)定餐飲企業(yè)、餐飲垃圾收運(yùn)單位、處置單位的主要職責(zé)和禁止行為。明確提出禁止餐飲企業(yè)私自對(duì)于垃圾的亂處理行為，尤其是禁止將廢棄油脂進(jìn)行簡(jiǎn)單加工再流回餐桌等行為，并規(guī)定具體的處罰懲戒措施。對(duì)于餐飲垃圾收運(yùn)單位要對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，禁止收運(yùn)過程中的漏運(yùn)等情況發(fā)生，要對(duì)餐飲垃圾的數(shù)量等信息進(jìn)行記錄并建立收運(yùn)臺(tái)賬。垃圾處置單位也要建立餐飲垃圾處置臺(tái)賬，禁止沒有取得行政許可的餐飲垃圾處置單位私自處理餐飲垃圾。