資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量評價及其優(yōu)化措施

洪夢潔 江蘇省資產(chǎn)評估協(xié)會

一、資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量的理論基礎(chǔ)

（一）資產(chǎn)評估的基本理論

資產(chǎn)評估主要是泛指由有關(guān)專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員，按照有關(guān)國家的法律、法規(guī)及資產(chǎn)評估準(zhǔn)則、指南和指導(dǎo)意見的要求，根據(jù)特定評估項目的要求，選擇合適的評估手段和方法，選擇恰當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)價值類型，對資產(chǎn)在一個特定時點的價值做出分析、估計或者發(fā)表自己的專業(yè)意見等行為和方式的過程。由此可見，資產(chǎn)評估需要具備特定的價值和目的，其產(chǎn)生基于交易，目的就是發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)的價值，為評估委托方提供服務(wù)。然而，目前的資產(chǎn)評估理論普遍滯后于資產(chǎn)評估行業(yè)實務(wù)，經(jīng)常會有人用事后的交易價格去驗證評估值正確與否，這無疑給評估專業(yè)人員帶來很大壓力，建立完善的監(jiān)管體系，科學(xué)評價監(jiān)管質(zhì)量不僅能使行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，同樣也較好地保障了評估專業(yè)人員的權(quán)益。

（二）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管主體

從20世紀(jì)80年代末，由原國家國有資產(chǎn)管理局成立的資產(chǎn)評估中心行使全國資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理職能，到1993年中國資產(chǎn)評估協(xié)會的成立，再到《資產(chǎn)評估法》及《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》的頒布實施，形成了財政部門的行政監(jiān)督，中國資產(chǎn)評估協(xié)會及地方協(xié)會的行業(yè)自律監(jiān)管及各評估機(jī)構(gòu)自我管理的監(jiān)管體系。

（三）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管的作用機(jī)理

經(jīng)濟(jì)市場上的中介機(jī)構(gòu)基于市場交易中信息不對稱所引起的“委托-代理”問題的存在而產(chǎn)生，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)市場的第三方機(jī)構(gòu)，其出具的評估報告質(zhì)量優(yōu)劣直接影響到評估報告使用者的經(jīng)濟(jì)決策，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)市場秩序的穩(wěn)定性。監(jiān)管則是運用行政手段或者行業(yè)自律手段給不遵守法律、法規(guī)、評估準(zhǔn)則的評估機(jī)構(gòu)給予處罰性或非處罰性的措施，使其在經(jīng)濟(jì)活動中不斷增強(qiáng)獨立性，注重其自身的社會公眾認(rèn)可度，以此向經(jīng)濟(jì)社會傳遞一定的信號作用，從而強(qiáng)化公眾及報告使用者等各方對整個行業(yè)的監(jiān)管。

（四）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)涵，產(chǎn)生和演變

資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)管能力。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，監(jiān)管質(zhì)量的范圍和外延也在不斷拓寬，還體現(xiàn)在被監(jiān)管對象接受監(jiān)管后的整改情況以及是否能常態(tài)化的改善資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，從而使整個行業(yè)健康、高質(zhì)量發(fā)展。監(jiān)管質(zhì)量產(chǎn)生于不斷提高監(jiān)管的獨立性、透明度和可追責(zé)性上。此外，塑造多元化的監(jiān)管方式能培養(yǎng)監(jiān)管者自身的監(jiān)管能力，注重非處罰性措施、常態(tài)化監(jiān)管對監(jiān)管質(zhì)量的提升有著重要的作用，這也是監(jiān)管質(zhì)量不斷演變的過程。

二、資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量評價現(xiàn)狀

（一）資產(chǎn)評估行業(yè)特征

資產(chǎn)評估行業(yè)本身就是一個現(xiàn)代化的高端服務(wù)性行業(yè)，它是推動經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步和發(fā)展的重要職業(yè)和技術(shù)力量，也是財政管理中必不可少的一個組成部分?？v觀我國資產(chǎn)評估行業(yè)的演變史，不難發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的高潮是伴隨著國有企業(yè)股份制改革而來的，對國有資產(chǎn)的評估逐步發(fā)展成對各類經(jīng)濟(jì)活動的評估。行業(yè)也是先有實務(wù)，隨著業(yè)務(wù)的不斷壯大，才有法律的出臺及不斷完善與規(guī)范。2016年《資產(chǎn)評估法》的出臺無疑奠定了整個行業(yè)的法律基礎(chǔ)，而資產(chǎn)評估行業(yè)涉及的面十分廣泛，從上市公司證券類業(yè)務(wù)的評估到收并購中企業(yè)價值的評估，從房屋抵押價值的評估到法院資產(chǎn)拍賣的估值，這些都離不開資產(chǎn)評估的身影?？梢?，資產(chǎn)評估是一個綜合性強(qiáng)，專業(yè)能力要求高的行業(yè)。

（二）我國資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管存在的問題

我國資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管存在的問題主要與資產(chǎn)評估行業(yè)特征及監(jiān)管主體有關(guān)。目前，我國的資產(chǎn)評估行業(yè)主要認(rèn)為包括六個專門的行業(yè)領(lǐng)域，分別認(rèn)為是由國家財政、國土資源、住房和規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、保險五個政府監(jiān)督和行政管理服務(wù)部門共同負(fù)責(zé)承擔(dān)的政府監(jiān)督和行政管理服務(wù)職能。其中，財政監(jiān)督機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)監(jiān)管的企業(yè)經(jīng)營資產(chǎn)價值等評估服務(wù)領(lǐng)域主要具有一定的行業(yè)綜合性。企業(yè)資產(chǎn)價值評估的其他財政監(jiān)督，財務(wù)管理和其他資產(chǎn)評估行業(yè)領(lǐng)域的其他行政監(jiān)管較難統(tǒng)一或相協(xié)調(diào)，日常評估的信息管理體系與其他評估行政機(jī)構(gòu)無法形成共享信息等問題制約了評估行業(yè)監(jiān)管工作發(fā)展[1]。行業(yè)的廣泛性也導(dǎo)致行業(yè)的準(zhǔn)入門檻低，近些年，中小評估機(jī)構(gòu)如雨后春筍般猛增，各類非資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)出身的估價機(jī)構(gòu)也涉獵其中，低價競爭等問題亂象叢生，無疑加大了監(jiān)管的難度。此外，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)同時受到國家財政部門、證監(jiān)會、資產(chǎn)評估協(xié)會的監(jiān)督管理，監(jiān)管主體的交叉，導(dǎo)致多頭監(jiān)管及多頭處罰，也使評估機(jī)構(gòu)應(yīng)接不暇，過多地增加了評估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)壓力。2021年初財政部制發(fā)了《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)資產(chǎn)評估行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施〉的通知》，將財政檢查和行業(yè)自律檢查有機(jī)地結(jié)合，從一定層面緩解了多頭監(jiān)管帶來的問題，而對于實操層面監(jiān)管質(zhì)量評價仍有待驗證。

（三）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量評價不足

我國資產(chǎn)評估中介行業(yè)模式建立發(fā)展時間比較短，對比發(fā)達(dá)國家只有短短的三十多年的發(fā)展歷程，但目前具有中國特色的金融市場經(jīng)濟(jì)管理體制在逐步進(jìn)行完善，資產(chǎn)評估中介行業(yè)也在不斷地發(fā)展和完善。但是作為一個初步準(zhǔn)備建立的新興資產(chǎn)中介服務(wù)型行業(yè)，在我國建立之初就在很長的一段時間內(nèi)沒有一套完善的相關(guān)行業(yè)法律體系，即使我國有一套相關(guān)的行業(yè)法律法規(guī)，但是無論是否真正按照相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來加以執(zhí)行，實際效果都不是很理想。另一方面，行業(yè)行政監(jiān)督管理和行業(yè)自律意識不到位，行業(yè)技術(shù)人員的基本專業(yè)技術(shù)水平不盡人意，行業(yè)高級技術(shù)人員操作管理層面不夠嚴(yán)格規(guī)范，職業(yè)道德體系建設(shè)相對比較滯后等，這些種種原因都可以作為從當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)角度對于我國資產(chǎn)評估中介行業(yè)行政監(jiān)督質(zhì)量綜合評價能力不足的主要原因進(jìn)行分析。

（四）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量的影響

1.受人為因素的作用和影響，要確保執(zhí)業(yè)人員的獨立性。當(dāng)前我國資本市場不夠健全和完善，再加上受社會經(jīng)濟(jì)等思想和行為方面的誘導(dǎo)和制約，資產(chǎn)評估執(zhí)業(yè)人員很容易做出違反道德和與社會市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律有悖的行為，進(jìn)而影響到資產(chǎn)評估的技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量[2]。因此，在資產(chǎn)評估程序?qū)嵤┑倪^程當(dāng)中，需要特別強(qiáng)調(diào)執(zhí)業(yè)人員的獨立性，保持客觀、公正。

2.受信息資料因素影響，確保評估信息的真實性。一般來說，評估標(biāo)的應(yīng)用范圍越廣泛，對應(yīng)的評估市場經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)資料就可能會越豐富，評估市場信息的收集成果就越真實可靠。但是，目前一些市場信息數(shù)據(jù)資料被大量封存在企業(yè)檔案中，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)工作人員只是憑借自身的從業(yè)經(jīng)驗獲取的一些相關(guān)市場信息資料來協(xié)助開展評估工作，因此，就可能會缺少企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)評估的真實性、可對比性，這不能有效保障企業(yè)資產(chǎn)評估的真實準(zhǔn)確度。所以每個機(jī)構(gòu)都需要通過一種科學(xué)的公布方式及時對外公布我國資產(chǎn)管理經(jīng)濟(jì)評估市場的相關(guān)信息，促進(jìn)我國的各類資產(chǎn)評估服務(wù)行業(yè)穩(wěn)定長久健康發(fā)展。

3.受監(jiān)管因素的影響，進(jìn)一步優(yōu)化資產(chǎn)評估監(jiān)督質(zhì)量。資產(chǎn)評估的監(jiān)督檢查，主要目的之一是在多種不同流程的監(jiān)督操作機(jī)制下來定期進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和定期檢查，從而有效促進(jìn)行業(yè)工作管理水平的不斷提高，創(chuàng)造良好的資產(chǎn)評估行業(yè)社會形象。設(shè)計資產(chǎn)評估管理行業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查管理機(jī)制主要包括設(shè)計資產(chǎn)評估主管單位與協(xié)會統(tǒng)一組織的行業(yè)監(jiān)督管理操作，還包括相關(guān)行政主管部門單位與其他社會公共服務(wù)媒介的共同監(jiān)督，篩選和進(jìn)行定期檢查，要求所有資產(chǎn)評估從業(yè)人員時刻充分了解自身的職業(yè)行為規(guī)范，保持應(yīng)有的職業(yè)素質(zhì)。同時，還建議可以通過制定行業(yè)監(jiān)督管理相關(guān)法律法規(guī)，對涉嫌違反有關(guān)法律法規(guī)的，監(jiān)督資產(chǎn)評估從業(yè)人員按照行政法律有關(guān)條款規(guī)定進(jìn)行行政處罰，樹立監(jiān)督資產(chǎn)評估人員工作崗位的法律權(quán)威，調(diào)動其對社會公眾的行業(yè)監(jiān)督管理力量，全方位在我國資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)督管理層面發(fā)揮作用，體現(xiàn)出對資產(chǎn)評估相關(guān)數(shù)據(jù)的信息真實性和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，強(qiáng)化資產(chǎn)評估監(jiān)督質(zhì)量。

三、資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量優(yōu)化措施

（一）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管質(zhì)量管理措施

對于健全法律法規(guī)方面，新的業(yè)務(wù)層出不窮，應(yīng)結(jié)合新興資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的發(fā)展及時出臺和修訂相關(guān)法律法規(guī)，如PPP項目績效評價、國內(nèi)基建REITs項目評估、互聯(lián)網(wǎng)+行業(yè)資產(chǎn)價值評估等業(yè)務(wù)。對于健全資產(chǎn)評估準(zhǔn)則方面，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)評估實踐和法律修訂和補(bǔ)充進(jìn)行及時調(diào)整，同時要考慮準(zhǔn)則制定的科學(xué)性和可執(zhí)行性，既能有效指導(dǎo)評估人員和評估機(jī)構(gòu)的評估行為，作為評估人員進(jìn)行職業(yè)判斷的可靠依據(jù)，又能對評估行為進(jìn)行監(jiān)督。評估準(zhǔn)則其實是資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展的一個根本點，有了科學(xué)完備的評估準(zhǔn)則，對于推動資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步起到了非常重要的作用。就現(xiàn)存的評估準(zhǔn)則來看，有著比較明顯的落后性，對于評估市場上涌現(xiàn)出來的新行業(yè)新領(lǐng)域，沒有涉及，因此涉及相關(guān)領(lǐng)域的評估中，只能用以前的準(zhǔn)則套用，一來耽誤了工作效率，延長了工作時間，最重要的是，原本的評估準(zhǔn)則不適用新的評估領(lǐng)域，為相關(guān)領(lǐng)域的資產(chǎn)評估帶來了非常大的麻煩。由此可見，建立科學(xué)完備的評估準(zhǔn)則對于資產(chǎn)評估行業(yè)的發(fā)展的重要性。根據(jù)市場上的實際情況，進(jìn)行調(diào)整，制定科學(xué)完備的評估準(zhǔn)則，在后續(xù)的資產(chǎn)評估中會有相關(guān)的規(guī)定，如何評估，評估的標(biāo)準(zhǔn)是什么，都有明確的規(guī)定，對于資產(chǎn)評估行業(yè)的規(guī)范化起到了至關(guān)重要的作用[3]。

（二）資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管政策實施建議

為了切實加強(qiáng)企業(yè)價值評估等相關(guān)業(yè)務(wù)行為，財政監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)管理，促進(jìn)資產(chǎn)評估服務(wù)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《資產(chǎn)評估法》等有關(guān)行業(yè)法律、行政監(jiān)督管理部門法規(guī)和國務(wù)院的其他有關(guān)部門法律法規(guī)規(guī)定，制定了《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》。同時，為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的重要指示精神，加強(qiáng)財會監(jiān)督工作，使資產(chǎn)評估行業(yè)行政監(jiān)管和行業(yè)自律有機(jī)融合、協(xié)同推進(jìn)，把資產(chǎn)評估行業(yè)監(jiān)管制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，促進(jìn)資產(chǎn)評估行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，財政部制發(fā)了《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)資產(chǎn)評估行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施〉的通知》。

由此可見，國家對資產(chǎn)評估法律法規(guī)的制定也逐步向可操作層面發(fā)展，先是有《資產(chǎn)評估法》的出臺，從宏觀層面，框架性的規(guī)定了行業(yè)的基本規(guī)章制度及資產(chǎn)評估從業(yè)人員應(yīng)遵守的底線等，《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》和《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)資產(chǎn)評估行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施〉的通知》則更是給行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管指明了方向，從哪些方面入手，從哪些方面協(xié)調(diào)，才能獲得資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營及為行政檢查和行業(yè)自律檢查開展提供保障，對于檢查結(jié)果的評價，財政部門和地方協(xié)會可共享，一方面減輕了評估機(jī)構(gòu)接受多頭監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，另一方面也統(tǒng)一了評估機(jī)構(gòu)處罰的口徑，這也標(biāo)志著財政檢查及行業(yè)自律檢查的不斷完善。2021年是財政部門和地方協(xié)會聯(lián)合檢查的第一年，與此同時，財政部門也加強(qiáng)了對資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及其資產(chǎn)評估師的監(jiān)督管理，監(jiān)督過程由點向面展開，切實規(guī)范資產(chǎn)評估市場秩序，試圖從監(jiān)管的源頭解決問題，從根上治理行業(yè)不規(guī)范的行為，從資產(chǎn)評估師入會登記情況、每年出具的報告數(shù)量、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)規(guī)模與承接業(yè)務(wù)的匹配度為出發(fā)點，抓住了制約行業(yè)發(fā)展的痛點和堵點，努力凈化資產(chǎn)評估行業(yè)執(zhí)業(yè)環(huán)境。

（三）資產(chǎn)評估協(xié)會優(yōu)化措施

資產(chǎn)評估協(xié)會作為行業(yè)自律組織，要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，提升監(jiān)管質(zhì)量。從政策落實方面，要認(rèn)真貫徹落實《財政部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈加強(qiáng)資產(chǎn)評估行業(yè)聯(lián)合監(jiān)管若干措施〉的通知》，積極配合財政監(jiān)管工作，按照“六統(tǒng)一”的部署進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管，建立和完善行政監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管的聯(lián)合監(jiān)管體制機(jī)制，減輕資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)多頭監(jiān)管的壓力，促使行業(yè)健康有序發(fā)展，資產(chǎn)評估協(xié)會作為資產(chǎn)評估領(lǐng)域的自律組織，應(yīng)該也必須肩負(fù)起自身應(yīng)有的責(zé)任，要切實發(fā)揮出自身的價值和作用，資產(chǎn)評估協(xié)會因為是資產(chǎn)評估領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，對于資產(chǎn)評估行業(yè)的主要業(yè)務(wù)非常熟悉，因此對于潛在的風(fēng)險和威脅有著比較清楚的認(rèn)識，因此，要充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢和長處，履行好監(jiān)管職責(zé)，將潛在的評估風(fēng)險及時處理，保證資產(chǎn)評估行業(yè)健康有序的發(fā)展和進(jìn)步，推動我國在該領(lǐng)域中的整體前進(jìn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；從信息化建設(shè)方面，行業(yè)監(jiān)管需要由點向面的展開工作，僅僅依靠年度執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查不足以解決問題，要充分利用行業(yè)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)和新手段，不斷提高監(jiān)管水平和效率；從加強(qiáng)誠信建設(shè)角度，鼓勵評估機(jī)構(gòu)加強(qiáng)自身內(nèi)部控制的建設(shè)，從根本上提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量，注重業(yè)務(wù)風(fēng)險警示錄的宣傳和發(fā)放，開展“制度建設(shè)主題年”行業(yè)誠信宣誓及簽約活動等，努力營造風(fēng)清氣正的執(zhí)業(yè)環(huán)境。

四、結(jié)語

綜上所述，抓住資產(chǎn)評估執(zhí)業(yè)質(zhì)量的影響因素和優(yōu)化措施，可以很大程度上提高資產(chǎn)評估行業(yè)的監(jiān)管質(zhì)量，資產(chǎn)評估也能更好地發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的價值，有利于促進(jìn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。