工程停工索賠爭議問題的分析和思考

◆ 阮沛娟 姜慧敏/黃石市審計局

工程索賠，是指工程項目執(zhí)行過程中，受損方因為另一方未按照合同約定履行義務或者出現(xiàn)了應由另一方承擔的風險而遭受實際損失的情況下，向另一方提出工期順延和經(jīng)濟補償?shù)男袨椤?/p>

近年來，審計發(fā)現(xiàn)，部分政府投資項目因各種原因?qū)е率┕ぶ邪l(fā)生間歇性停工的情況時有發(fā)生，在此過程中發(fā)承包雙方因經(jīng)濟糾紛產(chǎn)生的停工損失索賠問題需要相關單位引起重視。本文結(jié)合某綜合客運樞紐站項目的索賠實踐，從索賠依據(jù)、索賠時效、索賠程序等方面進行分析和探討，以投資審計的視角對建設單位如何進行停工索賠管理提出建議，為今后項目在遇到同類問題時提供借鑒和參考。

一、項目概況

某綜合客運樞紐站項目，一期建筑面積約1.7萬平方米，二期建筑面積約4萬平方米，本次施工一期工程，二期待施工。合同計劃開工日期為2016年4月20日，實際開工時間為2017年3月1日。

審計從承包方停工期間發(fā)出的聯(lián)系函中發(fā)現(xiàn)，該工程原定于2016年4月20日開工，承包商應業(yè)主要求于2016年5月10日完成辦公及生活臨時設施施工工作，后續(xù)由于場地和相關手續(xù)不到位，工程處于停工狀態(tài)（第一次停工）。2016年7月1日，建設單位組織相關單位召開了項目建設現(xiàn)場推進會，確定于2016年8月1日前移交部分場地（主站房區(qū)域），并要求施工單位于2016年8月10前正式進場開工，于是施工單位應要求于2016年7月20日再次進場（進場即第二次停工）。場地（主站房區(qū)域）直至2016年8月27日移交時，其中部分區(qū)域仍未完成拆除。2016年9月9日業(yè)主再次組織召開項目推進會，明確上述未拆除的區(qū)域于9月底完成拆除，并要求承包人于2016年10月8日進行樁基施工，承包人按要求于2016年10月8日進場樁基隊伍，11月15日完成樁基工作，但因兩證一書及施工許可證仍未辦理，安全監(jiān)督站及質(zhì)量監(jiān)督站不予介入，施工工作無法正常進行，直至2017年1月17日業(yè)主仍未能辦理相關證書及手續(xù)，承包人最終于2017年2月1日退場，僅留一名管理人員和三名保衛(wèi)看守。最后在召開該項目建設推進會時要求市直各相關職能單位在2017年3月1日之前完成相關手續(xù)辦理，確保主體工程施工單位在3月1日進場開展工作，施工單位才于3月1日開始正常進場施工。該項目在2016年4月20日至2017年3月1日期間，因征地拆遷、4S店搬遷、兩證一書等非施工單位原因造成無法正常施工，據(jù)此承包方在結(jié)算時向業(yè)主提出了200多萬元的窩工索賠費用。

二、索賠處理情況及原因分析

建設工程施工中的索賠是發(fā)承包雙方行使正當權利的行為，根據(jù)《2013建設工程計價計量規(guī)范輔導》（以下簡稱《2013規(guī)范》），索賠成立的三要素：一是正當?shù)乃髻r理由，二是有效的索賠證據(jù)，三是在合同約定的時間內(nèi)提出。以上三個要素必須同時具備，缺一不可。但實踐中，施工單位并未根據(jù)合同要求提供相應有效證據(jù)，也未嚴格按照建設工程索賠時效制度，在約定的索賠時效期間內(nèi)行使索賠權。

本項目中施工單位僅在過程中向建設單位發(fā)出了工程聯(lián)系函，請建設單位對聯(lián)系函中的內(nèi)容組織協(xié)調(diào)解決，關于窩工費用200多萬元的內(nèi)容，未提供具體涉及人工損失、周轉(zhuǎn)料具損失和施工機具損失等相關現(xiàn)場有效證據(jù)，僅承包方一方進行說明，其他各參建單位均未發(fā)表意見，施工單位也未將停工、窩工的損失及時按合同約定的期限和程序進行簽證，且過程中的施工日志、監(jiān)理日志對窩工情況也無具體記錄，以上均不滿足《2013規(guī)范》中對索賠證據(jù)真實性、全面性、關聯(lián)性、及時性、具有法律效力的要求。

雙方簽訂的施工合同中通用條款第59條索賠部分明確了本項目索賠的程序：索賠事件發(fā)生14天內(nèi)，承包人向造價或監(jiān)理工程師發(fā)出索賠意向書，發(fā)出后14天內(nèi)向造價或監(jiān)理工程師提交索賠報告和有關資料，工程師核實索賠報告或進一步要求補充資料，發(fā)出索賠結(jié)果。同時合同中也明確若承包人提出的索賠未能遵守索賠程序，則承包人無權獲得索賠或只限于獲得由造價工程師按提供記錄予以核實的那部分款額。索賠時效是一種期限效力，促使索賠權利人行使權利，“法律不保護躺在權利上睡覺的人”，若權利占有者長期擱置權利，則可以默認為其對權利的放棄。在本項目實踐中，承包人未在約定期限內(nèi)行使索賠權，即視為放棄索賠權利。

基于上述原因，建設單位最終不同意支付此費用。

三、基于審計角度對建設單位停工索賠管理的建議

（一）加強索賠的合同管理。合同是索賠的依據(jù)，合同的全面履行是索賠工作的必要前提，建設單位應在公平、公正、責權利對等的原則上簽訂每一個合同，加強索賠的合同管理，加強對合同和要約條款的學習和分析，對強制性標準的索賠條款可在通用條款中明確，對于非強制性標準的必須在合同專用條款中明確，制訂具有完備性、適用性、規(guī)范性和法律依據(jù)的合同文本，以便在發(fā)生索賠情況時有根據(jù)性地高效解決索賠事宜。在此方面，建議建設單位可以在制定合同相關條款時學習使用FIDIC合同條件，其合同條件具有國際性、通用性、公正性和嚴密性的優(yōu)點，能夠明確規(guī)定合同雙方的權力和義務，合理公平地分配風險和責任，很大程度上避免了因不認真履行合同造成的額外費用支出和相關爭議。合同文件所附帶的爭議解決條款可以在發(fā)承包人發(fā)生爭議的時候用來處理糾紛。同時建議建設單位了解《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》等司法解釋文件，了解相關指導意見，擴寬解決索賠糾紛的思路。

（二）加強索賠的過程管理。審計發(fā)現(xiàn)，本項目的索賠與部分政府投資項目的索賠都存在一種現(xiàn)象，施工過程中不進行索賠管理，在工程最后結(jié)算時進行集中索賠，但往往這種方式在實踐中更容易產(chǎn)生糾紛，特別是在本身有效證據(jù)資料保存不完整的情況下。以本項目為例，審計發(fā)現(xiàn)在停工問題中，承包人僅以聯(lián)系函方式告知業(yè)主停工情況，業(yè)主對聯(lián)系函進行簽收，但后續(xù)雙方均未就聯(lián)系函中的內(nèi)容進行下一步索賠工作，甚至未將涉及的停工、窩工進行簽證，監(jiān)理、造價工程師也未參與到索賠過程管理中去，最后結(jié)算時承包單位直接提出200多萬的窩工損失費用。結(jié)算時項目已完工三年之久，相關項目管理人員早已調(diào)離，建設單位在停工過程中也未收集和保存現(xiàn)場有效證據(jù)和資料，在缺少原始記錄的情況下對此筆費用無法進行核實。雙方在此問題上產(chǎn)生長時間經(jīng)濟糾紛，最終仍未能達成一致。針對于此，建設單位應加強索賠的過程管理，應注意收集和保存現(xiàn)場一切有可能涉及到索賠的有效證據(jù)和資料，做到處理索賠時以事實和數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時注意盡量不要用“一攬子索賠”，因為當前政府投資項目規(guī)模越來越大、周期越來越長，在過程中經(jīng)常遇到管理人員或單位負責人更換，等到最后進行處理時則出現(xiàn)“找不到人”的情況，所以當發(fā)生影響原合同正常運行的干擾事件時，建設單位應及時安排現(xiàn)場管理人員進行記錄和處理，做好單項索賠，盡量避免多項不合理的索賠，維護自身利益。

（三）積極溝通，營造良好營商環(huán)境。業(yè)主方和承包商之間應該是平等、互利互惠、合作共贏的關系，雖然雙方站在不同的立場，會有利益沖突，但索賠工作作為發(fā)承包雙方之間經(jīng)常發(fā)生的管理業(yè)務，是一種沖突和合作的統(tǒng)一。其本質(zhì)上屬于一種經(jīng)濟補償行為，而不是一種懲罰。審計發(fā)現(xiàn)建設單位仍然對索賠認識不強，認為索賠是額外支出，會給自己在管理方面造成不好的影響，因而害怕索賠、不讓索賠或者不敢同意索賠，這是一種錯誤的認識。在面對施工單位合理的索賠訴求時，建設單位應積極主動為施工單位解決在索賠過程中遇到的問題，秉承實事求是、客觀持平的處理原則，建立與施工單位融洽的合作氛圍，營造良好的營商環(huán)境。