加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地制度改革提高土地資源使用效率

孟宇 牛成玉 詹可勝 胡昊

（錦州市自然資源服務(wù)中心，遼寧錦州 121000）

統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活以及生態(tài)用地，以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地合理需求為目的，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展原則進(jìn)行的國土空間規(guī)劃編制是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場為前提。新修訂的《土地管理法》在賦予了農(nóng)村農(nóng)業(yè)行政主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相應(yīng)的行政管理職能同時(shí),對于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地市場的建設(shè)做了原則性規(guī)定，為深化農(nóng)村土地制度改革、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定了法律的基石，還需要在今后工作中不斷改革、創(chuàng)新土地管理方式以及采取適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的管理措施，才能達(dá)到建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場實(shí)現(xiàn)土地要素市場化配置機(jī)制。

一、現(xiàn)行土地市場管理制度及運(yùn)行中的問題

集體土地征用和國有土地收回條件與征收標(biāo)準(zhǔn)長期以來為地方各地政府操控，國有土地一級市場也一直為政府所壟斷，多數(shù)地區(qū)集體土地仍未被允許入市，并且在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作結(jié)束后也仍未未出臺可操作的相關(guān)國家政策。

1.國有土地使用權(quán)出讓程序的“一刀切”

國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》之后，各地在建設(shè)用地出讓時(shí)多以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，特別是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）明確“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”之后，掛牌出讓方式集招標(biāo)出讓與拍賣出讓的優(yōu)勢于一體，遵循“價(jià)高者得”之原則，以追求土地價(jià)值最大化。很多地區(qū)還允許自然人參加掛牌競買活動(dòng)，但只明確了“參加競買的自然人需在一定期限內(nèi)以法定代表人身份注冊具有相應(yīng)資質(zhì)企業(yè)的要求”，即便是對涉及行業(yè)特許經(jīng)營行業(yè)的也采取掛牌交易的方式，根本不考慮掛牌競得者能否取得特許經(jīng)營許可、新注冊企業(yè)能否及時(shí)取得相應(yīng)資質(zhì)導(dǎo)致流拍而引發(fā)爭議。

2.出讓土地仍存在未凈地先出讓情形

雖說多年以來各地均出現(xiàn)過因未凈地出讓問題引發(fā)訴訟和群體上訪事件，仍有未完成土地和地上物征收的地塊通過招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，只是在出讓文件中中明確了“經(jīng)市政府同意本次出讓地塊規(guī)劃范圍內(nèi)的土地使用權(quán)由政府收回，由征收實(shí)施單位依法對土地使用權(quán)人進(jìn)行安置補(bǔ)償，完成安置補(bǔ)償后，依法辦理注銷登記。”多數(shù)征收實(shí)施單位對土地和地上物補(bǔ)償未能完成就開始施工建設(shè)，登記機(jī)關(guān)往往根據(jù)征地單位或者被征地集體經(jīng)濟(jì)組織的一紙證明就注銷了土地和地上物的所有權(quán)，因此引發(fā)大量的群眾上訪和行政訴訟案件。

3.在土地及地上附著物征收過程中錯(cuò)誤的實(shí)施“同地同價(jià)”

同地不同價(jià)明顯的有違公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t，不僅給補(bǔ)償?shù)偷囊环皆斐闪藫p失，同時(shí)也在人為地制造出征收矛盾。有些地方政府錯(cuò)誤的以“同地同價(jià)”理論來實(shí)施土地及地上附著物征收，根據(jù)其制定“區(qū)片綜合地價(jià)”對被征收集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，無論何種地類均按照耕地均價(jià)折算，菜田、大棚、溫室等農(nóng)業(yè)設(shè)施則按照區(qū)片地價(jià)加附著物來補(bǔ)償，根本不考慮宗地對于區(qū)片綜合地價(jià)的修正系數(shù)和菜田的開發(fā)成本，對于國有土地則按照有無“土地出讓批準(zhǔn)文件”采取無償還是有償收回。

4.征收集體土地為國有的條件被地方擅自擴(kuò)大

我國對集體土地征收的前提條件一直是“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用?！比欢鲜兰o(jì)90年代，許多農(nóng)村“兩戶”和涉農(nóng)、支農(nóng)企業(yè)使用的土地被征為國有并按照使用用途辦理了出讓手續(xù)；1998年修訂的《土地管理法》明確規(guī)定了土地用途管制制度，雖農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的為法律所認(rèn)可，但這些集體土地很多仍被征為國有并辦理出讓手續(xù)。

5.集體經(jīng)濟(jì)組織處置土地被認(rèn)定非法轉(zhuǎn)讓的問題

各地土地行政主管部門對于集體土地非法轉(zhuǎn)讓認(rèn)定主要是依據(jù)《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》，而且多數(shù)時(shí)候還要看法律后果而不只是看協(xié)議，但是對于審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察和公安部門來說集體土地除了符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的外只要發(fā)生了交易就可以認(rèn)定非法轉(zhuǎn)讓，因此集體經(jīng)濟(jì)組織和使用集體土地的企業(yè)負(fù)責(zé)人被追究刑事責(zé)任的也不在少數(shù)。

6.集體所有的土地入市仍被嚴(yán)格限制的問題

“三塊地”試點(diǎn)推開之后，廣東等省對集體建設(shè)用地入市已經(jīng)有了明確的說法，然而在北方很多城市和鄉(xiāng)村對集體土地原社隊(duì)辦公場所、廢棄學(xué)校和閑置的農(nóng)村宅基地仍然限制頗多，而且城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少的增減掛鉤政策實(shí)施后城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地征收稅費(fèi)也不肯用于支持新農(nóng)村建設(shè)，即便是農(nóng)村內(nèi)部利用增加掛鉤政策來實(shí)施拆舊建新，往往在拆舊未完成復(fù)墾前不肯給新增建設(shè)用地辦理相關(guān)手續(xù)，造成了超越過渡期的“違法用地”被處理。

二、影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)的主要因素

雖說影響城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)的因素很多，但是主要還是法律依據(jù)不充分、沒有可操作性規(guī)范、過度執(zhí)法威懾力、法律知識的普及度和不完善的保障、救濟(jì)措施。

1.嚴(yán)重滯后的法律、法規(guī)和配套的政策性文件

從第一次提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場到目前已經(jīng)十?dāng)?shù)年，國家對于集體土地入市的試點(diǎn)也已完畢，雖《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)行了相應(yīng)修改，由于現(xiàn)行制度禁止宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地，用途特定的公益性建設(shè)用地多數(shù)也缺乏與經(jīng)營性建設(shè)用地相互調(diào)劑的空間[1]，要想將集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中將集體經(jīng)營性建設(shè)用地像自然資源管理部門出讓國有土地一樣規(guī)范化是不可能的，仍然需要各地因地制宜制定規(guī)范性文件。

2.不規(guī)范的執(zhí)法體制是建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場最大阻礙

繼全國性黨政機(jī)關(guān)改革之后，行政執(zhí)法體系改革基本完成，但是由于審計(jì)部門、市場監(jiān)管、自然資源管理與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門之間對于土地非法轉(zhuǎn)讓仍然存在管轄權(quán)不明、表面上的配合機(jī)制等原因，加之監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)對于案件發(fā)現(xiàn)、受理渠道以及對于涉案人員可以采取人身強(qiáng)制措施這一特殊手段，各單位工作人員過于對權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)利益的追求，從而阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立。

3.心目中長期存在定性思維是工作不能推進(jìn)的主要原因

在實(shí)際工作中，很多基層工作人員對于工作一直保持保守心態(tài)，堅(jiān)持“不求有功，但求無過”的觀點(diǎn)，但是部分領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)法人員觀點(diǎn)卻與之相反，想要樹立領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威以及展現(xiàn)獨(dú)特的執(zhí)法手段，而且各單位執(zhí)法人員對于相關(guān)法律、法規(guī)和政策性文件理解的差異造成了僵化的以文件落實(shí)文件的工作模式；更不排除一些領(lǐng)導(dǎo)和工作人員為了一己私利故意刁難、拖延造成了“新的違法”，對待違法占地和相關(guān)責(zé)任人被地方政府采取強(qiáng)制手段拆除房屋、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)采取限制人身自由等強(qiáng)制措施雖有違法之嫌，但是很少有被侵權(quán)人肯告訴的，由此可見政府強(qiáng)制手段的威懾力不小。

4.集體經(jīng)濟(jì)組織集體土地所有權(quán)、管理權(quán)弱化

1982年生產(chǎn)隊(duì)解體之后，很多生產(chǎn)隊(duì)（后來的村民組）失去了集體所有土地的管理權(quán)，后來合村并鎮(zhèn)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織管理權(quán)為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代替，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作多發(fā)到村級集體經(jīng)濟(jì)組織，雖有獨(dú)立核算的村民組存在，其土地所有權(quán)和管理權(quán)也多為村民委員會代為行使；個(gè)別地區(qū)成立了（村、組）集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，但受相關(guān)法律法規(guī)和人員素質(zhì)等因素限制，資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)管理多局限于土地、房屋的出租和使用。

5.法律知識普及程度并不高

我國目前主要的普法方式多為張貼標(biāo)語、開設(shè)學(xué)習(xí)講堂、開展法律知識問卷和知識競賽、組織演講和文藝演出活動(dòng)、特定日期的街頭宣傳，以及各門戶網(wǎng)站發(fā)布相關(guān)法律條文、法律釋義、知識問答等，并且普法內(nèi)容也較為固定化、簡單化。執(zhí)法人員在調(diào)查取證以及走訪群眾時(shí)宣傳的條款多為是對現(xiàn)實(shí)處理案件有利的信息和法律、法規(guī)的禁止性條款，對法定救濟(jì)渠道以及救濟(jì)程序更不會解釋。

三、對建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的幾點(diǎn)建議

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場需要有完善的法律依據(jù)、規(guī)范且有可操作性的程序、強(qiáng)有力的執(zhí)行力、法律知識的普及和相對完善的保障措施，同時(shí)更加需要基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的全面配合。

1.立即完善相關(guān)的法律、法規(guī)和配套的政策性文件

“三塊地”試點(diǎn)工作不能一再延期，針對《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)問題的調(diào)研和配套法律、法規(guī)擬訂工作應(yīng)同步進(jìn)行，應(yīng)根據(jù)廣東等省市對集體土地入市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)立即制定《促進(jìn)土地市場健康發(fā)展條例》或者《完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的決定》，而后國家發(fā)改革委與自然資源部抓緊制定配套文件，各地再根據(jù)實(shí)際情況參照制定地方性法規(guī)，解決無法可依和不同地域政策差異問題。

2.完善土地征收補(bǔ)償制度、適當(dāng)拓寬補(bǔ)償規(guī)模

在土地征收工作中不僅要根據(jù)土地以及地上物的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和預(yù)期收益給予相應(yīng)補(bǔ)償，還應(yīng)補(bǔ)償土地和房屋權(quán)利人的因土地征收和房屋拆遷而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失，更要考慮被征收人生活水平不降低，另外，無論被征收的土地是國有土地還是集體土地，“同地同權(quán)同價(jià)同責(zé)”體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場構(gòu)建的多元目標(biāo)[2]。

3.入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍應(yīng)當(dāng)按照國土空間規(guī)劃來控制

可以進(jìn)入城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的集體經(jīng)營性建設(shè)用地不應(yīng)有存量與增量之分，而是以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和編制中的國土空間規(guī)劃為準(zhǔn)。

第一，對于現(xiàn)有的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，符合規(guī)劃的可以入市；不符合規(guī)劃的經(jīng)營性建設(shè)用地的不準(zhǔn)入市。

第二，對于現(xiàn)狀用途不屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，但是按照規(guī)劃可以用作經(jīng)營性建設(shè)用地的，例如宅基地整理后節(jié)余的建設(shè)用地按照規(guī)劃可以用作經(jīng)營性建設(shè)用地的，或者按照規(guī)劃將其他公益性集體建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地的，或者廢棄地等，均可以入市，從而讓農(nóng)民更好地分享土地發(fā)展權(quán)的收益[3]。

4.對集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)人員全面開展法律培訓(xùn)

國有土地一級市場長期以來由各地政府、自然資源和農(nóng)村農(nóng)業(yè)行政主管部門所掌控，但是涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，行政機(jī)關(guān)無法越俎代庖對其進(jìn)行執(zhí)法。但是實(shí)際工作中，工作人員往往因?yàn)椴恢榈仍虺铰殭?quán)進(jìn)行工作。故針對此現(xiàn)象，對于工作人員應(yīng)當(dāng)采取多種方式進(jìn)行法律培訓(xùn)，也可以采取業(yè)務(wù)指導(dǎo)的方式來輔助集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人開展相關(guān)工作。只有工作人員對于相關(guān)法律法規(guī)制度熟記于心，才能更好地進(jìn)行工作，保護(hù)土地使用人的合法權(quán)益。

5.全面實(shí)現(xiàn)資源共享、政務(wù)公開

各級國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃需在其有效范圍內(nèi)進(jìn)行公開，同時(shí)可以將各個(gè)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、土地利用數(shù)據(jù)庫、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫均應(yīng)掛接到智慧中國系統(tǒng)中來，只有完全公開透明的數(shù)據(jù)庫，才能便于市場主體在利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地上可以更快地做出抉擇。

6.規(guī)范的行政執(zhí)法行為、完善聯(lián)合辦案機(jī)制

建設(shè)用地市場各監(jiān)管部門要嚴(yán)格按照法定程序辦理各項(xiàng)事務(wù)，完善調(diào)查取證、案件移送、聯(lián)合辦案機(jī)制，嚴(yán)格限制監(jiān)察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對涉案人員采取人身強(qiáng)制措施范圍和時(shí)段，至少要保證對涉案人員采取人身強(qiáng)制措施最終認(rèn)定違法行為應(yīng)與采取措施前認(rèn)定違法行為和情節(jié)一致，各機(jī)關(guān)對于群眾舉報(bào)、投訴要認(rèn)真審核，經(jīng)辦人員均需簽署個(gè)人意見，對于錯(cuò)案責(zé)任不能因領(lǐng)導(dǎo)的提拔而不追究。

7.提升執(zhí)法人員自身素質(zhì)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制

由省市政府進(jìn)一步明確審計(jì)部門、市場監(jiān)管、自然資源管理與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等部門就城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場案件的管轄權(quán)，按照“誰執(zhí)法、誰普法，在執(zhí)法活動(dòng)中普法”原則，要求執(zhí)法人員在調(diào)查取證和走訪群眾時(shí)不僅宣傳是對案件辦理有利的信息，還要宣傳在案件處理法律后果、救濟(jì)渠道，更要詳細(xì)且書面告知相應(yīng)的實(shí)體程序和法律條款。

8.將主動(dòng)糾正錯(cuò)誤、改進(jìn)工作作風(fēng)納入黨政機(jī)關(guān)績效考核

在各黨政機(jī)關(guān)中開展“發(fā)揮主觀能動(dòng)性、創(chuàng)新工作方法”活動(dòng)，定期、不定期對各級黨委和政府的決定涉及內(nèi)容進(jìn)行全面清理清查，徹底的清理、糾正與上級文件精神相悖的文件和工作做法，對工作失誤造成群眾上訪的不僅要及時(shí)改進(jìn)工作方法和手段，還要認(rèn)真歸納總結(jié)、吸取教訓(xùn)，將清理相悖文件精神和及時(shí)糾正工作方式、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)材料等納入黨政機(jī)關(guān)政績考核的范疇，更好的提升工作效率以及質(zhì)量。

四、結(jié)束語

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是新時(shí)代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必要手段，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不僅需要完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)法律制度，更需要進(jìn)一步完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制。