新中國(guó)成立初期城市治理的基本經(jīng)驗(yàn)
——以杭州市為中心的考察

●范虹邑

城市作為國(guó)家基本組成部分，其善治是國(guó)家治理體系及能力現(xiàn)代化彰顯的重要方面，是人民美好生活實(shí)現(xiàn)及中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！般懹洑v史，追溯源頭，不忘來(lái)時(shí)路”是接續(xù)奮斗征程的基礎(chǔ)。歷經(jīng)新民主主義革命，共產(chǎn)黨的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，探索城市治理，杭州作為南方大城市之一，新中國(guó)成立初期進(jìn)行了接管與改造，在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政權(quán)認(rèn)同、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步，對(duì)南方其他城市管理提供一定經(jīng)驗(yàn)借鑒。在新時(shí)代下，注重治理多元主體的共同發(fā)力，合理運(yùn)用數(shù)字化媒介、法律法規(guī)、具體制度等載體，對(duì)作為治理客體的人、事、物實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的治理三個(gè)方面具有啟示作用。

一、治理主體：黨和政府、社會(huì)組織、人民群眾的齊頭并進(jìn)

城市治理的主體是多元的，由政府、社會(huì)組織、公眾等構(gòu)成，中國(guó)共產(chǎn)黨是治理的當(dāng)然核心，處于領(lǐng)導(dǎo)地位。共產(chǎn)黨在獲得革命勝利后，將工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，領(lǐng)導(dǎo)組建新的人民政府和其他機(jī)構(gòu)，在治理各項(xiàng)事務(wù)中承擔(dān)主要任務(wù)，成為城市治理的主體。杭州在被接管后，8000多名干部南下到達(dá)浙江與300多名地下黨員、當(dāng)?shù)馗刹俊④婈?duì)干部共同形成城市工作的主體。在城市治理過(guò)程中，堅(jiān)持黨的治理主體地位，在黨的核心領(lǐng)導(dǎo)前提下，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用是城市實(shí)現(xiàn)善治的保證。黨根據(jù)國(guó)家總體計(jì)劃，制定適合地方的目標(biāo)與政策，充分發(fā)揮黨在治理各項(xiàng)事務(wù)中的掌控全局、協(xié)調(diào)各方的作用，各級(jí)黨組織在工作中把握主動(dòng)權(quán)、主導(dǎo)權(quán)，保證城市治理沿著總體正確方向前進(jìn)。黨員干部積極承擔(dān)責(zé)任，在治理各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮示范作用、服務(wù)群眾，與其他干部共同將黨和政府的決策變?yōu)榫用褡杂X(jué)行動(dòng)，使得治理工作取得實(shí)效。

其他政治機(jī)關(guān)及社會(huì)組織積極參與杭州市治理。人民代表大會(huì)和人民政協(xié)的形成、作為群眾自治機(jī)構(gòu)探索的居委會(huì)的成立成為城市治理的主體。在人民代表會(huì)議第三次會(huì)議中選出主席1名、副主席4名、委員35名首次選舉成立了杭州市各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)。人民代表大會(huì)和政協(xié)共同代表不同群體的利益，時(shí)時(shí)反映人民群眾的最迫切生活需求，對(duì)政府的政策等進(jìn)行討論、提出建議、展開(kāi)監(jiān)督。杭州以居委會(huì)的創(chuàng)建開(kāi)啟最先對(duì)基層群眾自治制度的探索，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)建設(shè)服務(wù)等作用?！?950年底，杭州有507個(gè)居民委員會(huì)和3283個(gè)居民小組，每個(gè)居民委員會(huì)包括150至200戶(hù)家庭?！盵1]社區(qū)是前言陣地，是國(guó)家、省、市政策執(zhí)行的領(lǐng)域，落實(shí)的具體范圍，同時(shí)是城市中黨和政府政策實(shí)行效果反饋之地。人民代表會(huì)議、政協(xié)、居民委員會(huì)在杭州接管與改造中作為城市管理的實(shí)體，在城市建設(shè)各方面發(fā)揮各自作用。當(dāng)今國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)、政協(xié)、基層群眾自治機(jī)構(gòu)，包括隨著時(shí)代發(fā)展日益完善的人民團(tuán)體、事業(yè)單位以及新的社會(huì)組織等成為城市治理的重要主體，在黨的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，在合乎法律與制度約束中，堅(jiān)守各自領(lǐng)域，參與城市發(fā)展各方面，從而發(fā)揮更多作用。

普通居民是黨和政府政策的接收者和實(shí)行者，是城市治理的主體之一。人作為社會(huì)歷史的主體，具有能動(dòng)性、社會(huì)性等特質(zhì)，在城市治理過(guò)程中，需要以普通市民為動(dòng)力和前提。在杭州的接管初期，特務(wù)分子的勢(shì)力依舊活躍，產(chǎn)生了社會(huì)的混亂，影響城市穩(wěn)定。廣大人民群眾進(jìn)行控訴、反映、舉報(bào)，主動(dòng)揭發(fā)反革命組織及其分子。為了城市良好治安環(huán)境，人民群眾積極參加群眾性冬防組織委員會(huì)，建立糾察隊(duì)、聯(lián)絡(luò)隊(duì)等組織，協(xié)助公共部門(mén)的城市治安保衛(wèi)工作。在進(jìn)行城市市容市貌整治過(guò)程中，群眾自行組成清理隊(duì)，籌集垃圾箱等?！?950年春季進(jìn)行一次大型清潔大掃除運(yùn)動(dòng)，動(dòng)員14萬(wàn)群眾參加，歷時(shí)14天，掃除垃圾6000余噸，自制公共垃圾箱640余只?！盵2]歸根結(jié)底，人民的具體實(shí)踐是治理的原動(dòng)力，是治理取得應(yīng)有效果的起始點(diǎn)。在城市中，市民是進(jìn)行城市治理底層的、廣泛的實(shí)踐者和依靠的堅(jiān)實(shí)主體。城市治理任務(wù)與內(nèi)容由時(shí)代變化而產(chǎn)生變遷，新時(shí)代下，市民群眾同樣需要以主體姿態(tài)加入城市治理隊(duì)伍，對(duì)政府決策建議提供、政策運(yùn)行監(jiān)督等方面發(fā)揮主體性作用，同時(shí)在面對(duì)正確的政策時(shí)，進(jìn)行擁護(hù)與支持，并積極實(shí)行。民眾治理主體地位的實(shí)現(xiàn)是要黨和政府在價(jià)值觀、行為方面的總體引導(dǎo)，在合理的領(lǐng)域與規(guī)則體系下，發(fā)揮主動(dòng)性與創(chuàng)造性，推進(jìn)城市治理。城市治理的現(xiàn)代化發(fā)展需要由單一主體轉(zhuǎn)為多個(gè)主體，各主體需共生共存，相互調(diào)適，實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)。

二、治理客體：人、事、物的和諧統(tǒng)一

人、事、物是城市治理的客體，實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一是治理的目標(biāo)之一。

新中國(guó)成立初期，杭州市存在黨員干部、各界代表人士、普通民眾等主體。黨員干部面臨提升自身工作能力和黨性修養(yǎng)任務(wù)。中央和浙江省委極其注重干部黨員的紀(jì)律問(wèn)題，建立統(tǒng)一集體組織生活制度，開(kāi)展干部培訓(xùn)。黨員干部是城市治理的推動(dòng)者及實(shí)踐者，代表著黨和政府的形象，在任何時(shí)期，需要進(jìn)行自我革命，提高治理城市的能力，在環(huán)境變換、社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景中加強(qiáng)理想信念的塑造。在新政權(quán)的穩(wěn)固階段，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)黨和政府的意識(shí)形態(tài)認(rèn)同尤為必要。黨和政府在就業(yè)、社會(huì)環(huán)境改造等過(guò)程中提高居民物質(zhì)生活水平，同時(shí)開(kāi)展組織工人參加訓(xùn)練班,進(jìn)行馬克思主義理論的學(xué)習(xí)?！叭魏我粋€(gè)取得政權(quán)的政治集團(tuán)或階級(jí)都必須為取得自身合法性而繼續(xù)斗爭(zhēng)?！盵3]意識(shí)形態(tài)合法性與合理性建設(shè)在城市治理中占據(jù)重要地位，在城市治理中起著“粘合劑”作用，政治認(rèn)同在不同時(shí)代以不同的形式進(jìn)行宣揚(yáng)，達(dá)到對(duì)群眾潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的目的。

在城市接管與改造過(guò)程中，對(duì)不同事件的處理體現(xiàn)黨和政府的智慧。一方面，不同的時(shí)期，需針對(duì)城市生活中不同事件進(jìn)行解決。新中國(guó)成立初期黨和政府立足唯物史觀，著力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工人重新就業(yè)。在社會(huì)生活上政府組織防疫委員會(huì)，進(jìn)行霍亂、白喉等疫苗的接種以及環(huán)境的消毒。城市治理是為了人生存質(zhì)量的提高和生活感受的美好實(shí)現(xiàn)。城市治理根據(jù)具體城市情況，在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、日常居住環(huán)境優(yōu)化、居民資源享受等公共服務(wù)方面逐步完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。另一方面，治理過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)突發(fā)事件，妥善的解決是城市持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵一步。在杭州治理中貨幣混亂、物價(jià)上漲事件發(fā)生。杭州市政府以干預(yù)交易市場(chǎng)等形式肅清銀元黑市。在對(duì)各公私企業(yè)、學(xué)校等實(shí)行基本物資平價(jià)、定額銷(xiāo)售，輔以“折實(shí)儲(chǔ)蓄”制度中平抑物價(jià)。針對(duì)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)所進(jìn)行的增產(chǎn)節(jié)約、物資募捐等活動(dòng)。突發(fā)事件的處理考驗(yàn)城市治理能力與治理體系完善程度，事件處理中反應(yīng)能力與恢復(fù)能力是城市治理水平的體現(xiàn)。在危機(jī)的狀態(tài)下，強(qiáng)有力的政府控制和干預(yù)成為迫切需要。黨和政府的調(diào)控和及時(shí)措施應(yīng)對(duì)能夠引導(dǎo)緊急事件向良性方向發(fā)展，規(guī)避事件繼續(xù)發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)城市的善治。城際間、社會(huì)上進(jìn)行資源調(diào)配與補(bǔ)充、社會(huì)恐慌心理克服、日常預(yù)防與監(jiān)測(cè)機(jī)制、針對(duì)常見(jiàn)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制、事件解決后的追蹤是突發(fā)事件得以有效解決的途徑。

城市的獨(dú)特自然風(fēng)光及文化設(shè)施是特色城市特色建設(shè)的有力資源，是提升城市國(guó)際影響力的物質(zhì)基礎(chǔ)。其一，蘊(yùn)含有歷史底蘊(yùn)建筑構(gòu)成城市風(fēng)貌，兼具經(jīng)濟(jì)、政治帶動(dòng)作用。杭州城市內(nèi)有大量以佛教為主的寺廟是宗教文化圣地?！霸缭?1世紀(jì)，杭州有400多座寺廊，20世紀(jì)初達(dá)到2000多所?！盵4]寺廟周邊的商鋪、茶館、手工業(yè)品等一系列與宗教文化及旅游相關(guān)的設(shè)施及物品出現(xiàn)，提供就業(yè)崗位，繁榮之相形成。西湖是杭州獨(dú)有的自然風(fēng)光，黨和政府對(duì)西湖進(jìn)行清理，對(duì)各景區(qū)加以修繕。在城市治理中，需要依托于具體物質(zhì)體，挖掘深層經(jīng)濟(jì)、政治、文化意義，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成完整的鏈條治理。其二，城市不僅作為國(guó)家所屬部分，同時(shí)處于世界體系中，城市需要注重國(guó)際影響力塑造及競(jìng)爭(zhēng)力的提高。新中國(guó)成立初期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)等不夠發(fā)達(dá)，杭州作為歷史文化名城，揚(yáng)長(zhǎng)避短，以文化為切入點(diǎn)拓展在東南亞等地的影響力。戲曲尤其是越劇是浙江省獨(dú)特傳統(tǒng)文化，杭州市政府將其融入政治內(nèi)容進(jìn)行國(guó)際傳播。城市治理基于社會(huì)轉(zhuǎn)型與全球化深入的背景，城市的知名度和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升是國(guó)家國(guó)際形象的展示，城市以經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、文化交流、世界性活動(dòng)籌辦等多種形式，加強(qiáng)與世界的接軌，提升國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，在與全球國(guó)家、地區(qū)的接觸中，吸收有利于發(fā)展的因素，積極探尋城市進(jìn)步的資源與機(jī)會(huì)。

三、治理載體：法律、制度、媒介的多管齊下

載體是城市治理主體與客體之間產(chǎn)生互動(dòng)的中介。法律條例、體制、大眾媒介在建國(guó)初期杭州治理中成為有效載體，為城市問(wèn)題的解決及秩序建立產(chǎn)生深刻影響，新時(shí)代城市治理中運(yùn)用的載體應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

“法律是最優(yōu)良的統(tǒng)治者?！盵5]法治具有防御性、可操作性高及規(guī)則性強(qiáng)的特點(diǎn)，是社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)的保障底線(xiàn)，依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行城市治理是治理現(xiàn)代化的必經(jīng)過(guò)程與形勢(shì)之需。新中國(guó)成立初期，黨和政府在對(duì)杭州各方面進(jìn)行接管與改造過(guò)程中，依據(jù)中央的總體條例結(jié)合城市具體情況出臺(tái)各項(xiàng)的法律條例，多以布告、指示、條例形式呈現(xiàn)，開(kāi)展城市管理。諸如經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生、市容面貌等方面出臺(tái)條例。法律條文的設(shè)計(jì)基于城市現(xiàn)實(shí)情況及為市民服務(wù)的理念，在具體實(shí)行過(guò)程中產(chǎn)生了積極的作用，促進(jìn)了當(dāng)時(shí)管理問(wèn)題的解決。法律的制定以“他律”的行為導(dǎo)向出發(fā)，改變傳統(tǒng)社會(huì)注重道德修養(yǎng)的價(jià)值導(dǎo)向，建立并完善現(xiàn)實(shí)、務(wù)實(shí)、不交叉的法律條文，為應(yīng)對(duì)城市治理中出現(xiàn)的問(wèn)題提供基礎(chǔ)。在城市治理中將行政性法規(guī)、地方法規(guī)、國(guó)家法規(guī)協(xié)調(diào)運(yùn)用。

城市治理的制度化和程序化的實(shí)現(xiàn)，有利于實(shí)現(xiàn)治理效能提高和善治的實(shí)現(xiàn)。在杭州接管中黨和政府對(duì)于前政黨管理下的工廠(chǎng)、機(jī)構(gòu)及其事業(yè)接管實(shí)行請(qǐng)示報(bào)告制度。對(duì)黨員干部有工作生活報(bào)告制度，黨員干部集體領(lǐng)導(dǎo)制度及個(gè)人負(fù)責(zé)制度等。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等具體領(lǐng)域中，各項(xiàng)具體的制度進(jìn)行創(chuàng)制。在宏觀頂層制度設(shè)立中，通過(guò)與各界代表人士的座談會(huì)召開(kāi)，人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度在城市治理中進(jìn)行初步嘗試并取得成效。城市治理堅(jiān)持宏觀社會(huì)主義制度的執(zhí)行，同時(shí)在具體的生產(chǎn)生活領(lǐng)域進(jìn)行具體的制度完善。城市治理中，制度的建立者具有問(wèn)題意識(shí)，在對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生緣由、形式、危害等進(jìn)行調(diào)查研究基礎(chǔ)上，尊重治理主體的建議，集思廣益，制定符合歷史規(guī)律、與現(xiàn)實(shí)條件相匹配的制度。同時(shí)制度隨時(shí)代的發(fā)展演化、吸收新因素實(shí)現(xiàn)再造。制度的設(shè)立只是起點(diǎn)而非終點(diǎn)，制度的實(shí)行過(guò)程需法律的保障及各方面的監(jiān)督，在實(shí)踐中不斷調(diào)試，使制度符合城市長(zhǎng)久發(fā)展的需求，讓不同的制度在城市中發(fā)揮解決沖突的效用。

媒介作為治理內(nèi)容與任務(wù)的傳播渠道是重要支柱，在城市治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。不同時(shí)期有不同媒介對(duì)城市治理政策的制定、實(shí)行、監(jiān)督等過(guò)程提供宣傳平臺(tái)與渠道。建國(guó)初期，杭州巧妙運(yùn)用媒介開(kāi)展工作主要為廣播、報(bào)紙、宣傳漫畫(huà)，諸如：對(duì)一貫道等迷信教會(huì)的取締中黨和政府以漫畫(huà)形式揭露其性質(zhì)，宣揚(yáng)新政府主張。黨和政府關(guān)注媒介對(duì)于城市管理的地位及作用，以當(dāng)時(shí)現(xiàn)有媒介發(fā)揮政策傳播功能，促進(jìn)市民對(duì)政策的認(rèn)同，加快政策的實(shí)施進(jìn)程。新時(shí)代下，大數(shù)據(jù)、全媒體、云計(jì)算等加快信息傳播速度與范圍，而且資料的傳播呈現(xiàn)地毯式、扁平化、交互性。通過(guò)手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，黨和政府進(jìn)行信息的傳播，為民眾的意見(jiàn)及時(shí)反饋、政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督提供載體。黨和政府在制定政策時(shí)，不同時(shí)空范圍的市民溝通交流，平臺(tái)公開(kāi)透明及評(píng)議渠道暢通保證市民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。各媒介在政策宣傳中對(duì)市民的淺層及深層價(jià)值進(jìn)行認(rèn)同引導(dǎo)，人民以平等、及時(shí)有效的方式認(rèn)知執(zhí)行政策。現(xiàn)代城市治理中政策、數(shù)據(jù)的完整精確公開(kāi)克服信息的片面性與不對(duì)稱(chēng)性，黨和政府挖掘數(shù)據(jù)背后的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多方面的作用，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，對(duì)民眾起到服務(wù)作用。