促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置 盤活生態(tài)文明實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展
——自然資源部所有者權(quán)益司負(fù)責(zé)人解讀全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。健全自然資源資產(chǎn)管理體制、完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。新一輪國家機(jī)構(gòu)改革，黨中央賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩統(tǒng)一”職責(zé)。建立健全全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)管理體系，是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必然要求。

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），受到社會(huì)廣泛關(guān)注。自然資源部自然資源所有者權(quán)益司負(fù)責(zé)人就此次開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的相關(guān)情況進(jìn)行了解答。

問:開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的背景是什么？

答：黨的十八大以來，全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制逐步建立完善，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)起到了積極推動(dòng)作用，但仍存在所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問題，資源開發(fā)過度、保護(hù)乏力、生態(tài)退化的形勢依然嚴(yán)峻。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步要求，探索開展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)，明確委托代理行使所有權(quán)的資源清單、管理制度和收益分配機(jī)制。

我國是單一制國家而非聯(lián)邦制國家，全民所有自然資源所有權(quán)的行使統(tǒng)一于中央政府，即國務(wù)院。我國相關(guān)法律規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，這是生產(chǎn)資料公有制在自然資源所有權(quán)行使主體上的法律體現(xiàn)。由于全民所有自然資源資產(chǎn)數(shù)量巨大、種類繁多、分布廣泛，且管理的專業(yè)性較強(qiáng)，國務(wù)院難以直接對(duì)全部的自然資源資產(chǎn)行使占有、使用、收益、處分等權(quán)利，需要根據(jù)資源特點(diǎn)，采取不同的管理方式。其中一部分可以由中央政府直接行使，更多的部分需要委托地方政府代理履行所有者職責(zé)。關(guān)于所有者職責(zé)的履行模式，目前法律上沒有具體規(guī)定，中央決定開展委托代理試點(diǎn)，通過探索實(shí)踐，為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

問:開展所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的意義是什么？

答：開展所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)是黨中央的命題作文，是中央深改委部署的重點(diǎn)工作，是在我國進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，黨中央、國務(wù)院為統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，作出的一項(xiàng)重大改革舉措和制度性安排，對(duì)于切實(shí)落實(shí)和維護(hù)國家所有者權(quán)益，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)高效配置和保值增值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一是深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的必然要求?！斗桨浮芬詥栴}為導(dǎo)向，聚焦統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)這一重大核心問題，提出了所有權(quán)委托代理機(jī)制的總體設(shè)計(jì)、改革舉措和重點(diǎn)任務(wù)，回答了所有者職責(zé)是什么、怎么構(gòu)建、如何行使，并確立了路線圖和時(shí)間表，體現(xiàn)了黨中央從更深層次、更科學(xué)的治理機(jī)制來解決當(dāng)前生態(tài)保護(hù)和自然資源開發(fā)利用中存在突出問題的總體謀劃。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的必然要求?！斗桨浮方缍怂袡?quán)、使用權(quán)以及管理權(quán)的關(guān)系，探索將自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，努力提升自然資源要素市場化配置水平。

三是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的必然要求?！斗桨浮肥状螌⑷袼凶匀毁Y源資產(chǎn)所有者職責(zé)明確為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”二十個(gè)字五項(xiàng)內(nèi)容，并將其作為推進(jìn)試點(diǎn)工作的理論基礎(chǔ)和重要遵循，是自然資源管理的重大理論創(chuàng)新?！斗桨浮访鞔_了“統(tǒng)一行使”的模式，包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關(guān)地方政府代理履行兩個(gè)層面，通過編制省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)的自然資源清單形式完成委托，并指導(dǎo)各地依據(jù)代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職。

問：如何理解和把握“所有者職責(zé)”的科學(xué)內(nèi)涵和核心要義？

答：完整、準(zhǔn)確地理解和把握“所有者職責(zé)”內(nèi)涵和要義，是落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的前提，也是開展所有者委托代理工作的重要遵循。

一是主張所有，這是履行所有者職責(zé)的前提和基礎(chǔ)。包括摸清自然資源資產(chǎn)家底，開展清查統(tǒng)計(jì)和資產(chǎn)核算。對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價(jià)值進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測評(píng)價(jià)，并劃清邊界、確認(rèn)權(quán)屬。通過開展自然資源確權(quán)登記，將全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體在登記簿上予以記載，明晰所有權(quán)人、所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體及權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

二是行使權(quán)利，這是履行所有者職責(zé)的核心。主要是著力實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、收益、處分以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)能。制定全民所有自然資源資產(chǎn)處置、配置、特許經(jīng)營等規(guī)則并組織實(shí)施。組織編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)、使用規(guī)劃，依法儲(chǔ)備、管護(hù)、合理利用資產(chǎn)?？蛇x擇代理人行使相關(guān)權(quán)利。

三是履行義務(wù)，這是履行所有者職責(zé)的基本要求。所有者及其代理人在處置、配置全民所有自然資源資產(chǎn)時(shí)要符合國土空間規(guī)劃、用途管制要求和節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求，保障自然資源合理利用；遵循公平誠信原則和市場規(guī)則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，切實(shí)履行法律規(guī)定和民事雙方約定。

四是承擔(dān)責(zé)任，這是履行所有者職責(zé)的應(yīng)有之義。首先，國務(wù)院或其委托的部門應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會(huì)報(bào)告全口徑國有自然資源資產(chǎn)情況及管理情況。其次，所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體承擔(dān)全民所有自然資源資產(chǎn)損害的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、追償和報(bào)告責(zé)任，當(dāng)所有權(quán)受到侵害時(shí)，有權(quán)依法請求賠償或作為原告提起訴訟。最后，如所有者職責(zé)履行主體、代理履行主體違反法律規(guī)定或雙方約定，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

五是落實(shí)權(quán)益，這是履行所有者職責(zé)的落腳點(diǎn)。主要是落實(shí)資產(chǎn)管護(hù)，實(shí)現(xiàn)保值增值，維護(hù)所有者權(quán)益。健全收益管理和分配機(jī)制，依法收繳國有土地、礦產(chǎn)資源等收益，并依法納入預(yù)算管理。公平分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益，履行自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé)，享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。建立考核評(píng)價(jià)制度，組織開展評(píng)估、評(píng)價(jià)、考核工作等。對(duì)代理人進(jìn)行考核監(jiān)督，當(dāng)代理人越位、缺位時(shí)，可暫停代理并依規(guī)依紀(jì)依法追究相關(guān)責(zé)任。

問:此次印發(fā)的《方案》包含哪些任務(wù)和內(nèi)容？總體要求和預(yù)期目標(biāo)是什么？

答：《方案》明確，針對(duì)全民所有的土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等8類自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）開展所有權(quán)委托代理試點(diǎn)。一是明確所有權(quán)行使模式，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。二是編制自然資源清單并明確委托人和代理人權(quán)責(zé)，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門編制中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源清單，試點(diǎn)地區(qū)編制省級(jí)和市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)的自然資源清單。三是依據(jù)委托代理權(quán)責(zé)依法行權(quán)履職，有關(guān)部門、省級(jí)和市地級(jí)政府按照所有者職責(zé)，建立健全所有權(quán)管理體系。四是研究探索不同資源種類的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)。五是完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者職責(zé)的考核機(jī)制，建立代理人向委托人報(bào)告受托資產(chǎn)管理及職責(zé)履行情況的工作機(jī)制。

《方案》提出，在各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)同步試點(diǎn)。到2023年，基本建立統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制，產(chǎn)權(quán)主體全面落實(shí)，管理權(quán)責(zé)更加明晰，資產(chǎn)家底基本摸清，資源保護(hù)更加有力，資產(chǎn)配置更加高效，收益管理制度更加完善，考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)初步建立，所有者權(quán)益得到有效維護(hù)，形成一批可復(fù)制可推廣的改革成果，為全面落實(shí)統(tǒng)一行使所有者職責(zé)、修改完善相關(guān)法律法規(guī)積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

問:如何區(qū)分對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)與行使監(jiān)管權(quán)？

答：習(xí)近平總書記指出“國家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對(duì)國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力”。區(qū)分“所有權(quán)”和“監(jiān)管權(quán)”最根本是要區(qū)分“基于所有權(quán)而進(jìn)行的管理”和“基于行政監(jiān)管權(quán)而進(jìn)行的管理”，明確兩種不同性質(zhì)管理行為的內(nèi)涵、差別，劃清二者邊界。

長期以來，我國自然資源管理體制沒有區(qū)分“所有者權(quán)利”與“監(jiān)管者權(quán)力”，政府兼具資產(chǎn)管理、行業(yè)管理、行政監(jiān)管等多重職能。履行所有者職責(zé)的內(nèi)容包括統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一信息平臺(tái)等，側(cè)重的是資源資產(chǎn)管理、市場化配置、資產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)、資源的保護(hù)和利用，發(fā)揮好全民所有自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，不包含用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管職責(zé)。

試點(diǎn)要在系統(tǒng)梳理、總結(jié)、提煉的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全所有權(quán)管理的制度體系，更好地落實(shí)和維護(hù)所有者權(quán)益。隨著本輪機(jī)構(gòu)改革的深度推進(jìn)，下一步通過何種管理體制、管理方式，才能實(shí)現(xiàn)管理效果最優(yōu)化，確保所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相互獨(dú)立且都能履行好，還需要結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐不斷探索完善。

問:如何處理好統(tǒng)一行使、委托代理和法律授權(quán)的關(guān)系？

答：考慮到現(xiàn)階段一些自然資源的行業(yè)管理與資產(chǎn)管理、所有者職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)還存在交織，建立委托代理機(jī)制需統(tǒng)籌銜接好落實(shí)“統(tǒng)一行使”的總體要求和尊重現(xiàn)行法律法規(guī)及部門職責(zé)分工。

為此，《方案》提出，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。其中，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。自然資源部要加強(qiáng)對(duì)統(tǒng)一履行所有者職責(zé)的統(tǒng)籌謀劃，制定統(tǒng)一規(guī)則，統(tǒng)一考核監(jiān)督，統(tǒng)一報(bào)告國有自然資源資產(chǎn)情況，以體現(xiàn)“統(tǒng)一行使”。

對(duì)于委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行的部分，委托的主體是自然資源部，委托的對(duì)象是省級(jí)、市地級(jí)政府。那么，對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任由誰承擔(dān)？

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體（全體人民）的全民性、客體（國有自然資源資產(chǎn)）的公共性、公益性決定了該所有權(quán)還承載著公共職能，不能簡單等同于民法物權(quán)?？梢哉f，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)是具有顯著公權(quán)特征的民事權(quán)利。與此同時(shí)，所有權(quán)委托代理的客體是“所有者職責(zé)”，是一個(gè)包含了權(quán)能、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的綜合概念，不宜單純套用民事或行政委托代理規(guī)范。

因此，在試點(diǎn)期間，以編制資源清單的方式委托所有者職責(zé)。委托人、代理人根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、工作職責(zé)以及委托代理事項(xiàng)依法行權(quán)履職，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。今后，我們還將結(jié)合地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新發(fā)展，逐步建立健全相應(yīng)的制度體系，推動(dòng)有關(guān)法律的立、改、釋，進(jìn)一步明確委托方、受托方的法律責(zé)任。

問:試點(diǎn)中如何落實(shí)好市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求？

答：創(chuàng)新政府配置資源方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，更多引入市場機(jī)制和市場化手段，提高資源配置效率和效益，是深化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的方向和要求。首先，履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，應(yīng)當(dāng)充分尊重自然資源資產(chǎn)價(jià)值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等經(jīng)濟(jì)規(guī)律，發(fā)揮市場在自然資源資產(chǎn)配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平的高標(biāo)準(zhǔn)自然資源市場體系。其次，政府主要制定規(guī)則，依法推進(jìn)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，推動(dòng)各種自然資源資產(chǎn)使用權(quán)、用益物權(quán)競爭性出讓，完善自然資源資產(chǎn)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、特許經(jīng)營等政策，對(duì)自然資源資產(chǎn)使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能、激發(fā)活力，健全自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)權(quán)利體系。最后，不斷加強(qiáng)政府監(jiān)管，通過宏觀調(diào)控等政府公共管理手段更好發(fā)揮政府的作用，解決“市場失靈”問題。

問:試點(diǎn)工作中如何發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性？

答：健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的體制機(jī)制，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

首先，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，可以從不同層級(jí)政府有不同職責(zé)、事權(quán)設(shè)置的合理性、方便群眾等角度去考慮。我國是五級(jí)政府的政體，職能在不同層級(jí)的政府是不一樣的。這需要我們合理把握和設(shè)計(jì)好中央政府和地方政府的事權(quán)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)行高效，不要上下為難。

其次，在積極推進(jìn)自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的基礎(chǔ)上，賦予地方更多資源配置自主權(quán)。其中，對(duì)以公益性為主，在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面具有重要作用的國有自然資源資產(chǎn)，可由自然資源部或省級(jí)政府履行或代理履行所有者職責(zé)；對(duì)以營利性為主的資源資產(chǎn)，可委托市地級(jí)政府代理履行所有者職責(zé)。