自然資源融合調查支撐高質量發(fā)展的策略與機制

方國安

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

黨的十九大做出了中國特色社會主義進入新時代的重大判斷，對加快生態(tài)文明體制改革、推進綠色發(fā)展、建設美麗中國作出重要戰(zhàn)略部署。十九大報告強調，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。”這是新時代自然資源管理的總目標、總綱領，也是當前和今后一定時期自然資源加強融合調查的基本遵循。

2018年3 月，自然資源部正式掛牌成立，標志著我國自然資源調查和保護利用進入到一個嶄新階段，也帶來了新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。國家“十四五”規(guī)劃提出優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和綠色發(fā)展，要求自然資源調查推進全域、全要素、全周期的管理融合；深化多學科、多技術、多機制的專業(yè)融合；加強數字化、動態(tài)化、價值化的應用融合；注重人與自然資源多維度、多尺度、多因素的時空融合；為國家和地區(qū)發(fā)展筑牢生態(tài)安全底線和戰(zhàn)略資源保障。

1 機遇與挑戰(zhàn)

推進自然資源調查支撐高質量發(fā)展，應當堅持以生態(tài)文明建設思想為引領，深刻認識國家和區(qū)域發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略和具體需求，準確把握發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，推動構建自然資源融合管理新格局。

1.1 發(fā)展機遇

自然資源部成立以來，國家自上而下逐步構建自然資源統(tǒng)一管理體系。這是一場系統(tǒng)性、整體性和重構性的變革，要求對自然資源調查體系、內容和方法相應作出重大調整。同時，隨著生態(tài)文明建設、美麗中國建設、“雙碳”行動的深入推進，圍繞國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)保護修復、自然資源資產管理等領域的新要求不斷涌現，自然資源調查拓展服務領域正當其時。

科學技術發(fā)展日新月異，以多時空傳感、物聯網、大數據、人工智能、云計算、量子信息、區(qū)塊鏈為代表的新型信息化技術，正在日益融入并影響經濟社會的各個領域，也在不斷推動自然資源調查思維方式、工作模式的深刻變革。

在政策形勢和科技創(chuàng)新雙重驅動下，通過完善頂層設計、找準服務切口、強化技術保障，系統(tǒng)推動新時期自然資源調查深度融合，讓調查業(yè)務與成果更好地服務自然資源管理中心工作，從而全方位支撐生態(tài)文明建設和經濟社會發(fā)展。

1.2 發(fā)展挑戰(zhàn)

綜合當前形勢和客觀條件來看，自然資源調查支撐高質量發(fā)展主要面臨以下挑戰(zhàn)：

一是系統(tǒng)觀念和戰(zhàn)略思維需要不斷加強?！半p循環(huán)”和生態(tài)文明建設等背景下，對照構建自然資源融合管理新格局的戰(zhàn)略目標，自然資源調查支撐高質量發(fā)展在思想觀念和具體行動上均存在一定差距。局部上，受到地域意識、部門觀念、慣性思維、經驗主義等影響，國際和國內兩個視野還不夠開闊；戰(zhàn)略上，前瞻性研究儲備和高層次決策支持能力略有不足，服務國家和地方改革發(fā)展大局、及時應變和主動求變意識仍需加強。

二是整體融合和重點突破需要統(tǒng)籌實施。一方面，面向自然資源全要素、全周期融合管理，規(guī)劃、地質和土地調查研究等業(yè)務體系融合創(chuàng)新還需進一步加強。另一方面，自然資源融合管理是一項浩大的系統(tǒng)工程，非一域、一時、一家之力所能及。地方調查機構應當遵循國家頂層設計，審視地方需求和自身特點，找準業(yè)務轉型重點突破口和關鍵發(fā)力點，鞏固發(fā)展核心業(yè)務和優(yōu)勢技術，有序推進事業(yè)改革和業(yè)務格局重塑。

三是專業(yè)集成與技術攻關需要協同俱進。面向自然資源資源調查支撐高質量發(fā)展要求，調查機構職能、專業(yè)體系和人才結構的適配度需要不斷優(yōu)化，規(guī)劃、地質、土地、測繪、環(huán)境、信息等多專業(yè)融合的科研團隊建設和學術交流機制需要不斷健全，自然資源調查監(jiān)測評價、信息化建設、生態(tài)保護修復等領域關鍵技術攻關亟待重點加強。

四是成果應用和保障機制需要鞏固完善。當前受到宏觀形勢和疫情等影響，各級政府為優(yōu)化財政結構和營商環(huán)境，針對基礎性、公益性調查的公共財政投入有所收縮，部分地方調查機構資金保障約束日益趨緊。為緩解財政資金壓力，需要持續(xù)加強自然資源調查成果的轉換應用，通過支撐政府管理和社會化服務，綜合實現成果價值增值。同時，為提升支撐服務能級，需要不斷加大自然資源調查標準規(guī)范、技術方法和裝備應用等科研創(chuàng)新力度，不斷加強人才梯隊建設，培養(yǎng)高層次、復合性人才，打造自然資源領域科研新陣地和人才新高地。

2 自然資源融合調查發(fā)展策略

立足生態(tài)文明建設和城鄉(xiāng)高質量發(fā)展大局，圍繞自然資源“兩統(tǒng)一”職責行使和管理改革重點要求，系統(tǒng)謀劃自然資源融合調查發(fā)展策略。

2.1 加強自然資源分類研究

為夯實自然資源融合管理基礎，支撐構建自然資源統(tǒng)一調查監(jiān)測評價制度，應當加快研究構建自然資源基本分類和管理應用體系。厘清自然資源管理和國土空間管理的辯證關系，圍繞“兩統(tǒng)一”職責的行使，建立國家到地方縱向統(tǒng)一的國土空間用地用海分類體系，支撐調查、規(guī)劃、審批、登記、監(jiān)管全周期管理。在統(tǒng)一分類體系基礎上，開展地方性分類、行業(yè)管理分類細化研究，推動自然資源不同層次分類與法規(guī)政策標準、調查統(tǒng)計口徑的深度銜接，綜合實現自然資源領域從“九龍治水”到“五指成拳”的管理轉型。

2.2 開展自然資源綜合性調查

為全面支撐“山水林田湖草沙”生命共同體整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理，應當開展土地、海洋、地下空間，森林、水、濕地、荒漠、礦產等自然資源綜合調查，形成自然資源“一張圖”。深化多尺度基礎地質調查，全面完成城市地下空間調查探測，構建三維地質模型，實現城市地下空間開發(fā)影響范圍內地質結構透明化。深化多要素地質和水土環(huán)境調查，由單一要素向多要素綜合調查轉變，全面摸清地下空間資源環(huán)境狀況。通過全域、全覆蓋、多門類綜合調查，逐步查清自然資源家底，推動實現自然資源整體保護和統(tǒng)籌平衡。

2.3 實施資源環(huán)境全要素評價

為支撐主體功能區(qū)戰(zhàn)略和高質量發(fā)展，提高資源利用效率，應當研究自然資源綜合評價體系和應用機制。研究優(yōu)化資源環(huán)境承載能力綜合評價和國土空間適宜性評價理論方法；開展陸表資源和地質資源現狀評價；深化地下空間、地熱能等自然資源開發(fā)利用潛力評價。通過自然資源多維度、多要素綜合評價，促進自然資源科學合理保護利用。

2.4 布局自然資源一體化監(jiān)測

為夯實自然資源精細化管理基礎，及時掌握自然資源數量、質量、生態(tài)狀況及其變化情況，應當建立以陸表資源、地下空間和地質環(huán)境等為主體的自然資源監(jiān)測網絡，形成多層級、立體化監(jiān)測“一張網”。創(chuàng)新一體化監(jiān)測技術，實現遠程傳感與控制、數據自動化采集和傳輸，綜合建立陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協調、信息共享的監(jiān)測網絡體系。

2.5 保障超大型韌性城市建設

為推進韌性城市建設，特別是加強特大城市安全風險防控和生態(tài)修復治理，應當深化地面沉降塌陷、水土流失、海岸帶侵蝕等地質災害監(jiān)測預警研究與體系建設，支撐地面沉降等城市安全風險精細化管控，以及重點區(qū)域、重大工程災害風險防控。加強國土空間生態(tài)研究，開展生態(tài)基底調查評價，探索國土空間生態(tài)修復適宜性分析評價和技術指引，支撐構建生態(tài)保護體系和生態(tài)修復工程應用體系。

2.6 支撐國土空間規(guī)劃編制實施

為提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，構建國土空間開發(fā)保護新格局，應當深入參與各級各類國土空間規(guī)劃編制和研究，提升服務“三條控制線”實施管控技術水平，深化全域、全要素、全過程國土空間用途管制研究，支撐建立國土空間規(guī)劃“五級三類”、“四梁八柱”管控體系。

2.7 服務自然資源高質量利用

為深化自然資源管理宏觀調控、區(qū)域協調和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動自然資源要素資源市場化配置改革，應當在自然資源資產清查等基礎上，加強自然資源管理政策體系、價值體系、實證評估和調節(jié)機制研究，深化土地高質量利用、自然資源節(jié)約集約利用評價研究，重點推進城市更新、全域整治、產業(yè)用地、鄉(xiāng)村振興政策研究與示范應用。同時，加強全民所有自然資源資產所有權委托代理機制研究，明確自然資源資產家底、產權主體和管理界面，形成歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產管理新格局，支撐區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、高質量發(fā)展。

2.8 推動大數據賦能和數字化轉型

為加快自然資源事業(yè)數字化轉型，提升自然資源領域公共服務、社會服務數字化水平，應當以數字化牽引技術創(chuàng)新，拓展新業(yè)務，轉換新動能，驅動新發(fā)展。做好數字化工作的前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，持續(xù)增強發(fā)展動力和活力。探索建設自然資源數據中心，加強大數據、人工智能等新技術研究，搭建智能協同一體化應用系統(tǒng)集群，構建自然資源和國土空間智慧應用與輔助決策平臺。發(fā)展自然資源數字化產業(yè)，優(yōu)化數據資源資產管理，全方位推廣自然資源數據公共服務和社會服務應用，推動大數據賦能自然資源事業(yè)發(fā)展新格局。

3 自然資源融合調查發(fā)展機制

為支撐自然資源融合調查發(fā)展，應當聚焦科技、人才、資金等方面綜合建立穩(wěn)固、可持續(xù)的發(fā)展機制。

3.1 堅持科技創(chuàng)新賦能

一是加快開展自然資源調查科技攻關。鼓勵開展自然資源調查監(jiān)測評價和規(guī)劃、政策等領域的新理論、新方法和新技術研究；深化地學基礎理論方法與應用研究，重點加強地質安全保障、“天空地”一體化監(jiān)測、生態(tài)保護修復等技術方法與應用場景研究。支撐“雙碳”戰(zhàn)略，加快推進深部地熱調查、深層儲能與儲碳評估、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)碳匯潛力、地質固碳降碳等關鍵科學技術攻關。

二是整合自然資源調查領域科技力量。鼓勵加大自然資源多時空傳感、“雙碳”、韌性城市、生態(tài)保護修復等領域新裝備投入與研發(fā)，強化多學科融合和產學研一體化。建立健全具有自然資源行業(yè)特色、科技創(chuàng)新能效顯著的重點實驗室、工程技術研究中心、野外科學觀測研究基地和科普實踐基地，搭建自然資源信息化平臺，夯實合作交流、學術研討、成果轉化與推廣應用的平臺支撐，推動實現更高質量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

三是不斷提升自然資源發(fā)展資政建言能力。從國家到地方重點培育一批自然資源行業(yè)高端智庫和特色智庫，打造定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的自然資源智庫體系。統(tǒng)籌持續(xù)推進與經濟社會發(fā)展高度相關的自然資源重點、熱點、前沿領域調查研究，因時、因地、因事制宜地提出戰(zhàn)略性、前瞻性、針對性策略，不斷提升自然資源領域決策咨詢和建言獻策的綜合能力，引領自然資源領域理論、制度和政策創(chuàng)新發(fā)展。

3.2 優(yōu)化人才隊伍建設

一是優(yōu)化人才隊伍結構。面對自然資源領域新形勢、新任務、新挑戰(zhàn)，在推進業(yè)務布局調整優(yōu)化的同時，同步推進人才隊伍結構調整，建設一支由規(guī)劃、地質、土地、測繪、環(huán)境、信息等專業(yè)組成的科研技術隊伍，不斷激發(fā)人才隊伍新活力。

二是健全人才培養(yǎng)機制。應當結合自然資源行業(yè)特點，探索創(chuàng)新人才引進、人才培養(yǎng)、人才使用和人才激勵新機制。形成與自然資源事業(yè)發(fā)展目標相匹配的人才培養(yǎng)計劃，加強人才交流、促進業(yè)務融合，培育一批多專業(yè)、跨學科、具有一定國際國內和行業(yè)影響力的創(chuàng)新團隊、領軍人才和青年人才，為業(yè)務發(fā)展提供堅實的人才保障和智力支撐。

3.3 完善資金保障和管理

一是鞏固多渠道資金保障。通過中央財政、地方財政、市場項目、社會合作等多方面聚集發(fā)力，為自然資源調查持續(xù)提供資金保障。繼續(xù)充分發(fā)揮各級政府財政資金的引導帶動作用，為重點領域自然資源科學研究、業(yè)務開展、人才培養(yǎng)和國際交流等提供充足資金支持。探索政府和社會資本合作（PPP）模式，積極引導社會資本投入，構建“政府引導、政策扶持、社會參與、市場運作”的自然資源調查事業(yè)發(fā)展新機制。

二是推進成果應用增值。堅持“服務政府、便民利民、互惠共享”原則，積極拓展自然資源調查成果共享應用途徑。通過加強管理決策咨詢、深化橫向工程應用、研發(fā)新型數據產品和推廣智慧場景服務等，綜合實現成果多元化應用和資產增值。

三是優(yōu)化資金使用管理。堅持開源與節(jié)流并重，加強資金使用精細化、科學化管理，進一步優(yōu)化自然資源調查科研與生產項目經費使用要求，完善高層次人才、科技成果轉化等獎酬和激勵政策，推動科研創(chuàng)新活力釋放。

4 結語

面向國家經濟和社會發(fā)展、自然資源管理改革新形勢，自然資源調查支撐高質量發(fā)展的要求日益緊迫。自然資源調查機構應當準確把握當前發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，強化思想轉變，積極拓展服務領域，推動業(yè)務融合發(fā)展，致力科學技術創(chuàng)新，建立新型科研人才隊伍，鞏固發(fā)展保障機制，為自然資源事業(yè)發(fā)展持續(xù)提供新動力。