國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理研究

■/ 李宏麗 何曉燕

一、研究背景

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院圍繞全面深化改革的工作目標(biāo)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的戰(zhàn)略要求，部署推進(jìn)了一系列重大科技體制改革舉措，要求加強(qiáng)完善國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理，推動形成動態(tài)的科技管理運(yùn)行機(jī)制。國家重點(diǎn)研發(fā)計劃由若干目標(biāo)明確、邊界清晰的重點(diǎn)專項組成，重點(diǎn)專項采取從基礎(chǔ)前沿、重大共性關(guān)鍵技術(shù)到應(yīng)用示范全鏈條一體化的組織實(shí)施方式。重點(diǎn)專項下設(shè)具體項目，項目可根據(jù)自身特點(diǎn)和需要下設(shè)若干子課題。重點(diǎn)專項實(shí)行概預(yù)算管理，重點(diǎn)專項所屬的項目實(shí)行預(yù)算管理。近年來，隨著國家科技計劃管理改革的不斷深化，國家重點(diǎn)研發(fā)計劃在國家科技計劃體系中的作用越發(fā)顯著。根據(jù)已公開的數(shù)據(jù)顯示，截止2021 年底，“十四五”國家重點(diǎn)研發(fā)計劃重點(diǎn)專項已啟動78 個，已公示重大病蟲害防控綜合技術(shù)研發(fā)與示范、動物疫病綜合防控關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、病原學(xué)與防疫技術(shù)體系研究、農(nóng)業(yè)面源、重金屬污染防控和綠色投入品研發(fā)、農(nóng)業(yè)生物種質(zhì)資源挖掘與創(chuàng)新利用、畜禽新品種培育與現(xiàn)代牧場科技創(chuàng)新、長江黃河等重點(diǎn)流域水資源與水環(huán)境綜合治理等54 個重點(diǎn)專項，公示的項目數(shù)達(dá)到800余個。

項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)國家重點(diǎn)研發(fā)計劃相關(guān)管理規(guī)定和任務(wù)委托協(xié)議開展具體項目管理工作。筆者在承擔(dān)國家重點(diǎn)研發(fā)計劃的管理工作中，深刻認(rèn)識到在國家重點(diǎn)研發(fā)計劃實(shí)施過程中，科學(xué)合理的資金預(yù)算管理有助于保障重點(diǎn)研發(fā)計劃的順利有序?qū)嵤?，提高資金使用效益，有利于加快科學(xué)成果轉(zhuǎn)化。雖然一些廣大科研機(jī)構(gòu)及企事業(yè)單位同樣在國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理模式創(chuàng)新、流程優(yōu)化等方面進(jìn)行了大量卓有成效的研究與探索，體現(xiàn)了資金預(yù)算管理的現(xiàn)代化與信息化理念，但在近年來的工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算實(shí)踐中仍存在諸多短板與不足，一體化的管理體系仍然存在欠缺，必須給予高度重視。本文將在闡述國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理中存在問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理的有關(guān)實(shí)踐，提出相應(yīng)的對策建議。

二、資金預(yù)算管理中存在的主要問題

以“十三五”時期為例，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃共設(shè)立“七大農(nóng)作物育種”等10余個重點(diǎn)專項，致力于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域科技創(chuàng)新發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域現(xiàn)代化。近年來我國先后出臺、修訂了《國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），以切實(shí)提高資金使用效益；相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》《關(guān)于調(diào)整國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項目預(yù)算編報和評審有關(guān)事項的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善國家重點(diǎn)研發(fā)計劃項目綜合績效評價財務(wù)管理的通知》等一系列優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理的文件，進(jìn)一步明晰資金管理權(quán)責(zé)，以有力激發(fā)科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，推進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展。審視“十三五”時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃的資金預(yù)算管理情況，仍存在一些不完善之處，資金預(yù)算管理制度體系建立不全，預(yù)算編制質(zhì)量不高，會計核算和資金使用不夠規(guī)范等問題，這些問題亟需加以完善，從而強(qiáng)化科技供給，實(shí)現(xiàn)國家重點(diǎn)研發(fā)計劃實(shí)施成效經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對接、與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對接。

（一）缺乏必要的資金預(yù)算管理制度體系

完備的資金預(yù)算管理制度體系，能夠為項目發(fā)展和財務(wù)管理提供必要支撐和依據(jù)。但在工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分項目承擔(dān)單位存在資金預(yù)算管理體制缺失、對科研中的經(jīng)費(fèi)使用活動約束性不強(qiáng)等共性問題，其原因在于遵循科研活動不夠，沒有充分體現(xiàn)重點(diǎn)專項和項目組織實(shí)施特點(diǎn)，在一定程度上阻礙了資金效益的優(yōu)化提升，制約了國家重點(diǎn)研發(fā)計劃的高效推進(jìn)。

根據(jù)科技部網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃立項數(shù)量共計474個，預(yù)算安排共計192.02億元，其中國撥經(jīng)費(fèi)148.21億元，占比77.18%，配套資金43.81 億元，占比22.82%。平均而言，每個項目能夠獲得3126.79 萬元的國撥經(jīng)費(fèi)支持，如此高比重的國撥經(jīng)費(fèi)投入體現(xiàn)了國家對于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重視與支持，項目資金預(yù)算管理也更為重要，其貫穿于項目執(zhí)行整個過程。根據(jù)對部分項目的中期結(jié)果顯示，在“放管服”改革下，大多數(shù)項目承擔(dān)單位能夠積極落實(shí)國家科技計劃改革政策，較好地承接國家下放到科研單位的自主權(quán)，結(jié)合單位實(shí)際情況建立和完善資金預(yù)算管理制度。但是，仍然有部分單位缺乏完善的資金預(yù)算管理體系，缺少豐富的資金管理經(jīng)驗，對資金預(yù)算管理的專業(yè)性認(rèn)識不足，沒有科學(xué)的資金預(yù)算管理價值理念，從而給國家重點(diǎn)研發(fā)計劃科研活動帶來一定的負(fù)面影響。

（二）資金預(yù)算編制不夠科學(xué)

科學(xué)編制資金預(yù)算是項目承擔(dān)單位開展科研工作的龍頭和抓手，是項目實(shí)施的重要依據(jù)。但在工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，項目承擔(dān)單位在編制項目資金預(yù)算時存在諸多問題，比如：有的項目單位預(yù)算意識不強(qiáng)，造成預(yù)算編制的質(zhì)量不高；不按照國家預(yù)算管理規(guī)定要求，不考慮工作實(shí)際情況，多憑個人經(jīng)驗進(jìn)行估算，導(dǎo)致資金預(yù)算不準(zhǔn)確；更多考慮的是在項目研究過程中如何多使用資金，將一些不必要的測試加工費(fèi)、材料費(fèi)等納入預(yù)算，想方設(shè)法多申請資金，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際支出，導(dǎo)致資金預(yù)算不合理，最終造成資金結(jié)余；有的科研人員缺少與財務(wù)人員的有效溝通，導(dǎo)致業(yè)務(wù)和財務(wù)沒有融合貫通，科研人員不懂編制預(yù)算等經(jīng)費(fèi)管理，財務(wù)人員又缺乏相關(guān)科研知識，形成預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行“兩張皮”，致使預(yù)算編制技術(shù)水平低，不夠?qū)I(yè)。

國家重點(diǎn)研發(fā)計劃的結(jié)構(gòu)形式是“專項-項目-課題”，即在立足于國家未來發(fā)展的基礎(chǔ)上設(shè)立重大專項，并以重大專項為指引設(shè)立具體研究項目，項目承擔(dān)單位再根據(jù)研究需要，采用課題和子課題等形式與其他單位進(jìn)行合作，共同推動項目研究。編制全面資金預(yù)算的基礎(chǔ)就是課題和子課題，為項目的資金預(yù)算編制提供基礎(chǔ)和強(qiáng)力的支撐。結(jié)合“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理情況，編制不科學(xué)主要有以下幾個原因：一是在多數(shù)科研單位中，項目申報的資金預(yù)算編制工作通常時間緊，任務(wù)急，這樣的一種編制環(huán)境和手段缺乏實(shí)際的調(diào)查取證研究，缺乏編制工作的科學(xué)性。二是對于單位的資金預(yù)算編制工作，通常都是用傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法，就是說在對當(dāng)年資金預(yù)算進(jìn)行安排時，是在上一年的財務(wù)支出基礎(chǔ)上，再綜合考慮當(dāng)年新增的影響因素來確定當(dāng)年的資金預(yù)算。三是中央的一系列政策文件要求下放一定的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)的分配權(quán)和儀器設(shè)備采購的自主權(quán)，但是在政策實(shí)施過程中，對自主權(quán)放開的尺度和邊界還缺乏制度文件的細(xì)化規(guī)范，相關(guān)資金預(yù)算編制的方法有待更新，這些依然是阻礙科研經(jīng)費(fèi)改革進(jìn)程的難點(diǎn)。

（三）會計核算不夠規(guī)范

目前，我國的重點(diǎn)研發(fā)計劃資金實(shí)行分級管理、分級負(fù)責(zé)，項目承擔(dān)單位是項目資金管理使用的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項目資金的日常管理和監(jiān)督工作。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，事業(yè)型研究單位與大專院校是目前承擔(dān)“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃科研活動的主力，二者合計獲得86.92%的項目數(shù)量與84.08%的經(jīng)費(fèi)，與其他類型的單位相比有絕對的優(yōu)勢。與此同時，在單位參與頻次方面，國有企業(yè)和私營企業(yè)對于國家重點(diǎn)研發(fā)計劃科研活動的積極性也越來越大，參與程度也越來越高，特別是私營企業(yè)，2016 年參研頻次占比僅為6.85%，而2018 年增長為13.70%。更多的市場主體參與到農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的科研活動中，雖然參與積極性顯著提高，但是會計核算能力也參差不齊，對不同類型責(zé)任主體的資金預(yù)算管理要求也不盡相同。研究發(fā)現(xiàn)，部分項目承擔(dān)單位對《辦法》等規(guī)定學(xué)習(xí)不夠、理解不到位，導(dǎo)致在會計核算方面存在以下問題，一是沒有單獨(dú)設(shè)賬進(jìn)行獨(dú)立核算，沒有完全做到專款專用，項目資金和其他資金的賬務(wù)處理混在一起，影響資金預(yù)算的有效執(zhí)行。二是資金使用和項目進(jìn)度不匹配，在對部分項目的中期檢查中發(fā)現(xiàn)，雖然項目進(jìn)度過半，但是資金預(yù)算執(zhí)行率很低，項目進(jìn)度與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重脫節(jié)，這樣既影響財政資金使用效益，也反映項目發(fā)展可能不需要如此多的預(yù)算，未按照科學(xué)研究過程相應(yīng)要求使用資金。

（四）預(yù)算資金科目使用不夠規(guī)范

項目承擔(dān)單位在編制資金預(yù)算時，應(yīng)該準(zhǔn)確使用政府分類收支科目，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映項目收支情況。但是結(jié)合“十三五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理情況發(fā)現(xiàn)，有的項目沒有充分預(yù)計各支出經(jīng)濟(jì)分類的使用金額，在編制項目預(yù)算時將一部分支出放在“其他”科目，導(dǎo)致預(yù)算科目與實(shí)際支出的差異較大；有的項目存在資金超范圍開支問題，列支一些與項目無關(guān)或關(guān)聯(lián)度不大的費(fèi)用；有的項目在臨近結(jié)題時，突然產(chǎn)生大量設(shè)備費(fèi)、人工費(fèi)等；有的將設(shè)備費(fèi)直接用于其他不相關(guān)的費(fèi)用支出；有的科研單位存在幾個項目之間資金混支問題；上述做法顯然沒有遵循科研活動的規(guī)律和特點(diǎn)，也導(dǎo)致資金預(yù)算不準(zhǔn)確。

（五）監(jiān)督機(jī)制不夠完善

完善有效的監(jiān)督機(jī)制對于項目的規(guī)范運(yùn)行至關(guān)重要。近年來，國家重點(diǎn)研發(fā)計劃管理部門相繼出臺了多項措施，指導(dǎo)各項目承擔(dān)單位及時完善監(jiān)督機(jī)制。依據(jù)《辦法》，重點(diǎn)研發(fā)計劃資金實(shí)行分級管理、分級負(fù)責(zé)，財政部、科技部負(fù)責(zé)研究制定重點(diǎn)研發(fā)計劃資金管理制度，專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)重點(diǎn)專項資金管理和監(jiān)督，項目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)項目資金的日常管理和監(jiān)督。因此，資金管理主體主要包含科研管理機(jī)關(guān)、項目承擔(dān)單位、科研人員、獨(dú)立第三方主體。

雖然資金管理辦法為國家重點(diǎn)研發(fā)計劃資金預(yù)算管理提供了一定制度支撐，但當(dāng)前仍然存在一些問題。一是項目資金預(yù)算監(jiān)管體制具有行政管制特征。政府部門主要是依托專業(yè)機(jī)構(gòu)對資金預(yù)算進(jìn)行管理，國家重點(diǎn)研發(fā)計劃的項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)主要由各部委現(xiàn)有的科研管理類事業(yè)單位組成，國務(wù)院文件以及專業(yè)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法對專業(yè)機(jī)構(gòu)的定位與職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，這些文件主要以科技事權(quán)為基礎(chǔ)，以經(jīng)費(fèi)的使用與管理為目標(biāo)，雖有利于明確資金預(yù)算管理主體的職責(zé)、確保資金使用的合規(guī)性，但這種科技事權(quán)劃分體制具有明顯的行政管制特征，造成資金預(yù)算管理實(shí)質(zhì)上是部門單位的內(nèi)部化管理，資金預(yù)算管理效率較低。二是部分項目承擔(dān)單位的內(nèi)部控制機(jī)制不健全，沒有形成“全鏈條設(shè)計、一體化實(shí)施”完整的項目內(nèi)部管理監(jiān)督機(jī)制，缺乏對項目資金的內(nèi)部審計和監(jiān)管，導(dǎo)致資金預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管不到位，使得原本可以通過項目管理過程中通過監(jiān)督來更正的問題無法及時解決。三是項目資金預(yù)算監(jiān)管模式僵硬。在項目預(yù)算執(zhí)行過程中，由于不能有效開展項目技術(shù)水平與資金使用情況的綜合監(jiān)督考核，監(jiān)管模式較為單一，造成管理環(huán)節(jié)與實(shí)際活動脫節(jié)，致使項目資金使用效率較低。

三、關(guān)于加強(qiáng)資金預(yù)算管理的幾點(diǎn)建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)資金預(yù)算管理制度建設(shè)

2021年10月新修訂的《辦法》依舊將資金多元化投入作為基本原則之一。因此，應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮中央財政和地方財政各自優(yōu)勢，建立合理的“上下聯(lián)動”協(xié)調(diào)合作機(jī)制；積極適應(yīng)國家科技項目“鏈條式創(chuàng)新設(shè)計、一體化組織實(shí)施”和國家科研經(jīng)費(fèi)管理改革的要求，加快推進(jìn)項目管理運(yùn)行機(jī)制改革和專業(yè)機(jī)構(gòu)資金管理制度改革，加強(qiáng)項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對項目資金預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行規(guī)范，建立和完善制約制度和實(shí)施細(xì)則。一方面，項目承擔(dān)單位要根據(jù)最新資金管理辦法和其他相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本單位工作實(shí)際，及時對資金預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)劑、資金開支范圍等內(nèi)容修訂內(nèi)部管理制度，確保國家最新政策落到實(shí)處。另一方面，要積極引導(dǎo)地方轉(zhuǎn)變思維，深化中央部門預(yù)算改革，立足地方實(shí)際，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的資金預(yù)算制度。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)資金預(yù)算編制管理

項目承擔(dān)單位必須充分認(rèn)識到資金預(yù)算編制管理的積極作用，建立完善的資金預(yù)算編制管理體制，合理編制資金預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。一要與政府相關(guān)宏觀政策緊密聯(lián)系，使預(yù)算更具前瞻性；二要科學(xué)規(guī)范、合理真實(shí)地編制項目預(yù)算，簡化科研儀器設(shè)備采購流程等；三要加強(qiáng)科研人員和財務(wù)人員的溝通配合，充分發(fā)揮科研助理隊伍在資金預(yù)算管理等方面的專業(yè)作用，與科研人員更好合作，減輕科研人員壓力，使雙方充分了解項目內(nèi)容和預(yù)算的關(guān)系，為審核預(yù)算編制是否合理，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算的全方位管理提供支持。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)資金核算和管理

新修訂的《辦法》中，對經(jīng)費(fèi)分配方式中中央財政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式進(jìn)行了拓展，提出實(shí)施“揭榜掛帥”、“賽馬”等新興組織機(jī)制的項目，可依據(jù)項目特點(diǎn)，采取包干制的資金管理方式。加強(qiáng)資金核算和管理日益重要，首先，項目資金預(yù)算下達(dá)后，項目承擔(dān)單位要嚴(yán)格按照項目任務(wù)書和資金預(yù)算實(shí)施方案開展研究工作，嚴(yán)格按照預(yù)算范圍執(zhí)行。例如，目前直接費(fèi)用預(yù)算科目已從9 個統(tǒng)一精簡為設(shè)備費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)共3大類，其預(yù)算調(diào)整權(quán)也全部下放，旨在減輕科研人員負(fù)擔(dān)，提高科研人員獲得感。但同時也要用好、管好國家的每一筆專項資金。其次，規(guī)范會計核算和審批程序，厲行節(jié)約，嚴(yán)格按照規(guī)定的開支范圍和合理的開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保規(guī)范合理地完成預(yù)算執(zhí)行任務(wù)。最后，強(qiáng)化項目法人責(zé)任制，資金管理責(zé)任要落實(shí)到人。項目承擔(dān)單位要切實(shí)落實(shí)法人責(zé)任，做好項目資金的日常管理和監(jiān)督；項目實(shí)施團(tuán)隊要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，加強(qiáng)資金使用的規(guī)范性，提高資金使用效率。項目承擔(dān)單位財務(wù)管理人員和項目科研財務(wù)助理團(tuán)隊共同發(fā)揮作用，做好項目實(shí)施工作。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)資金監(jiān)督管理

一是加強(qiáng)資金審計監(jiān)督、財會監(jiān)督和日常監(jiān)督的融會貫通，創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式，利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，實(shí)行隨機(jī)抽查、檢查，提高資金監(jiān)督檢查效率。對財務(wù)工作檢查審計中發(fā)現(xiàn)的問題，項目負(fù)責(zé)人要及時整改，抓早抓小，嚴(yán)格審核和把關(guān)。以農(nóng)村中心專業(yè)機(jī)構(gòu)為例，近年來中心高度重視對項目單位的政策宣傳，在每年召開的各重點(diǎn)專項項目啟動會和工作推進(jìn)會上，都對國家出臺的最新科技改革政策進(jìn)行深度解讀，獲得項目單位的好評。二是對項目承擔(dān)單位和科研人員在科研經(jīng)費(fèi)管理使用過程中出現(xiàn)的失信情況，探索納入信用記錄管理，進(jìn)行必要懲罰；三是堅持需求導(dǎo)向，突出內(nèi)控重點(diǎn)，及時梳理問題風(fēng)險點(diǎn)。各項目負(fù)責(zé)人要著力在“早、小”和“常、長”上下足功夫，及時發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)問題，注重總結(jié)推廣經(jīng)驗，保障科研任務(wù)順利完成。項目承擔(dān)單位要定期開展財務(wù)資金“回頭看”，全面總結(jié)梳理財務(wù)管理過程中存在的主要問題，明確下一步改進(jìn)落實(shí)的具體舉措。