事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與完善

◎溫婷

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與事業(yè)單位改革不斷深化的當(dāng)下，以往我國事業(yè)單位所采取的行政管理模式，與單位自身運行發(fā)展不相適應(yīng)。由于傳統(tǒng)的模式過于陳舊，可能存在職能定位不清、行政執(zhí)法事權(quán)不完善、管理流程混亂、財政資金使用不當(dāng)、行政效率過低等問題，若是仍舊未能實現(xiàn)創(chuàng)新與優(yōu)化，必然會影響到單位自身管理水平的提升，且不利于單位履行社會服務(wù)職能。新形勢下，我國事業(yè)單位運營管理發(fā)生變化，內(nèi)部控制已經(jīng)成為其中最為重要的內(nèi)容，近幾年學(xué)術(shù)界對事業(yè)單位內(nèi)控的研究更加深入，加上大型企業(yè)在內(nèi)控體系建設(shè)方面的成功經(jīng)驗，都為事業(yè)單位構(gòu)建科學(xué)合理的內(nèi)控制度、確保制度貫徹落實提供有利條件。本文對事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論進(jìn)行簡單概述，對其中存在的問題展開分析，提出目前單位的內(nèi)控環(huán)境有待優(yōu)化、控制活動有待規(guī)范、風(fēng)險評估不到位等，并重點從多個方面討論了具體的完善策略，希望可為各單位進(jìn)一步建立健全內(nèi)控體系、全面提升內(nèi)控有效性提供一定借鑒參考。

事業(yè)單位承擔(dān)社會服務(wù)職能，如今我國社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，事業(yè)單位運營管理與發(fā)展面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?？傮w來看，必須將控體系建設(shè)提上日程，同時加強(qiáng)內(nèi)控制度的貫徹落實。才能確保事業(yè)單位的良性運行。然而，目前仍有單位在內(nèi)控方面存在各種問題，未能以解決問題的思路來對內(nèi)控體系加以優(yōu)化，導(dǎo)致內(nèi)控管理工作效率低下，內(nèi)部控制的作用根本無法真正發(fā)揮。本文將就此展開分析與論述，提出針對性的措施來幫助單位不斷提升內(nèi)控管理水平。

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)理論概述

（一）內(nèi)部控制

根據(jù)國家有關(guān)部門下達(dá)的政策文件，包括《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》《單位內(nèi)控規(guī)范》等，可認(rèn)為內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過采取制定內(nèi)控制度、規(guī)范制度執(zhí)行程序等，由單位各層級各部門全面參與，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險，實現(xiàn)有效的防范以及管控。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

近幾年，我國事業(yè)單位改革不斷深化，加上外部經(jīng)濟(jì)形勢的復(fù)雜多變，要想實現(xiàn)穩(wěn)定運營與長遠(yuǎn)發(fā)展，各單位則務(wù)必做好內(nèi)部控制工作，不斷調(diào)整與優(yōu)化內(nèi)控體系，確定新的管理方向與模式。事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義如下：一是有利于提升單位公共服務(wù)水平，通過建立規(guī)范性的內(nèi)控制度，將制度落實于實際工作，從預(yù)算嚴(yán)格把關(guān)，強(qiáng)化監(jiān)督管控工作，既保證內(nèi)控制度的落實，又從預(yù)算角度實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效率，并且促使單位工作效率得以提升，最終達(dá)到為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的目的；二是有利于遏制各種腐敗現(xiàn)象，內(nèi)部控制在事業(yè)單位資金管理、資產(chǎn)經(jīng)營中都起到帶頭作用，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控制度以及規(guī)定，約束單位相關(guān)人員的工作行為，明確劃分權(quán)責(zé)利，由專業(yè)人士負(fù)責(zé)專項工作，落實責(zé)任制度，對單位財政資金，固定資產(chǎn)等加以嚴(yán)控，提升經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)狀態(tài)，全面掌握具體變動情況，并且更加有效的對貪污私吞等腐敗現(xiàn)象進(jìn)行控制。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)存問題分析

（一）內(nèi)部環(huán)境有待優(yōu)化，內(nèi)控實施基礎(chǔ)較為薄弱

近幾年，國家在事業(yè)單位內(nèi)控方面的研究更加深入，理論基礎(chǔ)更加扎實，并對多次下達(dá)相關(guān)文件，要求各單位以政策為導(dǎo)向建設(shè)內(nèi)控體系，實現(xiàn)內(nèi)控有關(guān)的新要求、新規(guī)定。但據(jù)了解可知，目前仍有相當(dāng)一部分單位存在內(nèi)控環(huán)境待優(yōu)化的問題。歸根結(jié)底是因?qū)?nèi)控不夠重視，并未從思想層面加深對內(nèi)部控制的認(rèn)知與理解，導(dǎo)致內(nèi)控的實施基礎(chǔ)較為薄弱，難以充分發(fā)揮內(nèi)控作用。有的單位甚至將內(nèi)部控制局限于財務(wù)層面，僅僅要求財務(wù)人員負(fù)責(zé)，根本沒有形成全員參與、全員配合的良好局面，且對內(nèi)部控制的認(rèn)識有偏差，根本無法滿足新時期單位建立并執(zhí)行內(nèi)控制度的需求。

（二）控制活動有待規(guī)范，相關(guān)管理制度存在缺陷

事業(yè)單位控制活動多種多樣，涉及預(yù)算、資產(chǎn)等多個方面，只有以完善的制度為保障，對單位員工的行為以及各項控制活動加以規(guī)范，才能真正體現(xiàn)內(nèi)控價值。然而，部分事業(yè)單位的內(nèi)控管理制度仍存在缺陷，如崗位職責(zé)劃分不明確、制度文件不規(guī)范、部門將協(xié)調(diào)性不足等，甚至針對一些重要的控制活動缺少制度約束，可能導(dǎo)致具體業(yè)務(wù)開展不順，執(zhí)行效率大大降低。另外，單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度也需要進(jìn)一步完善，尤其是在預(yù)算方面，未能實施全面預(yù)算管理，從預(yù)算編制到預(yù)算考核的整個過程，制度建立、執(zhí)行與銜接不到位，對于其中的預(yù)實偏差問題更是難以及時發(fā)現(xiàn)并解決。

（三）風(fēng)險評估工作不到位，風(fēng)險問題處理不及時

風(fēng)險評估是內(nèi)控的一大要素，單位構(gòu)建完整的內(nèi)控體系時，風(fēng)險評估是其中不可或缺的內(nèi)容。風(fēng)險因素存在于事業(yè)單位各項目、各活動中，在單位履行社會服務(wù)職能時，也會因各種因素影響到工作目標(biāo)的達(dá)成與最終效果。由于在傳統(tǒng)理念中事業(yè)單位不具有營利性，這也就導(dǎo)致了現(xiàn)如今各單位缺少足夠的風(fēng)險意識，對風(fēng)險因素把握不準(zhǔn)，無法更加準(zhǔn)確地預(yù)測、評估風(fēng)險，一旦發(fā)生風(fēng)險也不能實現(xiàn)有效的控制，引發(fā)后續(xù)更多的問題。部分單位缺少風(fēng)險評估機(jī)制，只是在風(fēng)險發(fā)生且造成影響之后，才采取措施進(jìn)行補救，此時風(fēng)險的危害根本難以降低，甚至常會導(dǎo)致風(fēng)險急劇發(fā)生，產(chǎn)生不可估量的損失。

（四）信息與溝通不暢，單位內(nèi)控信息化建設(shè)不足

新時期，事業(yè)單位內(nèi)部控制更加強(qiáng)調(diào)單位全員的參與，而確保內(nèi)部信息與溝通順暢為必然條件。在信息技術(shù)高度發(fā)展的今天，各種技術(shù)的涌現(xiàn)為單位貫徹執(zhí)行內(nèi)控制度、完善內(nèi)控體系提供有利條件，在信息化環(huán)境中單位內(nèi)部控制同時面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)?？v觀現(xiàn)階段我國事業(yè)單位在內(nèi)控方面的信息化建設(shè)，可知都存在建設(shè)層次偏低的問題，通常情況下只是簡單的引入軟件或者構(gòu)建系統(tǒng)，并沒有重點關(guān)注如何解決信息與溝通不暢這一問題，依然普遍存在信息孤島的現(xiàn)象，部門之間無法實現(xiàn)信息共享，對內(nèi)部控制的實施造成一定影響。

（五）內(nèi)部控制評價與監(jiān)督機(jī)制缺失，監(jiān)督力度不足

做好評價與監(jiān)督工作，可促使事業(yè)單位內(nèi)控有效性的不斷提升。但是目前事業(yè)單位卻存在內(nèi)控評價與監(jiān)督機(jī)制缺失的問題，主要是因過多地將重心放在建立內(nèi)控制度上，一般完成制度建立之后，將其“束之高閣”，并沒有更加關(guān)注制度的具體執(zhí)行與落實，缺少對制度建立、執(zhí)行等的評價與監(jiān)督，評價目的片面、范圍狹窄，監(jiān)督力度不足且缺少獨立性。這種情況下則會導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部控制失去原本的價值與作用，極易流于形式。

三、新形勢下事業(yè)單位完善內(nèi)部控制體系的有效策略

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，夯實單位內(nèi)控實施基礎(chǔ)

良好的內(nèi)控環(huán)境對內(nèi)控是否能夠順利實施起著決定性作用，尤其是現(xiàn)如今外部環(huán)境愈加復(fù)雜多變，要想進(jìn)一步夯實內(nèi)控實施基礎(chǔ)，我國事業(yè)單位必須對其環(huán)境進(jìn)行不斷的優(yōu)化。首先，要從思想層面予以內(nèi)部控制高度重視，加大有關(guān)內(nèi)部控制的宣傳力度，覆蓋單位領(lǐng)導(dǎo)層到基層員工，使他們能夠?qū)?nèi)部控制的內(nèi)涵、意義等有更加深入的認(rèn)知與準(zhǔn)確的定位，并且定期召開總結(jié)大會，督促各部門員工參悟其中，加深內(nèi)部交流與聯(lián)系，努力創(chuàng)設(shè)更加良好的內(nèi)控環(huán)境；其次，要注重對單位內(nèi)控人員的教育培訓(xùn)，尤其是財務(wù)內(nèi)部控制，結(jié)合內(nèi)控工作開展情況確定培訓(xùn)的主題與內(nèi)容，確保通過培訓(xùn)可有效解決實際問題，提升單位內(nèi)控管理能力，為了避免出現(xiàn)部分員工應(yīng)付差事的問題，還應(yīng)建立培訓(xùn)機(jī)制，下發(fā)階段性的培訓(xùn)目標(biāo)，同時采取多元化的培訓(xùn)形式，包括專家講座、對外交流學(xué)習(xí)等等，以此來調(diào)動員工的積極性，促使單位員工責(zé)任心、服務(wù)意識的不斷增強(qiáng)；最后，要完善單位組織架構(gòu)，可具體劃分為決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，堅持三權(quán)分立與不相容崗位相分離的原則，逐漸形成內(nèi)部相互制衡、相互影響的機(jī)制，確保各部門與各崗位能夠在內(nèi)控工作中起到應(yīng)有的作用。

（二）完善內(nèi)控管理制度，通過有效的行政執(zhí)法事權(quán)，規(guī)范控制活動

“無規(guī)矩不成方圓”，對于事業(yè)單位內(nèi)控管理而言，更要建立更加完善的內(nèi)控制度，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度為保障，實現(xiàn)對單位員工行為準(zhǔn)則的嚴(yán)格約束，規(guī)范單位各項流程，嚴(yán)格按照流程推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)對控制活動的進(jìn)一步規(guī)范。具體做法如下：第一，結(jié)合事業(yè)單位的特征，以及“放管服”以來，存在的層級執(zhí)法事權(quán)不清現(xiàn)象，全面實施行政執(zhí)法責(zé)任制，以國家有關(guān)部門下達(dá)的政策文件為根本，著眼于執(zhí)政為民，成立行政執(zhí)法小組，下設(shè)法制辦公室，由專門管理人員依法行使監(jiān)管職責(zé)，并且對單位現(xiàn)階段的一切制度進(jìn)行重新排版與補充，將不同層級、不同崗位的人員職責(zé)以及義務(wù)體現(xiàn)出來，在實踐中不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，以更加公開透明的責(zé)任事項增強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任心，進(jìn)而通過有效的行政執(zhí)法事權(quán)，對單位一系列控制活動進(jìn)行規(guī)范；第二，單位層面的內(nèi)控制度還應(yīng)實現(xiàn)部門之間的相互監(jiān)督，立足于實際，出臺相應(yīng)的制度文件，由專人監(jiān)督制度與措施的實施情況，更加突出部門之間的合作與配合，以此大大提高內(nèi)控管理的效率，保證制度的貫徹落實；第三，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控制度，對應(yīng)到具體的業(yè)務(wù)中，結(jié)合業(yè)務(wù)的特征與開展需求，不斷完善制度。例如單位的預(yù)算業(yè)務(wù)，采取全面預(yù)算控制手段，先是建立健全的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，確保全員參與，以單位財務(wù)部門為核心，自上設(shè)立預(yù)算管理委員會，自下事業(yè)預(yù)算管理辦公室，明確預(yù)算責(zé)任主體，在各部門的參與以及配合下，完成各項工作；建立預(yù)算編制管理制度、預(yù)算執(zhí)行過程控制與監(jiān)管制度、預(yù)算考核制度等，編制過程中，合理選用零基預(yù)算法，確保編制的科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行中，加強(qiáng)預(yù)算分析與過程跟蹤管控，及時發(fā)現(xiàn)偏差問題，在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟鷻C(jī)制下優(yōu)化預(yù)算調(diào)整，以防出現(xiàn)過多預(yù)算超支的情況，考核時以預(yù)算分析報告為考核依據(jù)，合理設(shè)置預(yù)算考核指標(biāo)，并將考核機(jī)制與激勵獎懲機(jī)制相結(jié)合，表彰優(yōu)秀部門，警示表現(xiàn)不佳的部門，予以相對應(yīng)的激勵手段與懲戒方法。

（三）重視風(fēng)險評估，建立風(fēng)險管理體系，及時處理風(fēng)險問題

現(xiàn)如今，我國事業(yè)單位必須改變以往的傳統(tǒng)管理理念，結(jié)合改革背景下事業(yè)單位的變化，更加重視風(fēng)險評估，強(qiáng)化風(fēng)險意識，逐步建立風(fēng)險管理體系，由風(fēng)控小組負(fù)責(zé)急需處理風(fēng)險問題，以防問題的嚴(yán)重化，對單位效益產(chǎn)生影響。以某單位為例，該單位在為了提升風(fēng)險評估與控制水平，采取了如下措施：一是從單位實際出發(fā)，結(jié)合具體的業(yè)務(wù)特征確定風(fēng)險評估的目標(biāo)，先對如何控制風(fēng)險展開分析，再擬定實施方案，將風(fēng)險相關(guān)工作詳細(xì)分解至單位各部門，形成良好的先提條件；二是，由單位風(fēng)控小組負(fù)責(zé)對大量信息的收集與匯總，采取多元化的手段展開風(fēng)險因素分析，為風(fēng)險預(yù)知與識別做好準(zhǔn)備，把握影響單位各項業(yè)務(wù)活動的關(guān)鍵點；三是將定性與定量分析相結(jié)合，展開更加深入的風(fēng)險分析與評估，對風(fēng)險因素出現(xiàn)原因、風(fēng)險發(fā)生可能性、風(fēng)險造成的影響等合理評估，充分研究，理論與實踐相結(jié)合，將不同的風(fēng)險進(jìn)行分類，形成完整的風(fēng)險清單，其中包括風(fēng)險可能性、風(fēng)險影響等信息，安排好順序之后，從中確定最為重要的風(fēng)險因素；四是風(fēng)險預(yù)警與及時應(yīng)對，風(fēng)險預(yù)警的主要目的是避免突發(fā)風(fēng)險問題為單位造成不可估量的損失，單位應(yīng)做好風(fēng)險預(yù)警提示，對此提出明確要求，可以信息技術(shù)為依托，建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，全方位監(jiān)測單位各項活動的發(fā)生，當(dāng)出現(xiàn)異常情況時第一時間發(fā)出信號，由相關(guān)人員采取具體的風(fēng)險應(yīng)對措施，之后還應(yīng)將風(fēng)險控制后的效果匯總成報告，進(jìn)行客觀的評價，若是仍存在一定的風(fēng)險，需要對實施方案加以完善。

（四）強(qiáng)化信息與溝通，加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，保障溝通順暢

事業(yè)單位要想提升內(nèi)控有效性，必須實現(xiàn)單位各職能部門、各崗位之間的配合與協(xié)作，不斷強(qiáng)化內(nèi)部信息與溝通，只有這樣才能在全員參與下，確保內(nèi)控的實施效果。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，如今已然邁進(jìn)了數(shù)字化時代，將各種先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于內(nèi)部控制中，也是各單位完善內(nèi)控管理體系的一項必然舉措。因此，我國事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)控方面加強(qiáng)信息化建設(shè)，提升內(nèi)控管理的信息化層次，為制度落地提供有利條件。一方面，從制度執(zhí)行角度，單位可采取信息化手段，將分級授權(quán)、分事行權(quán)等嵌入信息系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)各系統(tǒng)之間的聯(lián)系與結(jié)合，在規(guī)范化的線上流程中實現(xiàn)程序化管控；另一方面，單位還應(yīng)配備高水平信息化技術(shù)人才，注重關(guān)鍵崗位的人才考評與調(diào)動，組建更加專業(yè)化的管理隊伍，加快單位自身的信息化建設(shè)進(jìn)程；建立橫向協(xié)調(diào)、縱向深入的溝通渠道，搭建內(nèi)部信息溝通平臺，要求各部門按照具體的職責(zé)義務(wù)來提供準(zhǔn)確且真實的數(shù)據(jù)，經(jīng)監(jiān)管與審核后上傳至平臺，供單位各部門人員查詢與使用，針對數(shù)據(jù)造假的行為也必須加大懲罰力度，以進(jìn)一步確保數(shù)據(jù)信息的完整性；定期升級單位信息管理系統(tǒng)，根據(jù)具體業(yè)務(wù)需求來拓展功能模塊，不斷擴(kuò)大信息化建設(shè)的范圍，連接各個系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)接口，切實提升信息傳遞與溝通效率，以防再次出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象。

（五）加大監(jiān)督管控力度，建立內(nèi)控評價與監(jiān)督機(jī)制

事業(yè)單位內(nèi)控制度執(zhí)行是否良好與單位是否建立監(jiān)督機(jī)制有著必然關(guān)聯(lián)。加大內(nèi)部監(jiān)督力度，可以說是提升內(nèi)控有效性的重要手段，因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)督職能，實現(xiàn)強(qiáng)有力的監(jiān)督管控，建立更加完善的內(nèi)控評價與監(jiān)督機(jī)制。首先，根據(jù)單位層級劃分與崗位設(shè)置，確定內(nèi)控評價與監(jiān)督的主體，由此對評價監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)加以細(xì)化，制定更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶嵤┓桨福黄浯?，推進(jìn)內(nèi)控評價的合理化與公正化，設(shè)計評價流程，采取問卷調(diào)查、考核打分等不同方式，對內(nèi)控制度建立內(nèi)控制度執(zhí)行等展開綜合評價，注重內(nèi)部溝通，將評價結(jié)果匯總并反饋，指出實際問題；最后，在監(jiān)督方面，應(yīng)設(shè)立內(nèi)部審計部門，增強(qiáng)內(nèi)審部門的權(quán)威性與獨立性，持續(xù)性改進(jìn)審計制度，優(yōu)化審計方法，由專職審計人員對單位重大項目與活動展開全方位的跟蹤，尤其是側(cè)重于費用支出審批、預(yù)算資金使用等，收集大量的信息數(shù)據(jù)，落實一系列監(jiān)督事項，全面掌握具體情況，反饋現(xiàn)存問題，力求及時且有效的整改，形成審計反饋用于優(yōu)化內(nèi)控體系建設(shè)，完善的內(nèi)控體系減少并杜絕形式審計。此外，事業(yè)單位還應(yīng)擴(kuò)充內(nèi)部監(jiān)督的主體，即實現(xiàn)單位全員的參與，通過設(shè)立郵箱、召開會議等形式，由員工對單位內(nèi)控制度體系中的切實問題進(jìn)行反饋，并從實際工作角度提出期望，以此不斷推進(jìn)單位內(nèi)控制度體系的運行與完善。

四、結(jié)束語

根據(jù)上述的分析可知，在改革不斷深化的今天，我國事業(yè)單位發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，要想實現(xiàn)穩(wěn)定運行與長足發(fā)展，各單位必須對內(nèi)控體系加以優(yōu)化與完善，將內(nèi)部控制在各方面的作用與價值充分體現(xiàn)出來。具體而言，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在全面掌握內(nèi)控理論基礎(chǔ)的前提下，從單位自身實際出發(fā)，分析其內(nèi)控體系構(gòu)建現(xiàn)存問題，通過采取針對性的措施，高效解決一系列問題，使得單位內(nèi)控水平有所提升，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行力，為單位各項活動的開展提供保障，并促使單位更好地履行社會服務(wù)職能，真正實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展。