盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的路徑探索

曹蘇亞

（江蘇省常州市自然資源和規(guī)劃局武進(jìn)分局，江蘇 常州 213161）

土地資源對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要作用。多年來，城鄉(xiāng)規(guī)劃割裂、建設(shè)用地多頭規(guī)劃、多頭管理、各自為政的體制，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模龐大、粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。而隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村空心村現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，已有研究表明，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地面積近2.67×107公頃。因此，盤活利用集體存量建設(shè)用地，讓沉睡資產(chǎn)“變活”，是實施鄉(xiāng)村振興的重要手段，是打通和鞏固國內(nèi)大循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。

1 集體土地利用現(xiàn)狀

1.1 “無規(guī)”可依與“多規(guī)”并存

受我國長期對農(nóng)村“剪刀差”式的發(fā)展模式影響，我國農(nóng)村地區(qū)很多村莊規(guī)劃不到位，一部分村莊發(fā)展缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，村莊建設(shè)布局分散、雜亂無序。另一部分，由于原先各部門多頭管理，導(dǎo)致農(nóng)村規(guī)劃層出不窮，各項規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、目標(biāo)、深度等各有不同，不可避免地存在沖突。

1.2 集體土地管理混亂缺位

在我國大部分村莊，由于集體土地長期管理機(jī)制與管理、管控措施的缺失，宅基地“一戶多宅”、自建房亂搭亂建、亂占耕地、面積超標(biāo)等問題屢見不鮮，而隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村集體土地盤活、騰退缺乏引導(dǎo)，集體土地閑置問題越演越烈。

1.3 農(nóng)村生產(chǎn)要素流動不暢

受我國長期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元分割體制的影響，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和城市國有土地所有權(quán)不對等，城鄉(xiāng)間要素與資源的流動極不平衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)之間的差距持續(xù)拉大，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展功能受到破壞。由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體以及土地確權(quán)登記等制度還不完善，導(dǎo)致農(nóng)村土地尤其是建設(shè)用地利用效率低下，經(jīng)營性土地資產(chǎn)難以入市流轉(zhuǎn)，價格偏低，土地投資回報率不高，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能和城市土地一樣能夠“市場化”“資產(chǎn)化”。

2 研究區(qū)概況

武進(jìn)是“蘇南模式”的發(fā)源地之一，靠“村村點火、處處冒煙”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起家，多年來的快速發(fā)展付出了巨大的生態(tài)資源、土地資源代價。一方面，武進(jìn)土地開發(fā)強(qiáng)度已逼近生態(tài)臨界點，隨著永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，后備發(fā)展空間越來越緊張。另一方面，由于缺乏精細(xì)化的規(guī)劃管控，大量的農(nóng)村存量集體土地淪為低效閑置狀態(tài)，功能布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)出效益偏低、生態(tài)效益不強(qiáng)等問題突出。

根據(jù)調(diào)查，武進(jìn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地約91 km2，主要的三類建設(shè)用地共計約65 km2，其中農(nóng)村宅基地3 705 hm2，占建設(shè)用地的40.8%，人均約100 m2/人；公益性公共設(shè)施用地121 hm2，占建設(shè)用地的1.3%；集體經(jīng)營性建設(shè)用地2 682 hm2，占建設(shè)用地的29.5%，而其中的工業(yè)用地2 521.49 hm2，共2 498 個地塊，面積小于1 公頃的地塊共1 810 個，占總地塊數(shù)的72.46%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地破碎化指數(shù)達(dá)0.52塊/ hm2。

根據(jù)數(shù)據(jù)分析，武進(jìn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地人均占有面積較大，人均宅基地用地較大，嚴(yán)重擠占了城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)?？臻g。由于歷史原因，農(nóng)村工業(yè)用地破碎程度普遍較高，不利于產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)產(chǎn)生。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，滿足國土空間規(guī)劃背景下全域國土空間用途管制的內(nèi)在需求，基于農(nóng)村建設(shè)用地擴(kuò)張和效率低下的現(xiàn)狀，應(yīng)全面盤活農(nóng)村廢棄閑置的農(nóng)民居民點和低效工礦用地等存量建設(shè)用地，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)土地利用布局和結(jié)構(gòu)。

3 主要做法

3.1 堅持規(guī)劃引領(lǐng)

一是區(qū)、鎮(zhèn)協(xié)同推進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)兩級國土空間規(guī)劃，謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排村莊建設(shè)用地規(guī)模，公共服務(wù)配套設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施一體化，明確村莊國土空間用途管制和建設(shè)管控標(biāo)準(zhǔn)，從頂層設(shè)計上高效協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，有效破解鄉(xiāng)村建設(shè)碎片化問題。二是按需推進(jìn)“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制工作，科學(xué)合理布局村莊用地、引導(dǎo)合理配置資源要素，支持農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展、民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村人居環(huán)境，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指明發(fā)展方向和依據(jù)。三是編制《武進(jìn)區(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，充分摸清農(nóng)村居住現(xiàn)狀，科學(xué)確定集聚提升類、特色保護(hù)類、城郊融合類、搬遷撤并類和其他一般村莊五類村莊類型，分類引導(dǎo)自然村適度集聚。規(guī)劃遠(yuǎn)期搬遷撤并類村莊543 個，占現(xiàn)狀自然村數(shù)量的28.3%，為減量宅基地的最主要來源。四是積極推進(jìn)農(nóng)民自建區(qū)規(guī)劃，通過基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化、人居環(huán)境品質(zhì)提升等引導(dǎo)農(nóng)村居民適度集聚，達(dá)到節(jié)約、集約的目的。

3.2 實施土地精細(xì)化綜合整治

武進(jìn)是全國農(nóng)村集體土地制度改革三項試點城市之一。以改革為契機(jī)，武進(jìn)將增減掛鉤、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)小掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等不同環(huán)節(jié)的政策創(chuàng)新整合集成，設(shè)立農(nóng)村土地“精細(xì)化綜合整治工具箱”，對全區(qū)農(nóng)村的低效用地調(diào)查評估、分類，集聚各類政策要素，將農(nóng)村邊角地或零星土地納入周邊地塊進(jìn)行整體開發(fā)，將土地整治地塊進(jìn)行復(fù)墾，并通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌利用。通過土地整治“組合拳”，每個鎮(zhèn)、村根據(jù)自身實際情況，選擇適合自己的一種或幾種政策進(jìn)行拼裝組合，辨證施治，形成了“八仙過海各顯神通”的生動局面。清退低效產(chǎn)業(yè)用地、環(huán)保未達(dá)標(biāo)企業(yè)用地等農(nóng)村存量建設(shè)用地，鼓勵騰退并復(fù)墾整治為農(nóng)用地，有條件的優(yōu)先復(fù)墾為耕地或轉(zhuǎn)型升級。開展帶規(guī)劃空間指標(biāo)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源。

3.3 開展宅基地有償退出

武進(jìn)自2008 年起開展了以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)的土地整治、增減掛鉤等工作。農(nóng)民先將閑置的宅基地退還集體，集體按照預(yù)期的收益，確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)組織編制土地整治方案、開展土地整治；騰挪指標(biāo)通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，在全區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，實現(xiàn)收益最大化。政府部門建立回購機(jī)制實行托底。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，武進(jìn)針對不同的人群了采取差別化的宅基地有償退出模式：在中心城區(qū)以貨幣化補償形式保障宅基地退出后統(tǒng)一安置在小高層或高層住宅小區(qū)；在集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，采用集中安置的方式，按照拆遷標(biāo)準(zhǔn)給予補償并統(tǒng)一安置在公寓房；在農(nóng)村地區(qū)，則確保保留村的原址翻建、特色村的集中居住和控制村的異地安置，從而建立起分區(qū)域、多樣化的“戶有所居”宅基地退出模式。

3.4 完善集體建設(shè)用地權(quán)能

武進(jìn)扎實推進(jìn)各類集體土地確權(quán)、登記、發(fā)證，大力探索對農(nóng)村集體土地“還權(quán)賦能”，逐步形成了較為明晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及相應(yīng)的管理制度框架。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、全面覆蓋的建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系，通過整合創(chuàng)新和靈活運用低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)政策和集體土地入市，開展存量集體建設(shè)用地挖潛，使之成為“活資產(chǎn)”。推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)金融風(fēng)險，維護(hù)農(nóng)村集體權(quán)益及社會穩(wěn)定。

3.5 優(yōu)化土地增值收益分配辦法

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，武進(jìn)區(qū)統(tǒng)籌收取20%的調(diào)節(jié)金，剩余的收益都存于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的集體中，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)的投入、農(nóng)民的資產(chǎn)分紅等形式進(jìn)行二次分配，壯大了中間的鎮(zhèn)村一級集體。集體組織通過多種方式獲得長期收益，使土地權(quán)益得到充分保障，農(nóng)民收入顯著增加，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供“源頭活水”。

4 存在問題

4.1 宅基地有償退出方面

從武進(jìn)在宅基地有償退出方面的實踐探索來看，主要由項目帶動以農(nóng)戶自主出租模式為主，而農(nóng)民自發(fā)退出宅基地的情況推進(jìn)起來比較困難，農(nóng)民閑置資產(chǎn)并沒有完全顯化。究其原因，一方面土地整治成本高，農(nóng)民希望得到的補償要與拆遷標(biāo)準(zhǔn)一致，資金平衡難以實現(xiàn)。另一方面，有償退出的出資主體尚不明確，資金難以到位，若要村組自行解決有相當(dāng)大的困難。

4.2 產(chǎn)業(yè)用地盤活方面

一方面，由于歷史原因，鄉(xiāng)村地區(qū)的工業(yè)大多是自發(fā)形成，往往存在布局混亂、集體建設(shè)用地與國有土地犬牙交錯的現(xiàn)象，導(dǎo)致存量土地后續(xù)再利用受阻，而國有土地復(fù)墾路徑尚未打通，使其面臨進(jìn)退兩難的尷尬局面，影響地塊成片再利用。

另一方面，武進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，自然資源條件在發(fā)展過程中受到破壞，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游發(fā)展比較困難。雖然現(xiàn)在部分村想通過打造美麗鄉(xiāng)村來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿、農(nóng)家樂等商旅結(jié)合的模式，但都因為資源條件缺乏、特色不突出，鄉(xiāng)村旅游不成體系而難以實施。

5 對策及建議

5.1 增強(qiáng)農(nóng)民法律意識

加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，以更接地氣的方式在農(nóng)村地區(qū)宣傳《土地管理法》等法律法規(guī)知識，科普國土空間規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容，增強(qiáng)村集體的責(zé)任意識和風(fēng)險防控意識，發(fā)揮法律援助手段幫助農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益。

5.2 規(guī)范集體土地管理

科學(xué)有序編制實用性村莊規(guī)劃，合理布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、宅基地等用地，擬實施項目納入年度計劃管理，做好流量指標(biāo)歸還，保障農(nóng)村發(fā)展土地資源。執(zhí)法巡查農(nóng)村建房亂占耕地和非法交易等行為，堅決依法處理到位。

5.3 加強(qiáng)宅基地“三權(quán)分置”探索

如何盤活使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的重要突破口，既可為鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)用地的獲取提供了多種途徑，也可帶來規(guī)模效益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。目前，法律對于宅基地流轉(zhuǎn)仍然嚴(yán)格限定在集體內(nèi)部，為進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)動能，閑置宅基地資源的盤活利用，需要有更深層次的探索。

5.4 健全退出激勵機(jī)制

完善集體土地盤活和退出激勵機(jī)制，對于農(nóng)村因農(nóng)戶常年不在家或其他情況而產(chǎn)生閑置的宅基地，村集體應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)探索閑置宅基地的盤活辦法，例如通過建立股份合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織，使得閑置宅基地可以入股產(chǎn)生收益，進(jìn)而讓農(nóng)民分紅，從而最大化顯化農(nóng)民的資產(chǎn)，增加村民的收入。對農(nóng)民市民化意愿強(qiáng)烈且也有相應(yīng)能力，則可在充分尊重其意愿的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)或集體建設(shè)用地入市的方式盤活存量，受讓人可將本戶應(yīng)享有面積與流轉(zhuǎn)面積合并后按一戶一宅的原則建房并登記。通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市途徑的，將其放于市場上獲得收益，與國有土地同權(quán)同價，增加農(nóng)民的收入，也避免了土地的浪費，還突破了鄉(xiāng)村發(fā)展的空間限制。合理設(shè)計存量建設(shè)用地退出門檻、梯度與多樣化補償機(jī)制，從部分退出、完全退出、暫時退出與永久退出，換股權(quán)、換廠房、換住房、換補償?shù)炔煌矫?，允許農(nóng)民自主選擇符合其需要的補償方式。

6 結(jié)語

農(nóng)村存量集體土地的空間分布與用途特征是經(jīng)歷史演變而來，涉及社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等多方面影響。在實際操作過程中，農(nóng)村存量集體建設(shè)用地的挖潛要緊密聯(lián)系當(dāng)?shù)貙嶋H，依法依規(guī)、平穩(wěn)有序推進(jìn)，要因地制宜、探索土地整治與多要素的綜合融合，著力破解盤活利用集體建設(shè)用地的制約瓶頸，為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)有力的保障。