“雙碳”目標背景下城市面臨的機遇、挑戰(zhàn)和發(fā)展路徑

武金裝，王 靜，黃豐華

（1.湖南省聯(lián)創(chuàng)低碳經濟發(fā)展中心，湖南 長沙 410029；2.深圳市環(huán)境科學研究院，廣東 深圳 518022；3.株洲市環(huán)境保護研究院，湖南 株洲 412007）

0 引言

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出中國在2030年前實現(xiàn)“碳達峰”，在2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標和愿景，體現(xiàn)了中國應對氣候變化的決心。2021年，中共中央、國務院相繼出臺《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》，國家各部委、省市積極行動，研究出臺專項方案。2021年中央經濟工作會議提出要正確認識和把握“碳達峰、碳中和”，實現(xiàn)“雙碳”目標是一項長期工作，需要付出艱苦的努力，若實施無視規(guī)律的運動式減碳，盡管可能實現(xiàn)減排目標，卻也會帶來其他不可忽視的問題。

1 “雙碳”目標下城市面臨的挑戰(zhàn)

我國大部分城市仍處在工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，產業(yè)結構偏重，能源結構偏煤，時間窗口偏緊，技術儲備不足，實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”的任務相當艱巨。

1.1 經濟增長帶來的碳減排考核壓力大

我國自“十二五”開始實施碳排放強度目標考核，2020年全國碳排放強度較2005年降低約48.4%，超過了向國際社會承諾的40%～45%的目標。但中國碳排放還處于增長階段，碳排放強度考核完成目標較好是由于作為分母的國內生產總值增速較快，因此碳排放強度考核對促進“碳達峰”作用具有局限性[1]。2021年中央經濟工作會議提出創(chuàng)造條件盡早實現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變?？梢灶A見，到2030年，碳排放強度為主、碳排放總量控制為輔的考核制度一定會轉化為碳排放總量控制為主、碳排放強度控制為輔。但目前大部分城市仍處于經濟發(fā)展上升階段，能源消費和碳排放總量還將持續(xù)增長，且碳排放與能源消費、經濟增長尚未完全脫鉤，碳排放總量受產業(yè)結構、能源結構調整的影響較大，而大城市面臨的困難更多。

1.2 能源轉型壓力大

隨著“碳達峰、碳中和”進程的加快，工業(yè)、交通電氣化率將進一步提高，電力需求在未來40年會持續(xù)較快增長，但目前我國的電力供給仍以燃燒煤炭的火電為主。根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會的統(tǒng)計，2019年我國總發(fā)電量中火電發(fā)電量占比高達72%，發(fā)電碳排放占全國碳排放總量的30%以上。雖然我國已大力發(fā)展可再生能源，但是受特高壓、分布式、儲能和調峰等技術的限制，電力系統(tǒng)消納能力不足的問題凸顯。此外，可再生能源比重的不斷提高可能給電力系統(tǒng)的安全穩(wěn)定帶來影響，現(xiàn)階段風電和光伏無法承擔調峰調頻等主力電源的職責。根據(jù)國家相關政策規(guī)定，到2060年，非化石能源消費比重要達到80%以上，可見，電力結構轉型乃至實現(xiàn)凈零所面臨的任務十分艱巨。

1.3 技術創(chuàng)新難

“碳中和”技術剛起步，技術儲備不足，部分技術的投資回報期長，上下游鏈條不完整，尚未大規(guī)模商業(yè)化應用。根據(jù)《中國二氧化碳捕集、利用與封存（CCUS）報告（2019）》，我國當前的低濃度二氧化碳捕集成本為300～900元/t，罐車運輸成本為0.9～1.4元/t·km[2]，因此企業(yè)安裝碳捕集設備的意愿不強。而新興能源技術，如氫能源電池，由于全球氫能發(fā)展處于導入期，低碳清潔氫能源技術更是剛剛起步，處于技術準備期，氫燃料電池和關鍵零部件核心技術被少數(shù)發(fā)達國家掌握和壟斷，氫氣的供應鏈體系還不健全，傳統(tǒng)技術在氫氣制備、儲運和整個供應鏈體系中依然占比較大，雖然有部分車企開展量產氫能汽車，但市場規(guī)模很小，且僅處于示范階段[3]。

1.4 資金需求大

實現(xiàn)“雙碳”目標需要巨大的經濟投入。我國為發(fā)展新能源發(fā)電、電動汽車等產業(yè)已投入了巨大的財政補貼資金，但截至目前新能源補貼資金尚未全部到位，地方財政和相關企業(yè)都面臨著較大壓力，而傳統(tǒng)企業(yè)的轉型升級也將面臨經濟投入的壓力。根據(jù)國家發(fā)展改革委能源研究所的分析，未來30年，我國為實現(xiàn)“碳中和”目標，僅在能源相關基礎設施建設領域的投資規(guī)模將達到100萬億元。這樣巨大的資金需求，政府資金只能覆蓋很小一部分，缺口要靠市場資金彌補。這就需要建立、完善綠色金融政策體系，引導和激勵金融體系以市場化的方式支持綠色投融資活動。

1.5 “碳中和”時間短

世界資源研究所的研究表明，目前全球已有57個國家碳排放實現(xiàn)達峰，占全球碳排放總量的36%。2019年舉行的聯(lián)合國氣候行動峰會上，66個國家承諾在2050年前實現(xiàn)“碳中和”目標，碳排放量達到“凈零”水平。發(fā)達國家從“碳達峰”到“碳中和”有50～70年的時間，我國僅有30年左右的時間，實現(xiàn)“雙碳”目標的時間更緊。這對于中西部城市來說，意味著已經無法再走東部沿海城市的道路——通過高碳排放達峰，減排后再實現(xiàn)“碳中和”，而是必須通過全新的思路，規(guī)劃出一條10年內脫鉤能源消耗的新增長路徑，加速存量碳排放的削減，加速淘汰高能耗的產能和設施，在低排放、低能耗的背景下，實現(xiàn)經濟增長、城市擴張和民生優(yōu)化[4]。

2 “雙碳”目標下城市面臨的機遇

“雙碳”目標的實現(xiàn)需要全新的低碳發(fā)展轉型戰(zhàn)略，倒逼能源、產業(yè)轉型，需要龐大的資金和對綠色、低碳技術的大規(guī)模研發(fā)、應用和推廣。

2.1 基礎設施建設將加快推進

在“碳中和”的目標下，零碳能源轉型意味著能源供給和消費模式的重大轉變，更高質量的經濟發(fā)展將由總量更低、結構更優(yōu)化的能源體系來支撐。從需求側看，能效的提高，建筑、交通和工業(yè)部門的大規(guī)模電氣化，以及氫能等新型能源的利用，都將重塑資源、能源利用乃至整個經濟形態(tài)轉型，新基建將成為國家重點發(fā)展的方向。在2020—2050年，將有70萬億元左右的基礎設施投資被直接或間接撬動，包括發(fā)電側大量的光伏和風電裝機、容量持續(xù)增長的跨區(qū)輸電通道建設、數(shù)量在千萬量級的5G基站建設、物聯(lián)網相關基礎設施建設、交通領域加氫站和電動車充電站的加速布局、高鐵及城際鐵路的大規(guī)模擴展等[5]。

2.2 產業(yè)發(fā)展將迎來新機遇

“碳中和”發(fā)展戰(zhàn)略下，將帶來能源革命、產業(yè)革命和消費革命，圍繞能源清潔化、工業(yè)和交通電氣化發(fā)展，產業(yè)終端能源由化石能源轉為電能、清潔能源的發(fā)展，太陽能、風電、儲能等清潔能源裝備制造的需求量增大，先進儲能材料、新能源與節(jié)能環(huán)保產業(yè)迎來新的發(fā)展機遇，智能電網、氫能等新興產業(yè)脫穎而出[6]。同時，能源安全威脅、生態(tài)環(huán)境破壞、開采運輸成本上升等問題使化石能源逐漸失去市場競爭力，全球37個國家的1000多個機構投資者正逐步從化石燃料行業(yè)撤出，轉投零碳相關的綠色能源、清潔技術等[7]。

2.3 科技創(chuàng)新需求將增大

“碳達峰、碳中和”涉及新能源技術、綠色生產技術、綠色建筑、智能電網、智慧交通等一系列戰(zhàn)略型新興產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，對低碳技術、零碳技術、負碳技術等創(chuàng)新需求逐漸增大。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院測算，2030年“碳達峰”目標實現(xiàn)時，全社會預計將向零碳產業(yè)投資8.5萬億元，其中大量資金用于科技創(chuàng)新研發(fā)；而這些投資預計將拉動14萬億產值，創(chuàng)造10.9萬億的國內生產總值（GDP），為零碳產業(yè)進一步發(fā)展提供巨大的市場空間和潛能[7]。

2.4 城市競爭力將得到增強

“碳達峰、碳中和”將全力培育城市新的經濟增長動能，促進從長遠著眼能源規(guī)劃和產業(yè)升級，增強城市發(fā)展的活力和后勁，在為城市自身提供轉型動能的同時，也可實現(xiàn)輻射周邊甚至優(yōu)化產業(yè)鏈形成技術高地的優(yōu)勢，增強城市競爭力。同時，低碳經濟的發(fā)展也會解決交通擁堵、垃圾圍城、空氣污染、配套落后等諸多問題，讓老百姓出行更便利、居住更舒適，提升人民的幸福感，更有利于城市吸引優(yōu)秀人才。

3 城市實現(xiàn)“雙碳”目標路徑

實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”，簡單來說就是降碳和增匯。降碳核心是調整結構，通過調整產業(yè)、能源和消費結構，降低二氧化碳排放。增匯主要通過發(fā)展林業(yè)碳匯、濕地固碳等增加碳匯，實現(xiàn)排放量和吸收量的平衡。

3.1 控制能源消費總量

①嚴控“兩高”項目的盲目上馬，嚴格控制“兩高”項目的能評、環(huán)評、碳評環(huán)節(jié)，以碳排放強度為準入標準，進行充分論證。②嚴格控制煤炭消費，挖掘減煤降碳技術的潛力。新建耗煤項目實行煤炭減量替代，推進散煤替代，大力減少散燒煤和工業(yè)用煤，削減非電力用煤，降低電力用煤比例[8]。③化解過剩產能，對過剩產能進行嚴控，嚴防已化解過剩產能復產。嚴格落實產能置換、項目備案、環(huán)評、能評等法律法規(guī)、政策規(guī)定，嚴控高能耗企業(yè)新增產能。

3.2 構建清潔高效能源體系

①要大力發(fā)展新能源，積極推動整市（縣、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)、淺層地熱能利用、生物質能利用，實現(xiàn)地熱能、風能、太陽能的能用盡用。②大力發(fā)展綜合能源服務，提升能效水平，采用智慧微網體系，大力發(fā)展網源荷儲，推進智慧能源發(fā)展。③全面增強配電網感知和自愈能力，建設具備人工智能（AI）功能的智能調度輔助決策系統(tǒng)，完成調度管理系統(tǒng)升級改造，適應特高壓交直流及高滲透率分布式電源接入需要。④提高清潔能源發(fā)電效率，降低火電機組煤耗；積極推廣先進用能技術和智能控制技術，提升鋼鐵、建筑、化工等重點行業(yè)用能效率。

3.3 加快技術創(chuàng)新

圍繞“雙碳”背景，大量涉及清潔能源、智慧城市、產業(yè)電氣化的技術將得到廣泛應用。在能源領域，應該加大可再生能源、儲能以及氫能等相關技術的研究力度，在現(xiàn)有技術成果基礎上有新的突破。在工業(yè)領域，重視工業(yè)電氣化改造、燃料替代與產品再生等。在交通，深入開展充電樁、加氫站和智能交通等先進技術成果的建設，實現(xiàn)交通運輸?shù)闹悄芑Ｔ诮ㄖI域，全面普及綠色建筑，提高公共建筑效能。在農業(yè)領域，應該擴大綠色生態(tài)農業(yè)的覆蓋范圍，減少化肥施用量。在碳排放管理領域，大力發(fā)展溫室氣體排放智能監(jiān)測、近零排放、碳捕集、碳利用、生態(tài)系統(tǒng)固碳增匯等技術[9]。

3.4 開展試點示范工作

①探索碳普惠制度，開展碳普惠試點工作，開發(fā)低碳交通、低碳消費、低碳社區(qū)等公眾低碳場景，引導公共資源、商家、企業(yè)等加入碳積分平臺，以市場化機制推進居民生活減排。②大力推動一批低碳零碳示范區(qū)、達峰示范區(qū)、低碳社區(qū)、低碳交通、低碳建筑等試點示范區(qū)建設，打造一批減碳降碳標志性工程，加快形成可復制的案例。③建設林業(yè)碳匯開發(fā)示范工程，對城市范圍內可開發(fā)成林業(yè)碳匯的造林項目進行摸底調查，推動開發(fā)為林業(yè)碳匯項目，參與國內碳市場交易。

3.5 拓寬資金渠道

①積極開展氣候投資融資，爭取獲得國家氣候投資融資試點，將政策性融資作為推動地區(qū)建設全新的脫離化石能源的生產能源體系的重要保障。用好國家“雙碳”相關的投資、財稅和金融優(yōu)惠政策，推動本地綠色金融的發(fā)展。②設立“碳中和”產業(yè)發(fā)展基金，制定氣候投資負面清單，建立氣候項目儲備庫，打造一批“碳中和”示范項目，撬動社會資本共同參與“碳中和”相關基礎設施建設，探索可持續(xù)發(fā)展的市場化運作模式。③吸引社會資金進入低碳經濟和生態(tài)建設領域，鼓勵銀行、信托公司等信貸機構加大對碳排放達峰貢獻企業(yè)的扶持力度，利用社會資本鼓勵企業(yè)積極落實低碳減排，探索建立達峰投融資市場化機制。

3.6 加強人才建設

①加強對黨政機關、各級領導的相關培訓，將“碳達峰、碳中和”作為干部教育培訓體系重要內容，增強各級領導干部推動綠色低碳發(fā)展的本領。②鼓勵全社會高等院校增設“碳中和”學科，增加對綠色轉型領域的研發(fā)投入，加強各領域、各行業(yè)人才的職業(yè)培訓和技術指導。

4 結語

“碳達峰、碳中和”雙目標是黨中央、國務院統(tǒng)籌國際國內兩個大局所做的深思熟慮的戰(zhàn)略決策，將帶動一系列技術進步，帶來新投資、新產業(yè)、新交通、新建筑、新能源等新的發(fā)展方式，城市應當把握機遇，明確自身定位，實現(xiàn)經濟、能源、環(huán)境、氣候共贏和可持續(xù)發(fā)展。