黃河流域保護(hù)的立法路徑分析

●李甜甜 黃 宇 劉玲偉 潘馳鑫 馬文倩

黃河作為百川之首，孕育了幾千年來(lái)賡續(xù)傳承的中華文明，是我們民族精神的重要涵養(yǎng)。而在新時(shí)代黃河流域衍生的民族精神更是支撐我們實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要源泉。黃河流域在生態(tài)方面始終起著不可替代的作用，它在提供水源供給、蓄水調(diào)洪、緩解旱澇災(zāi)害、調(diào)節(jié)流域局部氣候等方面都發(fā)揮了重要的生態(tài)功能。而近年來(lái)隨著流域問(wèn)題的逐漸凸顯，國(guó)家也愈發(fā)重視黃河流域的治理與保護(hù)。推進(jìn)黃河有效治理，需要國(guó)家決策與立法相結(jié)合，建立國(guó)家在黃河流域生態(tài)保護(hù)治理中擔(dān)當(dāng)“高位推動(dòng)”的宏觀調(diào)控角色。特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想提出后，生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，這就要求加快黃河治理與保護(hù)，以緩解困擾人民多年的旱澇災(zāi)害、水資源短缺、水生態(tài)惡化等問(wèn)題，為我國(guó)流域治理提供借鑒。

一、黃河流域保護(hù)立法的必要性及意義

（一）明確黃河流域立法的必要性

1.黃河流域生態(tài)保護(hù)形勢(shì)的需要。隨著黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加快，黃河流域的生態(tài)問(wèn)題更加突出。首先，黃河流域面臨嚴(yán)重的水資源短缺問(wèn)題，黃河流域近年來(lái)水量顯著減少，流域水資源短缺和用水需求增長(zhǎng)之間的供需矛盾突出。追根溯源，導(dǎo)致水資源短缺的根本原因還是水資源總量的不足。上游為黃河的源頭，素有“中華水塔”的美稱(chēng)，但近幾年上游植被覆蓋率降低，水源涵養(yǎng)能力下降，導(dǎo)致水資源總量的不足。其次黃河流域水資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和不合理利用加劇了水資源短缺的情況。黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%以上，枯水年甚至高達(dá)85%以上，遠(yuǎn)超一般流域開(kāi)發(fā)利用率40%的生態(tài)警戒線，不合理的開(kāi)發(fā)加劇了黃河流域水資源的緊缺，導(dǎo)致部分河段和支流生態(tài)流量不足，生態(tài)功能減弱。

其次，黃河流域的水污染嚴(yán)重的情況不斷加劇。水利部發(fā)布的《2019年黃河水資源公報(bào)》中指出黃河支流水污染嚴(yán)重，流域地表水功能水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為63.3%，黃河重要城市飲用水水源水質(zhì)合格率僅為26.7%，由此可見(jiàn)黃河流域水污染的嚴(yán)重程度。黃河水體污染區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性特征突出，嚴(yán)重污染水體水質(zhì)無(wú)明顯改善。黃河上游隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，過(guò)度放牧等情況頻發(fā)，導(dǎo)致水體污染和水源涵養(yǎng)功能減弱。黃河中游流經(jīng)寧夏、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古等省份，礦產(chǎn)資源豐富，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的廢水等污染物由于地方管控不嚴(yán)，成為污染黃河的重要原因，為工業(yè)污染物的主要排放區(qū)域。下游流經(jīng)河南、山東等省份，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有待深化，目前農(nóng)業(yè)仍占較大比重，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中施加含有氮、磷等化學(xué)元素的肥料，導(dǎo)致黃河水質(zhì)變差，水體富營(yíng)養(yǎng)化，水體污染較為嚴(yán)重。并且無(wú)論是農(nóng)牧業(yè)還是工業(yè)區(qū)域，其對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)處于超負(fù)荷狀態(tài)，加劇了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此協(xié)調(diào)黃河流域內(nèi)資源的利用與流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系迫在眉睫。

最后，黃河流域水生態(tài)服務(wù)功能不斷減弱。中游水土流失嚴(yán)重，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，由此形成的下游地上河始終是導(dǎo)致黃河水患災(zāi)害的根源，是治理黃河必須要牽住的“牛鼻子”；下游由于農(nóng)業(yè)濕地開(kāi)墾現(xiàn)象的增大，濕地面積減小，使得濕地調(diào)節(jié)洪量、涵養(yǎng)水源的功能削弱，間接導(dǎo)致黃河下游洪澇災(zāi)害的增加，同時(shí)破壞了水鳥(niǎo)等動(dòng)物棲息地，同時(shí)工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的水污染問(wèn)題頻發(fā)，導(dǎo)致黃河生物多樣性減少。

2.黃河治理脫節(jié)問(wèn)題亟需改善。（1）地方執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致重復(fù)污染嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，我國(guó)部分區(qū)域地方執(zhí)法機(jī)關(guān)存在執(zhí)法不嚴(yán)的情況。對(duì)于一些污染環(huán)境的問(wèn)題僅以警告等措施予以處置，不施以罰款或行政處罰，相關(guān)人員違法行為代價(jià)低，導(dǎo)致再犯的概率增大。并且在執(zhí)法實(shí)踐中存在部分執(zhí)法人員對(duì)污染黃河水域環(huán)境的行為熟視無(wú)睹，導(dǎo)致行政執(zhí)行力大打折扣。（2）地方主管部門(mén)出現(xiàn)權(quán)力交錯(cuò)、多頭管理的局面。目前我國(guó)的黃河治理部門(mén)主要是黃河水利委員會(huì)，下設(shè)地方各個(gè)河務(wù)局。但黃河流域面積大，涉水要素多，事項(xiàng)范圍廣，在日常事務(wù)處理中往往以一個(gè)部門(mén)牽頭，其他部門(mén)協(xié)同管理開(kāi)展工作，管理模式粗放，管理精細(xì)化有待加強(qiáng)。此種情況下責(zé)任主體沒(méi)有固定的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，容易導(dǎo)致工作缺位越位、權(quán)力交錯(cuò)的局面，也容易滋生推諉責(zé)任等問(wèn)題，不利于黃河治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。另外對(duì)于黃河治理工作的監(jiān)管有待加強(qiáng)，目前黃河治理沒(méi)有一個(gè)完整的監(jiān)管體系，實(shí)踐中地方水行政機(jī)關(guān)仍以相互牽制為主，沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，加劇了不當(dāng)行政行為的嚴(yán)重性。（3）公眾參與意識(shí)不足，主觀能動(dòng)性有待提高。公眾參與是黃河水行政管理部門(mén)提升行政水平的重要影響因素。目前來(lái)看黃河水行政管理機(jī)構(gòu)與公民之間建立的聯(lián)系多在行政許可、行政處罰、行政命令方面，管理機(jī)構(gòu)扮演著剛性的管理者的角色，而行政相對(duì)人則處于相對(duì)被動(dòng)的地位，因此水行政管理部門(mén)在聽(tīng)取民意、加強(qiáng)宣傳等方面存在相對(duì)疏忽，并且涉水利益主體上訪、群訪的現(xiàn)象逐漸增多，這就要求水行政管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與公眾之間的聯(lián)系，廣泛聽(tīng)取民意，加強(qiáng)有效溝通，得到公眾的支持。而社會(huì)公眾是黃河治理的主體，應(yīng)在黃河治理過(guò)程中發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極投身到黃河的治理與保護(hù)當(dāng)中。目前社會(huì)公眾對(duì)黃河相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)性不足，不了解相關(guān)制度和措施，忽視對(duì)黃河的治理，更有甚者對(duì)黃河進(jìn)行污染行為，都是公眾保護(hù)意識(shí)淡薄的表現(xiàn)，因此應(yīng)及時(shí)落實(shí)公眾參與制度。

3.黃河流域治理缺乏專(zhuān)門(mén)性的法律規(guī)范。首先，黃河流域治理相關(guān)法律法規(guī)有《水法》《防洪法》《水污染防治法》和《黃河水量調(diào)度條例》等，前三者綜合性法律多是對(duì)于我國(guó)整體水況進(jìn)行規(guī)制和管理，大多沒(méi)有考慮到黃河流域生態(tài)保護(hù)中的特殊問(wèn)題，在實(shí)際的適用過(guò)程中導(dǎo)致出現(xiàn)不匹配的情況，對(duì)黃河的針對(duì)性、可操作性和強(qiáng)制性不足。且這些法律多面向生態(tài)系統(tǒng)的局部功能進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，例如《水污染防治法》僅是面向水污染的治理，缺少水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等其他問(wèn)題的規(guī)范和管理，整體性不足。而《黃河水量調(diào)度條例》雖是為解決黃河問(wèn)題設(shè)計(jì)，但著眼點(diǎn)在于水量調(diào)度，而不是整體的、綜合性的法律規(guī)范，因此現(xiàn)行黃河法律法規(guī)體系為黃河專(zhuān)門(mén)立法提出了迫切要求。

從國(guó)際流域立法實(shí)踐來(lái)看,多個(gè)國(guó)家通過(guò)流域立法驗(yàn)證了以自然流域?yàn)閱卧恼w性治理路徑的成功,流域綜合專(zhuān)門(mén)立法為流域治理提供了制度基礎(chǔ)。美國(guó)進(jìn)行了以《田納西流域管理局法》為指導(dǎo)的田納西河流域治理實(shí)踐，設(shè)立了田納西流域管理局對(duì)流域進(jìn)行綜合管理，取得了良好成效。日本、德國(guó)等國(guó)家也通過(guò)流域立法統(tǒng)一管理流域水資源，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展。而我國(guó)也針對(duì)長(zhǎng)江流域的綜合治理制定了《長(zhǎng)江保護(hù)法》，開(kāi)啟了我國(guó)流域立法的新篇章，為我國(guó)黃河流域治理提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒。黃河是作為我國(guó)最難治、最復(fù)雜的河流之一，亟需一部專(zhuān)門(mén)、系統(tǒng)的法律出臺(tái)來(lái)進(jìn)行綜合治理。

（二）明確黃河流域立法的意義

首先，對(duì)黃河進(jìn)行流域立法，具有保障黃河生態(tài)、修護(hù)安全屏障的生態(tài)意義。處理現(xiàn)階段黃河問(wèn)題，不僅要靠道德和治安管理規(guī)制，更要靠法律的制定和實(shí)施。通過(guò)制定黃河法，為現(xiàn)階段黃河治理與保護(hù)提供法律支撐和理論依據(jù)，將有效緩解黃河流域生態(tài)問(wèn)題，保障流域生態(tài)環(huán)境，修復(fù)我國(guó)重要的安全屏障，從而使黃河從民生之患變成民生之福，使百姓從中獲得生活福祉。并且進(jìn)行黃河流域立法對(duì)其他流域綜合治理具有非常重要的示范意義，將有效帶動(dòng)我國(guó)流域治理現(xiàn)代化。

其次，對(duì)黃河進(jìn)行流域立法，具有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)意義。制定黃河流域?qū)ｉT(mén)性、綜合性管理規(guī)范，對(duì)黃河上中下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行因地制宜，黃河沿岸宜山則山，宜水則水，宜農(nóng)則農(nóng)，探索富有地域特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，同時(shí)利用現(xiàn)代高新技術(shù)發(fā)展集約農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，并提出第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路與創(chuàng)新路徑，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時(shí)也為流域內(nèi)脫貧攻堅(jiān)工作的開(kāi)展提供全新思維。

第三，對(duì)黃河進(jìn)行流域立法，具有響應(yīng)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)全國(guó)治理的政治意義。習(xí)近平總書(shū)記指出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略是重大國(guó)家戰(zhàn)略，因此推進(jìn)黃河治理是時(shí)代賦予當(dāng)代人的光榮使命和新的歷史課題，是新時(shí)代進(jìn)行“五位一體”總體布局，貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大需要，有利于推進(jìn)黃河流域保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)黃河治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

最后，對(duì)黃河進(jìn)行流域立法，具有護(hù)根鑄魂、傳承精神的文化意義。奔騰不息的黃河培育了中華民族海納百川的民族氣節(jié)，培養(yǎng)了華夏兒女自強(qiáng)不息的民族品格，涵養(yǎng)了中華兒女偉大創(chuàng)造、偉大夢(mèng)想、偉大奮斗、偉大團(tuán)結(jié)精神。習(xí)近平總書(shū)記在黃河生態(tài)流域保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上要求：“要深入挖掘黃河文化蘊(yùn)含的時(shí)代價(jià)值，講好黃河故事，延續(xù)歷史文脈，堅(jiān)定文化自信，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)凝聚精神力量。”推進(jìn)黃河文化的研究、挖掘、保護(hù)、傳承和融合，有利于講好黃河故事，推動(dòng)黃河文化邁入新時(shí)代，傳承和弘揚(yáng)民族精神，增強(qiáng)中華民族的文化自信和凝聚力。

二、黃河流域立法可行性

黃河流域立法是民心所向，是民眾一直期待著的重要工程。黃河保護(hù)立法的不健全，直接導(dǎo)致了我國(guó)黃河治理缺少一部統(tǒng)籌全局的重要指南，進(jìn)而使黃河治理面臨重大問(wèn)題，黃河治理不能、不好而引發(fā)的災(zāi)害最終損失的還是人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

黃河流域立法存在良好的政治導(dǎo)向、法治基礎(chǔ)和民眾支持。首先，黃河專(zhuān)門(mén)立法具有良好的政治導(dǎo)向。上個(gè)世紀(jì)末我國(guó)盲目追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)，造成了生態(tài)的嚴(yán)重破壞，而近年來(lái)破壞環(huán)境的惡果已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，阻礙民生的發(fā)展。因此，黨的十八大以來(lái)國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)環(huán)境的保護(hù)與治理，塑造生態(tài)先行的治理理念。隨著“五位一體”總體布局的逐步推進(jìn)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略已經(jīng)上升為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點(diǎn)。黨和國(guó)家高度重視黃河的保護(hù)與治理，這就要求對(duì)黃河進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的流域立法，解決黃河流域內(nèi)的共性與個(gè)性問(wèn)題，以此保障民生，發(fā)展生態(tài)。

其次，黃河專(zhuān)門(mén)立法具有良好的法治基礎(chǔ)。隨著我國(guó)依法治國(guó)的逐步推進(jìn)，我國(guó)環(huán)境立法體系與框架逐步完善?，F(xiàn)有法律法規(guī)為黃河法提供了較好的法治基礎(chǔ)?！端ā贰斗篮榉ā贰端廴痉乐畏ā返壬衔环ǖ闹鸩酵晟茷辄S河立法提供了理論支撐和基本遵循。國(guó)外流域立法的實(shí)踐為黃河立法提供了先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)《田納西流域管理局法》通過(guò)立法解決了田納西河流域的環(huán)境問(wèn)題，具有了良好的示范意義。國(guó)內(nèi)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的制定、出臺(tái)為黃河立法提供了立法借鑒。黃河和長(zhǎng)江是中國(guó)的兩條大河，都跨越了諸多省份，都存在一定的上下游治理不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，同時(shí)《長(zhǎng)江保護(hù)法》是一部綜合性的水域治理法律，跟之前出臺(tái)的獨(dú)立分散的法律不同，因此更具有因地制宜的指導(dǎo)意義，這給黃河立法的出臺(tái)提供了重要的指引。

最后，黃河專(zhuān)門(mén)立法具有良好的社會(huì)支持。黃河專(zhuān)門(mén)立法具有良好的學(xué)術(shù)輿論氛圍，在中國(guó)知網(wǎng)上有關(guān)黃河立法相關(guān)的論文已經(jīng)多達(dá)81篇，在1998年劉永強(qiáng)就已經(jīng)在人民黃河上發(fā)表了《關(guān)于〈黃河法〉立法的思考》一文，這都為黃河立法工作的開(kāi)展提供了理論上的指導(dǎo)。同時(shí)，黃河專(zhuān)門(mén)立法也得到了廣大民眾的支持，黃河是人民的母親河，自古以來(lái)黃河沿岸的人民都靠黃河維系生活，因此廣大群眾也極為關(guān)注黃河的治理與保護(hù)，治理黃河對(duì)于維系民族情感、加強(qiáng)民族凝聚力具有塑根鑄魂的本源意義。

三、關(guān)于黃河流域保護(hù)的立法建議

（一）立法框架

1.立法總則。黃河法的總則部分應(yīng)立足于黃河現(xiàn)狀，闡述《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》的核心內(nèi)涵，明確促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)立法目的，闡明黃河流域的空間范圍，論及黃河保護(hù)與治理的基本原則，建立黃河保護(hù)與治理工作機(jī)制。除此之外，更為重要的是厘清相關(guān)責(zé)任主體和職責(zé)劃分。明確國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)、地方各級(jí)人民政府、黃河水利委員會(huì)、各級(jí)黃河河務(wù)局等相關(guān)主體職責(zé)，構(gòu)建統(tǒng)一分工、相互制衡的責(zé)任體系，避免出現(xiàn)多頭管理、權(quán)力缺位的局面。另外，對(duì)于黃河流域范圍內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)、公眾宣傳教育等應(yīng)該做出特別規(guī)定。

2.立法的指導(dǎo)思想。黃河法立法指導(dǎo)思想應(yīng)以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為目的，以黃河現(xiàn)行治理實(shí)際為指導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的治理要求與人民需要為依托，對(duì)接國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，從黃河流域整體性上進(jìn)行把控，關(guān)注流域整體治理態(tài)勢(shì)，制定流域總體治理對(duì)策與目標(biāo)。繼而再?gòu)狞S河流域特殊性入手，實(shí)現(xiàn)因地施策精準(zhǔn)治理，因地制宜導(dǎo)向發(fā)展，統(tǒng)籌解決水環(huán)境、水安全、水資源、水生態(tài)的系列治理難題，突破妨礙黃河沿線發(fā)展的歷史瓶頸，構(gòu)建新型流域治理理念，真正落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想。

3.立法的基本原則。黃河法的立法原則，應(yīng)主要包含以下方面：（1）高效協(xié)同與綜合管理原則。黃河流域的保護(hù)與治理，應(yīng)立足于黃河流域的系統(tǒng)性、整體性，從保護(hù)與治理、高質(zhì)量發(fā)展兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，考量黃河上中下游、干支流、南北兩岸的個(gè)性特征，以流域?yàn)檎w進(jìn)行綜合的治理與保護(hù)。同時(shí)也要處理好各行政單位之間、行政單位與流域管理之間的關(guān)系，避免權(quán)力交錯(cuò)、職責(zé)混亂的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)流域管理與行政單位管理的平衡，而不是各區(qū)域的“自治”。（2）協(xié)調(diào)共生與可持續(xù)發(fā)展原則。要實(shí)現(xiàn)黃河的大治理、大保護(hù)，勢(shì)必要處理好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的關(guān)系。堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，只有生態(tài)保護(hù)與治理到位，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，最后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)與社會(huì)的協(xié)調(diào)共生。在生態(tài)方面，對(duì)于水沙關(guān)系、環(huán)境污染、資源利用、災(zāi)難預(yù)防等方面作出規(guī)劃與治理，刨根問(wèn)源，從根本解決問(wèn)題；在經(jīng)濟(jì)方面，要著重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)，充分利用黃河流域內(nèi)的文化遺產(chǎn)與旅游資源，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；在社會(huì)方面，構(gòu)建黃河保護(hù)責(zé)任體系，建立工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高公眾參與的積極性。（3）因地制宜與適度利用原則。黃河上、中、下游和南、北兩岸存在較大的環(huán)境差異，因此要結(jié)合各個(gè)地區(qū)的特殊性來(lái)進(jìn)行黃河流域治理，在不同地區(qū)采取不同的措施。在黃河上游著重修復(fù)生態(tài)保護(hù)屏障，建立黃河生態(tài)基底；黃河中游治理的重點(diǎn)應(yīng)放在治理水沙關(guān)系上，緩解水土流失引起的環(huán)境問(wèn)題。治理地上懸河和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是治理黃河下游的重中之重。關(guān)于黃河南北兩岸，應(yīng)著眼于黃河支流流經(jīng)地區(qū)的特殊性以及南北兩岸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，利用各地個(gè)性特征來(lái)尋求黃河南北兩岸保護(hù)和發(fā)展的平衡。（4）公眾參與原則。環(huán)境質(zhì)量的好壞，直接關(guān)系到每個(gè)人的生活質(zhì)量和追求幸福生活的權(quán)利。制定黃河法要貫徹公眾參與原則，對(duì)于黃河現(xiàn)狀及問(wèn)題應(yīng)多渠道、多方式廣泛宣傳，使公眾認(rèn)識(shí)到黃河流域保護(hù)的重要性及急迫性，保障公民的知情權(quán)；對(duì)于黃河流域內(nèi)破壞環(huán)境和擾亂生態(tài)的行為，要建立公民舉報(bào)與問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與公民的有效銜接，保障公民的監(jiān)督權(quán)；對(duì)于黃河立法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)，拓寬公民表達(dá)意見(jiàn)及訴求的渠道和途徑，讓公民的意見(jiàn)及訴求落實(shí)到法律中，進(jìn)而對(duì)環(huán)境重大決策施加影響。

4.法律運(yùn)行和事后監(jiān)督機(jī)制。法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威在于執(zhí)行。在黃河流域立法的過(guò)程中，要考慮到黃河法的實(shí)施及事后監(jiān)督的問(wèn)題，以防止黃河法缺乏實(shí)踐性和執(zhí)行性問(wèn)題的出現(xiàn)。

關(guān)于法律的運(yùn)行，首先要基于運(yùn)行法律充分的保障。要加大黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面的財(cái)政投入，預(yù)留專(zhuān)項(xiàng)資金用于緊急事項(xiàng)的處理，鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，加大黃河治理技術(shù)的科技研發(fā)投入，給予法律運(yùn)行充分的資金支持；其次要為黃河法律制定及運(yùn)行提供司法建設(shè)保障，鼓勵(lì)專(zhuān)家學(xué)者、司法機(jī)關(guān)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)為黃河法運(yùn)行提供法律服務(wù)，并且建立法律運(yùn)行考核評(píng)價(jià)制度，鼓勵(lì)有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)黃河法的運(yùn)行進(jìn)行糾錯(cuò)及建議，讓黃河法在實(shí)踐中發(fā)展；最后要建立完備的法律運(yùn)行機(jī)制體系，明確有關(guān)主體的權(quán)、名、責(zé)分配，由黃河水利委員會(huì)牽頭，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)多方聯(lián)動(dòng)配合，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體參加到黃河法的普及與宣傳中，將具體責(zé)任落實(shí)到單位和個(gè)人，調(diào)動(dòng)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的積極性，形成人人知法、人人守法的良好氛圍。

關(guān)于法律的事后監(jiān)督機(jī)制，要明確法律責(zé)任的分配。對(duì)于行政主體，要將權(quán)力關(guān)在籠子里，明確行政權(quán)缺位越位、釣魚(yú)執(zhí)法等不當(dāng)履職行為需承擔(dān)的法律責(zé)任；并且對(duì)于行政機(jī)關(guān)的履職，應(yīng)合理引入第三方評(píng)估制度，由第三方對(duì)機(jī)關(guān)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)的履職質(zhì)量。對(duì)于單位和個(gè)人，要明確非法捕撈、非法航行、非法水域養(yǎng)殖等破壞流域水生態(tài)的行為要承擔(dān)的法律責(zé)任；除此之外，對(duì)于污染流域生態(tài)環(huán)境的行為要做出嚴(yán)格規(guī)定。對(duì)于要承擔(dān)的法律責(zé)任，應(yīng)按輕重分別承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，要追究其刑事責(zé)任。

（二）黃河流域立法的創(chuàng)新性建議

1.利用“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展模式，創(chuàng)新宣傳教育形式，提高公眾參與意識(shí)。在關(guān)于黃河流域有關(guān)的宣傳教育方面，在中央政府層面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，制定相關(guān)的宣傳政策。重視基層信息傳播的廣度和深度，鼓勵(lì)基層政府及有關(guān)水利部門(mén)革新傳統(tǒng)宣傳模式，在宣傳教育過(guò)程中利用互聯(lián)網(wǎng)+模式，充分發(fā)揮新媒體的優(yōu)勢(shì)，讓更多的人認(rèn)識(shí)黃河、走近黃河。同時(shí)注重提高宣傳內(nèi)容的質(zhì)量，通過(guò)文章、視頻以及有關(guān)紀(jì)錄片的形式開(kāi)展環(huán)境現(xiàn)狀、生態(tài)保護(hù)、水資源利用、黃河文化的宣傳，并利用宣傳平臺(tái)對(duì)違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。

針對(duì)現(xiàn)在黃河治理過(guò)程中公眾參與度不足的問(wèn)題，國(guó)家可以制定相關(guān)的政策定期開(kāi)展黃河實(shí)地參觀活動(dòng)，鼓勵(lì)公民及有關(guān)單位參與到黃河流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、防澇抗旱、文化傳承等各項(xiàng)活動(dòng)中。對(duì)于在相關(guān)活動(dòng)中有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人當(dāng)?shù)卣杉羞M(jìn)行表彰，充分發(fā)揮模范的帶動(dòng)作用，并對(duì)相關(guān)事跡進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)公眾更多地參與到其中。

2.建立激勵(lì)機(jī)制，采用多種形式傳承黃河文化。為進(jìn)一步推動(dòng)黃河文化的傳承，在文化傳承載體建設(shè)上，國(guó)家可以多部門(mén)統(tǒng)籌建立黃河國(guó)家文化公園、風(fēng)景區(qū)、博物館以及教育基地等，在實(shí)現(xiàn)載體聯(lián)動(dòng)傳承的同時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新，探索人民大眾更加喜聞樂(lè)見(jiàn)的載體形式。同時(shí)可以依托已經(jīng)存在的相關(guān)水利水電工程設(shè)施建立風(fēng)景區(qū)，學(xué)習(xí)我國(guó)其他相關(guān)生態(tài)與文旅結(jié)合發(fā)展的優(yōu)秀范例（例如三峽工程和三峽景區(qū)的結(jié)合發(fā)展），打造黃河文化的標(biāo)志性符號(hào)。除了文化載體建設(shè)還應(yīng)該進(jìn)行相關(guān)文藝創(chuàng)作，用黃河文化相關(guān)作品結(jié)合宣傳，讓黃河生態(tài)文化傳承生生不息。國(guó)家文化發(fā)展有關(guān)部門(mén)可以鼓勵(lì)公民及有關(guān)組織進(jìn)行有關(guān)黃河的文藝作品創(chuàng)作，展現(xiàn)黃河流域的風(fēng)土人情、歷史文化、發(fā)展成就等多元要素，再輔之互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺(tái)、微信公眾號(hào)、視頻號(hào)、電視網(wǎng)絡(luò)等將文藝作品進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的宣傳，真正達(dá)到文化深入民心，黃河文化一脈相承的效果。

四、結(jié)語(yǔ)

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的提出，為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了根本遵循。制定黃河法對(duì)于黃河流域治理和推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有非常重要的意義。梳理黃河流域問(wèn)題，對(duì)于黃河源區(qū)生態(tài)基底脆弱，中游水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游水資源缺乏的問(wèn)題進(jìn)行個(gè)性分析與治理，對(duì)公眾參與、流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等整體性問(wèn)題進(jìn)行把控和解決。針對(duì)這些問(wèn)題，亟需黃河法的出臺(tái)為黃河流域治理提供理論遵循。黃河必將開(kāi)啟大江大河的“大治時(shí)代”，譜寫(xiě)生態(tài)文明建設(shè)新篇章。