新就業(yè)形態(tài)勞動者基本養(yǎng)老保險參保問題研究

●李春根 戈 冰

2022 年 4 月， 習(xí)近平總書記在《求是》雜志發(fā)表《促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文指出“部分農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在‘漏?！摫！當啾！那闆r”，其中強調(diào)要“把更多人納入社會保障體系，為廣大人民群眾提供更可靠更充分的保障，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求， 完善覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，進一步織密社會保障安全網(wǎng)”“要健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員參加社會保險制度”。 這些重要論述為做好新時代社保工作指明了方向、提供了遵循。

一、問題的提出

新就業(yè)形態(tài)勞動者是指借助互聯(lián)網(wǎng)平臺通過靈活多樣的形式提供服務(wù)， 以實現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè)的人員。主要有私營企業(yè)主（商戶）及其雇員、新成長就業(yè)群體、企事業(yè)單位兼職人員等。 這其中既包含“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)行業(yè)”的從業(yè)者，如外賣騎手、網(wǎng)約車司機等，也有高技能從業(yè)者和自雇人員，如電子競技員、大數(shù)據(jù)工程技術(shù)人員。 新業(yè)態(tài)就業(yè)人員有三大特征：一是勞動關(guān)系歸屬模糊； 二是勞動風(fēng)險問題突顯；三是缺乏社會保障支持。 本文以江西省南昌市外賣騎手為調(diào)研對象展開研究。

外賣騎手屬于典型的新就業(yè)形態(tài)勞動者。 他們依附于互聯(lián)網(wǎng)外賣平臺，提供線下服務(wù)和商品配送服務(wù)。 近年來，隨著美團、餓了么等外賣平臺的不斷擴張， 外賣騎手的數(shù)量也迎來大幅增長。 國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2021年外賣騎手數(shù)量已超過770 萬。 同時，隨著消費規(guī)模的擴大與升級， 騎手配送服務(wù)類型逐漸增加，除提供餐飲配送服務(wù)外，如今還涉及配送藥品、生鮮等。 經(jīng)過數(shù)年的迅速擴張，外賣騎手已成為我國影響力日益廣泛的就業(yè)群體，容納了大量的新生代農(nóng)民工。

新就業(yè)形態(tài)勞動者的迅速擴張， 伴隨而來的是其社會保障問題的日益凸顯。 據(jù)江西省人社廳公布報告， 江西省當前存在參保擴面難度加大的問題， 截至2021 年3 月底，江西省基本養(yǎng)老保險參保率達到95.2%，目前仍有160 多萬人游離在制度之外， 大多為靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)勞動者、城鄉(xiāng)流動就業(yè)群體等①。 因此，為精準擴大社會保障的覆蓋面，加強對新就業(yè)形態(tài)勞動者的權(quán)益保護，自2019 年 《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13 號）印發(fā)以來，國省市陸續(xù)出臺了多項政策意見以保障新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保障權(quán)益。 如江西省先后出臺了《關(guān)于貫徹落實〈降低社會保險費率綜合實施方案〉的通知》《關(guān)于規(guī)范江西省無雇工的個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險有關(guān)問題的通知》《關(guān)于維護新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的實施意見》《江西省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》等。 這些政策為新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保障提供了有力支撐，取得了一定成效。 針對江西省南昌市外賣騎手養(yǎng)老保險參保情況， 筆者對南昌市區(qū)范圍內(nèi)約300 名外賣騎手進行了問卷調(diào)研和訪談。 通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有約20%的外賣騎手在近3 年內(nèi)參加了基本養(yǎng)老保險， 但仍有近一半的外賣騎手沒有參加任何基本養(yǎng)老保險， 且以18—40 歲的年輕人為主?；诖?，如何進一步提升新就業(yè)形態(tài)勞動者基本養(yǎng)老保險的參保率即是本文探究的重點。

二、 新就業(yè)形態(tài)勞動者參加基本養(yǎng)老保險的制約因素

（一）法律體系相對滯后

《勞動法》《勞動合同法》和《社會保險法》這三部法律是我國勞動者權(quán)益保護的最根本依循。 但這些法律制定的時間距今已有十年以上， 未能適應(yīng)最新的社會經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，2018 年進行修正的《勞動法》中，也未將靈活就業(yè)情況包含在內(nèi)。 其中最突出的一點體現(xiàn)在， 上述法律主要以傳統(tǒng)正規(guī)就業(yè)形式和雇傭形式為依托， 和近年來興起的新就業(yè)形態(tài)勞動者的性質(zhì)難以契合， 這造成新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動權(quán)益保護實際處于法律模糊地帶，包括其基本養(yǎng)老保險參保問題。 盡管近年來我國出臺了一系列行政法規(guī)填補新就業(yè)形態(tài)勞動者社會保障的規(guī)范空白， 但總體上法律體系還是存在一定缺失， 導(dǎo)致在實際的檢查規(guī)范和糾紛調(diào)解中， 司法和仲裁機構(gòu)審理判定較為困難，類型化的問題屢禁不絕，這對于本就弱勢的新就業(yè)形態(tài)勞動者更是雪上加霜。

（二）基本養(yǎng)老保險體系與新就業(yè)形態(tài)勞動者不匹配

2019 年印發(fā)的 《降低社會保險費率綜合方案》（國辦發(fā)〔2019〕13 號）提出新就業(yè)形態(tài)勞動者可自由選擇以靈活就業(yè)身份就地參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險， 將新就業(yè)形態(tài)勞動者納入了社會保障體系的范疇。 盡管如此，新就業(yè)形態(tài)勞動者的實際參保情況依然不盡如人意，尤其是18—40 歲的中青年群體。 究其原因， 上述方案看似給予了新就業(yè)形態(tài)勞動者較大的靈活性， 但其依托的兩種基本養(yǎng)老保險體系并不靈活， 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險及其背后的《勞動法》和《社會保險法》無法適應(yīng)新就業(yè)形態(tài)勞動者的實際情況和需求。 加之新就業(yè)形態(tài)勞動者往往社會保障意識單薄，看似能夠在兩種基本養(yǎng)老保險體系中自由選擇，但實際上是滑入了兩者的夾縫之中。

當前社會保障體系與新就業(yè)形態(tài)勞動者實際情況不匹配主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費比例較高和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金絕對數(shù)額吸引力不高這兩點。 新就業(yè)形態(tài)勞動者雖然能夠以靈活就業(yè)人員的身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險， 但這也意味著他們必須承擔20%的繳費比例。 以江西省南昌市為例，該市2021 年無雇工的個體工商戶和靈活就業(yè)人員繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)為5548 元， 繳費范圍為60%—300%，共九檔。 此外還有最低檔3176 元。 按照20%的繳費比例， 新就業(yè)形態(tài)勞動者每月最低需繳納635 元②。 針對這一繳費金額，在筆者的調(diào)研中，外賣騎手普遍反應(yīng)較大。 同時阿里本地生活公司法律政策研究中心2021 年的一項調(diào)查也顯示72.3%的外賣騎手“只愿意繳納500 元以下金額”。 對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險而言，從2018 年4 月起，江西省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)范圍為每年300—3000 元，共11 檔。 同時政府分別對應(yīng)補貼40 元到100元。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金為145 元③。 在不考慮利息的情況下，如果參保者選擇300 元檔，則60 周歲后，每月個人賬戶養(yǎng)老金為36.69 元，加上145元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 則最終參保者每月能領(lǐng)取181.69 元的養(yǎng)老金， 每年累計領(lǐng)取2180.28元。 實際上，由于政府財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出較多， 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的投資回報率相當可觀。 但由于前期繳費水平低，基于權(quán)責(zé)對應(yīng)的原則， 后續(xù)的養(yǎng)老金絕對數(shù)額并不十分具有吸引力，對中青年群體更是如此。此外， 基本養(yǎng)老保險只需繳滿15 年即可，因此即便新就業(yè)形態(tài)勞動者選擇參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，往往也會等到45 歲才開始繳費，這在一定程度上影響了當前中青年新就業(yè)形態(tài)勞動者的參保意愿。

此外，外賣騎手這類新就業(yè)形態(tài)下的新型勞動者流動性強、穩(wěn)定性較差，因此在不同的就業(yè)階段很可能橫跨多種養(yǎng)老保險制度，這意味著其將面臨不同養(yǎng)老保險制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。 如果不能很好地處理這些問題，不僅會損害新業(yè)態(tài)從業(yè)者的養(yǎng)老保險權(quán)益，還會阻礙從業(yè)者進行充分的自由流動，不利于新業(yè)態(tài)持續(xù)健康發(fā)展。 對新業(yè)態(tài)從業(yè)者養(yǎng)老保險權(quán)益進行銜接性保障是必要的， 值得關(guān)注和深思。

（三）部分平臺責(zé)任缺失

當前我國的新就業(yè)形態(tài)用工平臺在規(guī)避勞動關(guān)系風(fēng)險、 承擔社會責(zé)任方面問題較為嚴重。 部分平臺企業(yè)為了降低成本，往往通過外包、轉(zhuǎn)包等形式轉(zhuǎn)移平臺靈活用工的社會保障責(zé)任。 如美團外賣通過在各城市招收代理商的方式，將外賣騎手的勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移至城市代理商。 代理商與美團為合作關(guān)系，但外賣騎手實際仍是為美團平臺工作，且專送騎手還要接受較為嚴格的平臺制度管理。 而外包公司往往以勞務(wù)合同、承攬合同等其他形式的合同替代勞動合同，甚至有部分外包商擅自將騎手注冊為個體工商戶，從而規(guī)避為員工繳納社會保險的責(zé)任。 由此形成了事實上與法律上勞動關(guān)系的剝離，為勞動關(guān)系的認定和新就業(yè)形態(tài)勞動權(quán)益的維護造成了諸多障礙。

三、 提高新就業(yè)形態(tài)勞動者基本養(yǎng)老保險參保率的政策建議

根據(jù)前述問題，下面就提高新就業(yè)形態(tài)勞動者基本養(yǎng)老保險參保率， 提出以下政策建議：

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

必須要加快完善相關(guān)法律法規(guī)立法和司法解釋，統(tǒng)一新就業(yè)形態(tài)勞動者社會保障法律體系，從根基上保障新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動權(quán)益。 僅就新就業(yè)形態(tài)勞動者養(yǎng)老保險的法律保護而言， 目前的一個重點方向是加強對平臺的指導(dǎo)與管理。

平臺既是新就業(yè)形式下勞動者的職業(yè)風(fēng)險源，又是最能有效控制風(fēng)險的主體，在新就業(yè)形態(tài)勞動者的社會保障權(quán)益方面具有不可推卸的責(zé)任。 當然，考慮到平臺確實難以承受為所有新就業(yè)形態(tài)勞動者繳納社保的成本，因此立法過程中需要權(quán)衡平臺發(fā)展活力和社會責(zé)任。 具體可包括以下幾點：（1）以勞動事實為依據(jù)，更加精細化地分類制定政策法規(guī)，按照外賣騎手等新就業(yè)形態(tài)勞動者中的靈活用工和非靈活用工分類分層次進行保護和管理；（2）明確勞動關(guān)系、不完全勞動關(guān)系、靈活就業(yè)“三分關(guān)系下”各方的職責(zé)，明確采用外包類靈活用工發(fā)包方的不完全勞動關(guān)系責(zé)任，對于外包及多層轉(zhuǎn)包帶來的糾紛，責(zé)任方無法有效履償時， 由源頭發(fā)包方兜底后再對過錯方追償；（3）強制要求平臺對勞動者的社會保障、職業(yè)道德、服務(wù)規(guī)范、安全操作等進行崗位培訓(xùn)，并進行安全保障；（4）要求平臺及外包公司在招聘新就業(yè)形態(tài)用工人員時必須審核其社會保險參保情況， 對不參加基本養(yǎng)老保險的勞動者不予錄用， 倒逼新就業(yè)形態(tài)勞動者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。 在行政監(jiān)管層面，政府應(yīng)對配送商和靈活用工平臺這個灰色地帶做全面排查，從嚴監(jiān)管，規(guī)范各種違規(guī)行為。 在司法層面，在新業(yè)態(tài)經(jīng)濟下，兩院（最高檢和最高法）應(yīng)從現(xiàn)行法律法規(guī)體系出發(fā)，積極拓展完善相關(guān)司法解釋， 在審判實踐中探索勞動關(guān)系的認定標準。 不能將所有騎手都認定為靈活用工，而是從工作狀態(tài)、工作要求、工作安排具體判斷。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老保險制度設(shè)計

新就業(yè)形態(tài)勞動者參加基本養(yǎng)老保險的痛點主要在于當前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系的靈活性不夠， 兩類基本養(yǎng)老保險的銜接不夠順暢。 因此，優(yōu)化養(yǎng)老保險制度設(shè)計的關(guān)鍵在于針對新就業(yè)形態(tài)勞動者的需求和特點，設(shè)立靈活性相對較高的繳費基數(shù)、比例、參保條件等。 比如，可以降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的準入門檻， 同時降低繳費基數(shù)及繳費比率， 增設(shè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費檔次，以期滿足各類新就業(yè)形態(tài)勞動者需求。 同時， 為新就業(yè)形態(tài)勞動者設(shè)計好轉(zhuǎn)移接續(xù)的暢通渠道。 當新就業(yè)形態(tài)勞動者出現(xiàn)工作變動、 工作城市變動、“簽訂勞動合同” 等情況時， 保障該群體能順利及時地在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中切換，保證其養(yǎng)老保險權(quán)益的有限銜接， 減輕新就業(yè)形態(tài)勞動者職業(yè)流動的顧慮。 此外，也可對參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的新就業(yè)形態(tài)勞動者實行激勵政策， 比如新就業(yè)形態(tài)勞動者可根據(jù)自身經(jīng)濟情況按月變更繳費檔次， 且對積極參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的新就業(yè)形態(tài)勞動者發(fā)放社會保險補貼。 具體措施如下：

1、完善適宜的繳費政策，減輕新就業(yè)形態(tài)勞動者負擔。 首先，在繳費基數(shù)上，應(yīng)合理擴大繳費基數(shù)的計算群體， 如考慮將單位職工、私營企業(yè)職工、個體工商戶及新就業(yè)形態(tài)勞動者等多方的加權(quán)平均收入作為繳費基數(shù)，從而更加科學(xué)、準確地計算繳費基數(shù)，有效減輕新就業(yè)形態(tài)勞動者社保負擔。 當前部分地區(qū)將繳費基數(shù)范圍從60%—300%調(diào)整為40%—300%，有效提高了對新就業(yè)形態(tài)勞動者的吸引力， 這一做法值得各地根據(jù)實際借鑒和推廣。 在繳費比例上，新就業(yè)形態(tài)勞動者需要個人全額支付城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險。 以江西省南昌市為例，新就業(yè)形態(tài)勞動者每月需20%的繳費比例的基本養(yǎng)老保險，加上8%的繳費比例的職工基本醫(yī)療保險， 綜合計算這兩項費用大約可占社會職工月平均收入的17.9%。如此高昂的社會保險費讓收入不穩(wěn)定的新就業(yè)型勞動者心有余而力不足。 因此，可靈活降低繳費基礎(chǔ)和繳費率， 并考慮同步降低新業(yè)態(tài)從業(yè)者的繳費比例， 從制度供給上刺激該群體內(nèi)在的參保需求， 從而避免新就業(yè)形態(tài)勞動者斷保、棄保等現(xiàn)象。

2、構(gòu)建未參保新業(yè)態(tài)從業(yè)者社保的“三方機制”。 當前新就業(yè)形態(tài)勞動者繳費負擔重，社?；饓毫Υ蟮膯栴}，在雇傭形式不明的情況下，可以采用“三方機制”，即政府、主要用工方和新業(yè)態(tài)從業(yè)者三方共同承擔未參保人員的社會養(yǎng)老保險的相關(guān)義務(wù)。鼓勵大型平臺企業(yè)或行業(yè)協(xié)會設(shè)立專項福利基金，對新就業(yè)形態(tài)勞動者參保及相關(guān)福利支出提供補貼。 同時，對于平臺企業(yè)的這部分支出，政府部門可通過稅收抵扣返還等方式進行一定的補償，適當減輕平臺企業(yè)的資金壓力。

3、 構(gòu)建新就業(yè)形態(tài)勞動者養(yǎng)老保險銜接機制。我國各地的基本養(yǎng)老保險體系在繳費基數(shù)和比例上有所不同，因此養(yǎng)老保險銜接機制可以參考歐盟關(guān)于社會保險權(quán)益的協(xié)調(diào)機制，即分段計算、累計相加。 另外，還可以通過制定一個合理的統(tǒng)籌資金轉(zhuǎn)移計劃，實現(xiàn)個人帳戶基金和統(tǒng)籌基金的即時轉(zhuǎn)移，對流動人員的社會保險權(quán)益進行銜接性保護。

（三）建設(shè)新就業(yè)形態(tài)勞動者良好參保環(huán)境

首先，充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算、 大數(shù)據(jù)等技術(shù)拓展人社一體化平臺服務(wù)功能，提供包括網(wǎng)上參保、繳費、轉(zhuǎn)移接續(xù)、 勞動糾紛和職業(yè)安全保障信息咨詢等功能，實現(xiàn)參保人群的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)監(jiān)管，鼓勵新就業(yè)形態(tài)勞動者積極參保。 通過平臺提供官方培訓(xùn)渠道和信息，解決新業(yè)態(tài)就業(yè)人員培訓(xùn)不足的問題，有針對性地定向推送職業(yè)技能提升服務(wù)。其次，擴大新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的維權(quán)途徑。 由于社會保障體系對新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的相關(guān)信息涵蓋不全，平臺公司在員工權(quán)利保護上的職責(zé)也不明晰，導(dǎo)致了政府對新業(yè)態(tài)就業(yè)人員的監(jiān)管盲區(qū)，因此新業(yè)態(tài)就業(yè)人員存在維權(quán)困境。 人社一體化平臺可拓展服務(wù)空間，為新就業(yè)形態(tài)勞動者提供援助渠道。 最后，加大宣傳力度，拓寬宣傳渠道。 絕大多數(shù)新就業(yè)形態(tài)勞動者對相關(guān)社保政策認識不足， 認為轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，應(yīng)通過新媒體手段和互聯(lián)網(wǎng)平臺來增強社保政策的傳播能力， 加深新就業(yè)形態(tài)勞動者對社會保障政策的認知， 提高新就業(yè)形態(tài)勞動者的參保意識。

注釋：

①江西省人力資源和社會保障廳. 一季度全省社會保險運行平穩(wěn)呈現(xiàn)“兩增長、兩加大”的特征（2021）[EB/OL].[2021-06-25].http://rst.jiangxi.gov.cn/art/2021/6/25/art_47823_3460936.html.

②江西省人力資源和社會保障廳、 江西省財政廳、國家稅務(wù)總局江西省稅務(wù)局《關(guān)于公布2021 年度城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基本養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)等有關(guān)問題的通知》（贛人社字 〔2021〕301 號）[EB/OL].(2021-11-16).http://rsj.nc.gov.cn/ncsrsj/zcfg/202111/dabc5f5aec54438ba3b1567b4f57719d.shtml .

③江西省社保中心. 各設(shè)區(qū)市貫徹落實全省社會保險工作會議情況綜述[EB/OL].(2021-06-17).http://rst.jiangxi.gov.cn/art/2021/6/17/art_55826_3423615.html.