生態(tài)修復(fù)工程管理現(xiàn)狀與存在問題、治理措施研究及對(duì)策建議

劉鑄民

［昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)投資開發(fā)（集團(tuán)）有限公司，云南 昆明 650501］

0 引言

“綠水青山就是金山銀山”，如何實(shí)現(xiàn)綠水青山，使生態(tài)文明理念深入貫徹人心是國(guó)家、各級(jí)政府及相關(guān)行業(yè)的重要課題。改革開放至今，國(guó)家不斷加大生態(tài)環(huán)境治理力度，開展生態(tài)修復(fù)工程。隨著時(shí)代的發(fā)展，生態(tài)修復(fù)理念也出現(xiàn)相應(yīng)的改變，因此針對(duì)生態(tài)修復(fù)工程開展的管理工作必須與時(shí)俱進(jìn)、創(chuàng)新理念。目前，我國(guó)實(shí)際開展的生態(tài)修復(fù)工程管理工作存在很多不足，因此對(duì)本課題展開深入探索，提出合理化建議具有重大意義。

1 生態(tài)修復(fù)工程的發(fā)展及內(nèi)涵

1.1 生態(tài)修復(fù)工程的發(fā)展

20世紀(jì)80年代以前，我國(guó)針對(duì)礦區(qū)的生態(tài)修復(fù)方式主要是造田造林。到2000年，礦區(qū)更加注重土地復(fù)墾，開展的修復(fù)工程更加具有組織性。同時(shí)國(guó)家開始對(duì)土地復(fù)墾制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，從而有效整治挖損、塌陷土地，使受損土地能夠投入實(shí)際的應(yīng)用過程中[1]。

2000—2015年，生態(tài)修復(fù)工程注重土地復(fù)墾和地質(zhì)環(huán)境治理共同推進(jìn)。政府加強(qiáng)對(duì)地質(zhì)環(huán)境治理方面的重視，并且在地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方面有了明確規(guī)定，在這個(gè)過程中，土地復(fù)墾工作取得了不錯(cuò)成果。

2016年至今，生態(tài)修復(fù)工程得到全面開展，礦區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)成為工程的重要組成部分。在國(guó)家政策支持下，礦山開采對(duì)地質(zhì)環(huán)境產(chǎn)生的破壞與對(duì)土壤、水體產(chǎn)生的污染問題獲得全面治理。在此背景下，生態(tài)修復(fù)綜合治理理念得到全面增強(qiáng)，同時(shí)，生態(tài)修復(fù)機(jī)制也在不斷優(yōu)化與完善。

1.2 生態(tài)修復(fù)工程的內(nèi)涵

通過分析生態(tài)修復(fù)工程各階段的發(fā)展能夠了解到，隨著時(shí)代進(jìn)程不斷推進(jìn)，生態(tài)修復(fù)目標(biāo)在不斷發(fā)生改變，工程措施落實(shí)重點(diǎn)不盡相同，制度及法規(guī)之間涵蓋的內(nèi)容也存在差異，但土地復(fù)墾及環(huán)境治理仍是生態(tài)修復(fù)工程的重點(diǎn)內(nèi)容[2]。此外，生態(tài)修復(fù)工程還需跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，不斷提高其涵蓋內(nèi)容的豐富性。

綜上所述，生態(tài)修復(fù)工程的內(nèi)涵可以定義為：根據(jù)環(huán)境科學(xué)及土壤學(xué)等理論，從工程實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用先進(jìn)工程技術(shù)，對(duì)在開采期間對(duì)地質(zhì)、地貌景觀造成的破壞、對(duì)地下水層產(chǎn)生的破壞及生態(tài)環(huán)境受到的污染等開展修復(fù)，使土地資源再次得到充分利用。

2 生態(tài)修復(fù)工程中可能遇到的問題

昆明市滇池東岸關(guān)停礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程地理位置較為特殊，總面積10.53 km2，共4個(gè)片區(qū)5個(gè)地塊，分3個(gè)年度實(shí)施。項(xiàng)目得到批準(zhǔn)后，針對(duì)地質(zhì)環(huán)境問題進(jìn)行了深入研究，項(xiàng)目區(qū)土層稀薄、土壤貧瘠，少量零星的坡耕地產(chǎn)量低下，不適宜耕種，只適合恢復(fù)為建設(shè)用地和林地。針對(duì)此種情況，設(shè)計(jì)方應(yīng)按實(shí)際需求開展精細(xì)化設(shè)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上編制項(xiàng)目具體實(shí)施方案。

2.1 方案編報(bào)審查問題

首先，針對(duì)生態(tài)修復(fù)工程中的廢棄礦山，部分編制的方案中設(shè)定的修復(fù)目標(biāo)缺乏合理性，設(shè)置的績(jī)效指標(biāo)在實(shí)際當(dāng)中無法實(shí)現(xiàn)，這對(duì)工程高效開展、落實(shí)及最終的項(xiàng)目驗(yàn)收是非常不利的。其次，所開展的設(shè)計(jì)方案缺乏生態(tài)合理性，不具備先進(jìn)的生態(tài)修復(fù)理念，導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)工程難以和區(qū)域生態(tài)保護(hù)工作有效融合，進(jìn)而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)平衡性的恢復(fù)造成了限制。

在礦山生產(chǎn)建設(shè)方面也存在嚴(yán)重問題，例如，制定的方案過于形式化，給后續(xù)開展生態(tài)修復(fù)工作造成一定困難。部分礦山企業(yè)方案制定完成后，需將方案上報(bào)主管部門審批，審批完成后頒發(fā)采礦許可證。如果在方案報(bào)送、審核過程中，未充分了解并深入研究該區(qū)域詳細(xì)生態(tài)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致項(xiàng)目難以順利竣工驗(yàn)收。除此之外，在方案通過相關(guān)部門審查后，部分企業(yè)實(shí)際開展的開采工作未按照已審批完成方案進(jìn)行，導(dǎo)致治理方案不具備任何可操作性及參考價(jià)值。

2.2 資金使用監(jiān)管問題

當(dāng)前開展的一些生態(tài)修復(fù)工程中，存在資金使用效率低的問題：①由于地方的資金配套不足，造成工期延長(zhǎng)。②資金的投入方面缺少足夠的引導(dǎo)，社會(huì)資本投入缺乏激勵(lì)機(jī)制。③完成修復(fù)治理后利用效果和效益不佳，部分土地在投入較多資金完成復(fù)墾之后卻沒得到利用與產(chǎn)生應(yīng)有的價(jià)值，造成資金與資源的浪費(fèi)。

雖然各地相繼出臺(tái)了一系列資金管理制度，但是在資金使用及監(jiān)管方面仍存在許多不足：①基金的使用沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化。我國(guó)在2019年決定將土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境這兩個(gè)方面的生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行合并編報(bào)，對(duì)兩種工程基金進(jìn)行統(tǒng)籌應(yīng)用及管理，然而目前一些地區(qū)所出臺(tái)的基金管理規(guī)定當(dāng)中并沒有將土地復(fù)墾與礦山地質(zhì)環(huán)境治理基金合并[3]。②基金的使用和管理存在較大的困難。對(duì)基金應(yīng)用開展的監(jiān)管工作通常采用定期報(bào)送及信息公示等方式，雖然減輕企業(yè)保證金繳納方面的壓力并實(shí)現(xiàn)了滯壓資金再次利用，但卻弱化了自然資源管理部門在生態(tài)修復(fù)方面的監(jiān)管作用。在這樣的情況下，基金應(yīng)用方面開展的監(jiān)管工作還會(huì)遇到更多的困難。

2.3 工程驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

工程驗(yàn)收是生態(tài)修復(fù)工程中非常重要的內(nèi)容，其所發(fā)揮的作用不容小覷。工程驗(yàn)收和治理基金核算方面存在不可分割的聯(lián)系，該環(huán)節(jié)是對(duì)企業(yè)使用及計(jì)提基金監(jiān)管的最后一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，所以面臨較大的監(jiān)管壓力。此方面存在的主要問題如下：①生態(tài)修復(fù)工程所涵蓋的內(nèi)容非常廣泛，包括土地復(fù)墾、地質(zhì)治理等內(nèi)容。在工程得到統(tǒng)籌落實(shí)之后，卻缺乏專門的生態(tài)修復(fù)工程驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。②原有的驗(yàn)收質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善。實(shí)際開展生態(tài)修復(fù)工程期間，相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)包括土地復(fù)墾及地質(zhì)環(huán)境治理等，且缺少統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)工程質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)。③伴隨著社會(huì)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵及理念發(fā)生了改變，以往的生態(tài)修復(fù)方式不能充分體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)具備的整體性。

3 生態(tài)修復(fù)工程管理對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)方案編制審查，增強(qiáng)方案管控效果

首先，方案編制需保證方案的合理性及可行性。針對(duì)廢棄礦山的修復(fù)和治理，需從生態(tài)系統(tǒng)自身具備的恢復(fù)能力方面進(jìn)行充分考慮，并將其融入編制方案當(dāng)中，可明確劃分為人工修復(fù)和自然恢復(fù)，這有利于減少人為工程方面的設(shè)計(jì)。同時(shí)，需從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行方案中各項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定，保證方案具有足夠的合理性和可行性。其次，做好規(guī)劃引導(dǎo)方面的工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃之間有機(jī)結(jié)合。同時(shí)落實(shí)相應(yīng)的激勵(lì)政策，使生態(tài)修復(fù)可以有效融入現(xiàn)實(shí)工作體系中，在此基礎(chǔ)上加大力度激發(fā)潛在資源，實(shí)現(xiàn)修復(fù)之后資源的高效利用[4]。在方案編制過程中，編制部門或編制人員需要對(duì)礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)方面有一個(gè)明確的認(rèn)知，了解礦區(qū)生態(tài)結(jié)構(gòu)的功能及特點(diǎn)，做好勘察、調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上綜合考慮人為生態(tài)修復(fù)及生態(tài)系統(tǒng)自身的修復(fù)特性，制定更具合理性的工程開展目標(biāo)及采用更具有針對(duì)性的工程技術(shù)。

針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)礦山，應(yīng)充分貫徹和落實(shí)同步編制、同步審查及同步實(shí)施制度。在礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地復(fù)墾相關(guān)方案合并編報(bào)方面，仍存在未充分落實(shí)的情況。針對(duì)此問題，需加大力度貫徹落實(shí)同步編制、審查及實(shí)施合并制度，最大限度避免方案編制不符合實(shí)際的情況?；诖?，設(shè)計(jì)人員對(duì)已有的方案進(jìn)行了優(yōu)化和完善，在保證方案編制效果的基礎(chǔ)上，依據(jù)方案開展治理，有效盤活土地資源，充分利用廢棄礦山用地。

3.2 提高工程實(shí)施和資金應(yīng)用的規(guī)范性，增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)效果

建立項(xiàng)目法人、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、合同、公告、審計(jì)、主管部門監(jiān)督檢查等制度，做到規(guī)范、高效管理，確保地質(zhì)災(zāi)害治理、環(huán)境治理恢復(fù)取得成效。在實(shí)施的不同階段，分別制定專項(xiàng)目標(biāo)管理責(zé)任制，明確各方的責(zé)任，為項(xiàng)目切實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

實(shí)際的生態(tài)修復(fù)工程應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)范要求使用資金，嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，按照全過程跟蹤審計(jì)、第三方工程量測(cè)量復(fù)核及環(huán)境治理成效監(jiān)測(cè)的三級(jí)管控機(jī)制有序推進(jìn)，確保資金依法依規(guī)使用和工程質(zhì)量的有效控制。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)資金的整合，從整體上豐富生態(tài)功能區(qū)具備的服務(wù)功能，在不違背公益需求的前提下，充分發(fā)揮財(cái)政資金在生態(tài)修復(fù)工程開展過程中的引導(dǎo)作用。其次，在實(shí)際開展生態(tài)修復(fù)工程期間，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)適應(yīng)性管理的探索，有利于從整體上提高工程質(zhì)量，帶來更為可觀的經(jīng)濟(jì)效益。

在生產(chǎn)建設(shè)礦山方面，首先，以當(dāng)?shù)夭捎玫幕鸸芾矸绞阶鳛橹饕罁?jù)，對(duì)企業(yè)在基金計(jì)提及應(yīng)用方面開展有效的監(jiān)管。在應(yīng)用合理監(jiān)督檢查方式的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立生態(tài)修復(fù)分級(jí)管控機(jī)制，圍繞企業(yè)基金的實(shí)際計(jì)提情況及在生態(tài)修復(fù)方面的職責(zé)落實(shí)情況，對(duì)企業(yè)開展相應(yīng)的分級(jí)工作，以此提高企業(yè)的監(jiān)管水平。其次，由于生態(tài)修復(fù)工程在實(shí)際開展中通常會(huì)選擇統(tǒng)籌實(shí)施，在資金方面最好采取統(tǒng)籌管理的方式?；诖?，各部門應(yīng)不斷對(duì)現(xiàn)有基金管理制度進(jìn)行優(yōu)化及完善，實(shí)現(xiàn)對(duì)基金的統(tǒng)籌管理，有效彰顯資金整合效果，同時(shí)促進(jìn)監(jiān)管工作開展過程中各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合。

3.3 做好工程竣工驗(yàn)收工作，嚴(yán)格落實(shí)與追究修復(fù)責(zé)任

①建立合理的生態(tài)修復(fù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收規(guī)范，在此基礎(chǔ)上不斷對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化、完善。將生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際修復(fù)特點(diǎn)作為主要依據(jù)，進(jìn)一步豐富生態(tài)修復(fù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，其中需包含驗(yàn)收組織、對(duì)象及相關(guān)要求等，這對(duì)提高整體驗(yàn)收效率來說是非常有利的。②制定相應(yīng)的驗(yàn)收追責(zé)制度。例如，在生態(tài)修復(fù)工程結(jié)束驗(yàn)收后發(fā)生問題，應(yīng)追究相關(guān)企業(yè)與人員的責(zé)任，并及時(shí)制定解決方案。③建立多部門聯(lián)合驗(yàn)收相應(yīng)機(jī)制。相關(guān)企業(yè)在申請(qǐng)采礦許可證的過程中，不僅需要向自然資源部門提交土地復(fù)墾及地質(zhì)環(huán)境保護(hù)方案，同時(shí)需編制環(huán)境影響報(bào)告書及水土保持方案，分別提交給生態(tài)部門及水土保持部門。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)合驗(yàn)收，可以切實(shí)減少企業(yè)工作量，進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)修復(fù)質(zhì)量控制效果。

2019年，昆明市滇池東岸關(guān)停礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程順利通過專家驗(yàn)收。通過3年的治理，其生態(tài)恢復(fù)治理工作取得了一定的成效，有效消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，并且獲得了2020年度綠色礦山科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)。

4 該生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目的創(chuàng)新點(diǎn)

4.1 以科學(xué)規(guī)劃作為指導(dǎo)，探索礦山生態(tài)修復(fù)新思路

此次開展的工程現(xiàn)場(chǎng)土地稀薄并且土壤貧瘠，不符合耕種條件，只能應(yīng)用在建設(shè)用地及林地方面。在開展修復(fù)工作期間，設(shè)計(jì)方從實(shí)際要求出發(fā)，以此為控規(guī)修編調(diào)整提供重要依據(jù)。在項(xiàng)目落實(shí)后，對(duì)施工存在的隱患開展全方位治理，從整體上改善礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境，使土地格局變得更加科學(xué)、合理。

4.2 立足項(xiàng)目實(shí)際，應(yīng)用創(chuàng)新治理新手段

治理區(qū)所在位置具有一定的特殊性，因此需要做好綠化美化方面的工作，同時(shí)區(qū)內(nèi)的邊坡高差及地形坡度已經(jīng)超出國(guó)家的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于治理措施的落實(shí)在施工安全方面有著較為嚴(yán)格的要求。針對(duì)此種情況，設(shè)計(jì)方采用圖解法及工程類比法開展設(shè)計(jì)工作，將場(chǎng)地平整與采坑回填結(jié)合，有效減少采坑邊坡隱患。

4.3 盤活土地資源，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

治理完成后，建設(shè)用地量顯著增加、植被恢復(fù)取得良好成果。新增建設(shè)用地采取市場(chǎng)公開競(jìng)爭(zhēng)手段出讓，回收治理資金的同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從整體上提高了生態(tài)修復(fù)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、民生效益、社會(huì)效益。

5 結(jié)語

綜上所述，生態(tài)修復(fù)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。目前生態(tài)修復(fù)工程開展的管理工作仍存在不足，對(duì)工作開展造成一定的限制。對(duì)此，需要參與生態(tài)修復(fù)工程的企業(yè)能夠保證生態(tài)修復(fù)方案的合理性與可行性、對(duì)工程資金的合理利用與管理、做好工程竣工驗(yàn)收工作，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)來說意義重大。