機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工規(guī)范管理的實(shí)踐與探索
——以浙江省溫州市洞頭區(qū)為例

●王 丹

編外用工是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位因工作需要，在核定的行政事業(yè)編制外使用的人員。隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作職能的增加和服務(wù)細(xì)化，編外用工隊(duì)伍出現(xiàn)了規(guī)模不斷膨脹、整體素質(zhì)不高、使用任性隨意等突出問題。浙江省溫州市洞頭區(qū)2013年出臺(tái)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工管理辦法（試行）》，對(duì)規(guī)范全區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工的組織管理、招聘聘用和薪酬管理等方面的規(guī)范發(fā)揮了積極作用。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及各條線上級(jí)部門對(duì)編外輔助人員在崗數(shù)量、薪酬等方面的要求越來(lái)越高，原有的管理辦法已跟不上發(fā)展需要。2019年，洞頭區(qū)又出臺(tái)《溫州市洞頭區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工綜合改革實(shí)施方案》，同時(shí)出臺(tái)了招考、退出崗位、薪酬福利等4個(gè)配套政策，在編外用工招考方式、退出機(jī)制、薪酬福利等方面進(jìn)行了改革創(chuàng)新與規(guī)范約束。

一、洞頭區(qū)編外用工的現(xiàn)狀及問題分析

截至2021年9月，洞頭區(qū)核定機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工控制數(shù)1127名，其中管理專技崗位控制數(shù)1027名，駕駛員崗位控制數(shù)90名。實(shí)有編外人員948人，其中駕駛員86人，從人員分布來(lái)看，區(qū)級(jí)部門729人，各鎮(zhèn)（街道）115人，學(xué)校22人，醫(yī)療機(jī)構(gòu)82人，從文化程度來(lái)看，碩士0人，本科231人，大專453人，高中及以下264人。從收入待遇來(lái)看，年人均4.56萬(wàn)元（應(yīng)發(fā)工資數(shù)），5~10萬(wàn)元338人，5萬(wàn)元以下610人。

編外用工管理中存在的主要問題有如下幾個(gè)方面：

（一）數(shù)量增長(zhǎng)精簡(jiǎn)難

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工數(shù)量逐年增長(zhǎng)，難以精簡(jiǎn)，主要是由于機(jī)構(gòu)改革、旅游、醫(yī)療、治安、紀(jì)檢等領(lǐng)域的工作任務(wù)越來(lái)越多、精細(xì)化要求越來(lái)越高，上級(jí)部門要求基層配備條線專職工作人員的數(shù)量不斷增加。為完成工作任務(wù)及符合考核要求，在編內(nèi)人員無(wú)法滿足的情況下，只能通過增加編外人員來(lái)滿足工作需要。2017年，洞頭區(qū)開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工集中清理整頓工作，將編外用工指標(biāo)控制在1100名以內(nèi)，但是截至目前，編外用工控制數(shù)仍超過1100名。相比洞頭區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居住人口和在編人員數(shù)，編外人員數(shù)量仍是處于一個(gè)較高的水平。

（二）薪酬較低流動(dòng)大

編外人員收入水平大大低于編制內(nèi)人員，基本處于略高于“最低工資”水平線，“同工不同酬”現(xiàn)象嚴(yán)重，影響編外人員的積極性。另外，即使都是編外人員，收入也存在差異，在部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間，不同崗位的編外人員年均收入最高的與最低的相差近2倍，導(dǎo)致了隊(duì)伍不穩(wěn)定，編外人員普遍工作持續(xù)時(shí)間短、辭職頻繁、流動(dòng)性很大。

（三）招聘單一水平低

機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工采取勞務(wù)派遣方式，勞務(wù)派遣公司派遣的編外人員，盡管原則上面向社會(huì)公開招聘，但主要僅采取面試的方式進(jìn)行，未結(jié)合應(yīng)聘者的學(xué)歷、職稱、工作經(jīng)驗(yàn)等因素和筆試，招聘方式比較單一，難以對(duì)編外人員進(jìn)行有效篩選，影響招聘的質(zhì)量和水平。

（四）缺乏考核退出機(jī)制

盡管編外用工管理暫行辦法中約定了相應(yīng)考核機(jī)制，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于勞務(wù)派遣公司工作力量有限、編外人員數(shù)量巨大、編外人員本身薪酬低等因素，使得考核獎(jiǎng)懲不健全、考核缺乏績(jī)效獎(jiǎng)金支撐、考核退出難以實(shí)施，編外人員工作積極性難以有效調(diào)動(dòng)，易產(chǎn)生混日子、混工資現(xiàn)象，嚴(yán)重影響工作氛圍和工作效率。

二、編外用工綜合改革規(guī)范實(shí)踐

2019年溫州市洞頭區(qū)實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工綜合改革以來(lái)，成效較明顯，達(dá)到“兩降兩提”目標(biāo)，即招考成本降下來(lái)，用人廉政風(fēng)險(xiǎn)降下來(lái)，人員待遇提起來(lái)，人員素質(zhì)提起來(lái)，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范了編外用工招考、管理、待遇等方面工作。

（一）優(yōu)化編外用工招考方式

制定實(shí)施《溫州市洞頭區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工招考操作細(xì)則（試行）》，增加要素測(cè)評(píng)環(huán)節(jié),提高進(jìn)口門檻,減少頻繁補(bǔ)員的招考成本,并有效防范用人廉政風(fēng)險(xiǎn)。減少了招考頻次，縮小了現(xiàn)場(chǎng)考試招考規(guī)模，2019年實(shí)施以來(lái)，僅招考一項(xiàng)，招考次數(shù)、人均招考費(fèi)用全年下降50%、61%。通過招考方案的改進(jìn)，較大幅度優(yōu)化編外用工人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)，2019年實(shí)施以來(lái)，大專以上崗位招聘錄用的全日制本科（或中級(jí)職稱）占比從38.9%提高到56.4%，提高了17.5個(gè)百分點(diǎn)。全日制本科占比從2019年10月的8%上升到目前的13.5%。

（二）構(gòu)建編外用工退出機(jī)制

制定《溫州市洞頭區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工退出崗位實(shí)施細(xì)則》，突出留優(yōu)汰劣，明確考核“差等”標(biāo)準(zhǔn)與處理方式，暢通出口，減少混日子人員。目前已以勸退、辭退、降薪等方式處理4人，發(fā)揮了留優(yōu)汰劣的震懾和導(dǎo)向作用。

（三）規(guī)范編外用工薪酬福利體系

制定《關(guān)于規(guī)范全區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工福利待遇的通知》《進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外用工工資待遇實(shí)施方案》，加大編外用工考核激勵(lì)，賦予用工單位一定的激勵(lì)權(quán)限。構(gòu)建了統(tǒng)一的編外用工薪酬福利體系，解決了改革前各用工單位薪酬結(jié)構(gòu)多樣、跨單位同類型崗位工資待遇不一的問題。

（四）明確部門管理職責(zé)

明晰部門管理職能，避免管理缺位與政出多門。區(qū)委編辦負(fù)責(zé)規(guī)范編外用工崗位，嚴(yán)控編外用工指標(biāo)，確保編外用工指標(biāo)成為“硬約束”。區(qū)人力社保局負(fù)責(zé)編外用工招考辦法制訂、組織實(shí)施和指導(dǎo)監(jiān)督，并會(huì)同區(qū)財(cái)政局牽頭完善薪酬福利體系。區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)編外用工經(jīng)費(fèi)保障。用工單位負(fù)責(zé)編外用工日常管理、安全生產(chǎn)管理，落實(shí)編外用工管理全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)勞務(wù)派遣管理，并指導(dǎo)用工單位健全完善管理制度。

三、進(jìn)一步規(guī)范編外用工管理的探索

（一）進(jìn)一步提升編外人員素質(zhì)

雖然通過改變招考的方式，一定程度上提高了新入職人員的素質(zhì)，但是這部分群體也存在流動(dòng)性較大的問題。探索建立“政務(wù)助理”招聘機(jī)制，將其作為洞頭籍大學(xué)生“家燕歸巢”的重要渠道、中高層次人才“政府雇員”的重要補(bǔ)充，適時(shí)以相對(duì)優(yōu)厚的待遇、榮譽(yù)性的崗位名稱招聘“政務(wù)助理”，吸引洞頭生源（戶籍）的全日制本科及以上層次人才人員回鄉(xiāng)就業(yè)，加快優(yōu)化編外隊(duì)伍學(xué)歷與素質(zhì)結(jié)構(gòu)，使這部分群體成為未來(lái)政府部門的中堅(jiān)力量。

（二）創(chuàng)新實(shí)施“減員增薪提質(zhì)”

2017年以來(lái)，洞頭區(qū)實(shí)施編外用工清理整頓工作，實(shí)有人員從1077名下降到2021年9月的948名，精簡(jiǎn)12%。以此作為一個(gè)導(dǎo)向，嘗試推行編外用工“減員增薪”制度，精簡(jiǎn)的編外用工經(jīng)費(fèi)的50%可用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位編外人員獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步推進(jìn)隊(duì)伍走向精簡(jiǎn)精干。這既符合現(xiàn)階段政府部門過“緊日子”的要求，也能在一定程度上激勵(lì)優(yōu)秀的編外員工。

（三）進(jìn)一步發(fā)揮編外用工隊(duì)伍作用

編外用工隊(duì)伍是一個(gè)相對(duì)較大的群體，其中不乏優(yōu)秀人才。雖然洞頭區(qū)實(shí)施年度考核評(píng)優(yōu)、績(jī)效考核等方式給予了一定激勵(lì)，但總體而言，編外人員回報(bào)與付出比率較低、成長(zhǎng)空間小，難以有效激勵(lì)編外用工群體發(fā)揮作用。如何更好地激勵(lì)這個(gè)面廣量大的群體，還需積極創(chuàng)新，探索更為豐富的激勵(lì)手段和方式。