◆ 廖昉/湖北省審計廳
近年來,投資審計所面臨的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化。要做好投資審計工作,就必須清楚認(rèn)識當(dāng)前形勢,明確不同歷史時期投資審計肩負(fù)的歷史任務(wù),把握新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局對投資審計工作提出的新任務(wù)、新要求和新挑戰(zhàn),找準(zhǔn)職責(zé)定位,切實增強做好新時期投資審計工作的使命感、責(zé)任感和緊迫感。
黨的十九大提出,要深化投融資體制改革,發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。黨的十九屆五中全會提出要扎實做好“六穩(wěn)”工作,全面落實“六保”任務(wù),要暢通國內(nèi)大循環(huán),拓展投資空間。2021年習(xí)近平總書記在中共中央政治局會議上多次指出,當(dāng)前全球疫情仍在持續(xù)演變,外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻,國內(nèi)經(jīng)濟恢復(fù)仍然不穩(wěn)固、不均衡。要求堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào),立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,加快推進國家“十四五”規(guī)劃重大工程項目建設(shè)。6月,李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上明確要求,要統(tǒng)籌強基礎(chǔ)、增功能、利長遠(yuǎn)、惠民生、防風(fēng)險,推進重大工程項目建設(shè),在發(fā)揮好消費基礎(chǔ)作用的同時,更好發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用。
我省深入貫徹落實習(xí)近平總書記考察湖北時的重要講話精神,在推動長江經(jīng)濟帶和中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟發(fā)展中,始終把重大項目建設(shè)擺在突出重要位置,謀劃了一批科技強省、區(qū)域發(fā)展布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。省委十一屆七次、八次、九次全會部署,加快建設(shè)“米字型、十通向”高鐵樞紐網(wǎng)、“雙樞紐、多支線”航空客貨運輸網(wǎng)、“九縱五橫四環(huán)”高速公路網(wǎng)、“江海聯(lián)運、水鐵聯(lián)運、水水直達、沿江捎帶、港城一體”水運體系,并出臺《湖北省疫后重振補短板強功能“十大工程”三年行動方案(2020-2022年)》,一大批重點項目正在如火如荼實施。由此可見,新形勢下投資審計大有可為,大有作為。
一是審計法修訂對投資審計職責(zé)提出新要求。新修訂的《中華人民共和國審計法》自2022年1月1日起施行,此次修訂對投資審計條款進行了重大修改,在保留審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督的基礎(chǔ)上,增加了對其他關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項目的資金管理使用和建設(shè)運營情況進行審計監(jiān)督的職能,在法律層面解決了制約投資審計發(fā)展的瓶頸問題。
二是新形勢對投資審計理念提出新要求。應(yīng)勇書記在省委審計委員會第五次會議強調(diào),要始終堅持審計工作的政治屬性,圍繞全省經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、重要舉措、重大項目、重大資金等落實情況加強審計,促進完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念。侯凱審計長多次強調(diào),審計要在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中發(fā)揮應(yīng)有作用,必須牢牢把握經(jīng)濟監(jiān)督這個定位,聚焦主責(zé)主業(yè),要開展研究型審計,審計時既要注重質(zhì)量,也要兼顧效率。投資審計要把準(zhǔn)定位,牢牢抓住重大建設(shè)項目這個主責(zé)主業(yè),種好“責(zé)任田”,干好“分內(nèi)事”,揭示重大政策落實、措施實施效果、重大經(jīng)濟風(fēng)險隱患、廉政風(fēng)險和權(quán)力運行等方面情況,做實做優(yōu)研究型審計,更好服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
三是深化改革對投資審計思路提出新要求。2020年,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)了《工程造價改革工作方案》,要求對有條件的國有資金投資的房屋建筑、市政公用工程項目進行工程造價試點改革,取消最高投標(biāo)限價按定額計價,并將逐步停止發(fā)布預(yù)算定額。深化投融資體制改革的趨勢很明確,就是正確處理政府與市場的關(guān)系,堅持市場在資源配置中起決定性作用,政府投資逐步從經(jīng)營性領(lǐng)域退出,直接投資為主的項目越來越少。PPP、EPC、BOT等新的建設(shè)模式不斷涌現(xiàn),資金來源多樣化、投資主體多元化、投資方式多類化。項目管理更加復(fù)雜,建設(shè)單位、施工單位由集團設(shè)立財務(wù)中心,統(tǒng)管資金、統(tǒng)購主材,審計難度不斷加大。隨著項目管理、投資融資、項目建設(shè)、項目運營、項目權(quán)屬等不斷變化,投資審計審誰、審什么、怎么審、成果怎么用,如何規(guī)范有序推進健康發(fā)展,等等,我們都必須作出相應(yīng)的思考和改變。
同時,投資審計需求與力量不足的矛盾將長期存在。各級黨委政府高度重視投資審計,希望投資審計在促進重大政策落實、節(jié)約政府投資、提高投資績效、防范廉政風(fēng)險中發(fā)揮更重要的作用,投資審計需求很大。投資審計轉(zhuǎn)型對審計內(nèi)容和成效也提出更高標(biāo)準(zhǔn),在審計對象上,要對政府投資和以政府投資為主以及其他關(guān)系到國家利益和公共利益的重大公共工程項目進行審計;在審計內(nèi)容上,要對重大政策貫徹落實、建設(shè)資金管理使用、征地拆遷、投資績效等方面進行全面審計;在審計成效上,要充分發(fā)揮投資審計促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、促進深化改革、促進生態(tài)環(huán)境保護、推進反腐倡廉建設(shè)的作用。審計的外部需求、工作的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求與人員力量不足的矛盾十分突出,如何高效完成審計任務(wù),更好地發(fā)揮投資審計監(jiān)督的職能作用,是新時代投資審計的必答題。
項目計劃是審計工作的“龍頭”,決定審計工作方向和最終成果水平。加強計劃管控,既是投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本要求,也是解決長期“埋頭拉車多、抬頭看路少”的有效舉措。要按照“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點、量力而行、確保質(zhì)量”的原則,聚焦重大公共工程建設(shè)項目,科學(xué)制訂年度審計計劃。制訂計劃應(yīng)把握好三個關(guān)系:一是摸清底數(shù)與突出重點的關(guān)系。要加強與發(fā)改、財政、交通、住建等部門的溝通聯(lián)系,緊緊圍繞國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略,全面掌握本地區(qū)政府投資項目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、責(zé)任單位、實施進度、建設(shè)模式、資金來源等情況,摸清項目底數(shù)。聚焦重點部門、重點領(lǐng)域、重點資金,抓住影響大、風(fēng)險高、資金量大的項目,對計劃項目要反復(fù)推敲、充分論證,同時聚合審計目標(biāo)、構(gòu)想預(yù)期效果,增強審計計劃編制的系統(tǒng)性、科學(xué)性和針對性,力求做到精選、優(yōu)選審計項目。二是審計監(jiān)督與項目管理的關(guān)系。審計機關(guān)作為政治機關(guān),必須提高政治站位,從講政治的角度謀劃審計工作,全面落實中央和省委審計委員會的決策部署。同時,又要牢牢把握經(jīng)濟監(jiān)督這個定位,聚焦主責(zé)主業(yè),種好“責(zé)任田”,干好“分內(nèi)事”。要厘清主管部門、建設(shè)單位的管理責(zé)任和審計的監(jiān)督責(zé)任,嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)督與管理職能邊界,以結(jié)果為導(dǎo)向,對審計計劃的立項背景、預(yù)期產(chǎn)出成果等內(nèi)容進行充分研究,精心謀劃,從計劃源頭樹立高質(zhì)量目標(biāo)和精品意識。三是現(xiàn)實需求與審計資源的關(guān)系。各級黨委、政府十分重視投資審計,投資審計在節(jié)省財政資金、規(guī)范項目建設(shè)、反腐倡廉、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮了不可替代的作用。隨著公共投資項目規(guī)模增大、數(shù)量增多,日益增長的審計需求與審計力量不足之間的矛盾更加突出。因此,制訂審計計劃必須量力而行,確保質(zhì)量。各級審計機關(guān)要積極主動向黨委政府匯報投資審計工作的相關(guān)要求和工作成效,獲得黨委政府的理解和支持,為投資審計工作創(chuàng)造良好氛圍。
審計質(zhì)量是審計工作的生命線,只有全面履職、精準(zhǔn)施策,才能保障高質(zhì)量完成審計任務(wù)。一是突出重點,聚焦項目建設(shè)運營全過程。以重大建設(shè)項目為抓手,一方面,以項目為起點向下關(guān)注項目資金管理、建設(shè)管理、投資績效;另一方面,從項目溯源向上關(guān)注規(guī)劃的執(zhí)行、投資政策的貫徹落實。從貫徹落實黨和國家重大經(jīng)濟政策、投資決策、工程項目結(jié)(決)算、工程項目建設(shè)程序、工程項目建設(shè)財務(wù)、招標(biāo)投標(biāo)、工程質(zhì)量管理、材料設(shè)備管理、建設(shè)用地和征地拆遷、生態(tài)環(huán)境保護、投資績效等11個重點方面進行全面審計,推進重大建設(shè)項目按規(guī)劃、計劃如期建設(shè),確保建設(shè)資金足額及時到位,促進“放管服”改革措施落地生效,各項體制機制健全完善。二是突出特色,把資金跟到底。投資審計中,資金是主線,工程建設(shè)存在的問題,最終都會落腳在資金上;工程是載體,資金使用存在的問題,往往通過工程來體現(xiàn)。因此,把資金跟到底就能基本實現(xiàn)審計目標(biāo),這是審計工作的自身規(guī)律。我們要充分運用財政財務(wù)收支審計這一看家本領(lǐng),找準(zhǔn)審計的切入點和突破口,把資金跟到底,進一步突出投資審計監(jiān)督的特點特色進行探索,針對現(xiàn)存的問題,在精、細(xì)、深上下功夫。三是突出問題導(dǎo)向,推動體制機制創(chuàng)新。審計工作必須堅持問題導(dǎo)向,樹立“有問題沒有發(fā)現(xiàn)是失職,發(fā)現(xiàn)問題不報告”是瀆職的理念,審計一個單位,就要抓住關(guān)鍵、查深查透;發(fā)現(xiàn)一個線索,就要動真碰硬、一查到底,絕不能蜻蜓點水、敷衍了事。要及時揭示黨中央國務(wù)院和省委省政府重大政策措施貫徹落實中存在的重大問題,經(jīng)濟社會運行中的各種風(fēng)險隱患,以及國有資產(chǎn)處置、公共資源交易等重大違紀(jì)違法問題,揭示反映體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞,并有針對性地提出審計意見和建議。四是堅持依法審計,切實防范風(fēng)險。投資審計必須恪守審計權(quán)力邊界,堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為,以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩,做到審計程序合法、審計方式遵法、審計標(biāo)準(zhǔn)依法。具體來講,要做好項目調(diào)查了解,編好審計實施方案,嚴(yán)格按照方案確定的內(nèi)容和步驟開展審計;要加強現(xiàn)場管理,嚴(yán)格執(zhí)行審計程序和工作流程,堅持查真相、報實情;要規(guī)范審計取證,附件證據(jù)要恰當(dāng)、充分、完整;審計文書要簡潔、事實要清晰、表述要精準(zhǔn)、評價要客觀、法規(guī)要適用;審計檔案歸檔要及時、資料要完整;要壓實各環(huán)節(jié)質(zhì)量控制責(zé)任,嚴(yán)格責(zé)任追究制度。
做實研究型審計,是形成高質(zhì)量審計報告、抓好審計信息和案件線索兩個重點以及提升審計層次水平的基礎(chǔ)。要沿著“政治—政策—項目—資金”這條線,堅持政策跟著政治走,深入研究和掌握投資相關(guān)行業(yè)政策制定的政治意圖、時代背景、目標(biāo)要求和具體發(fā)展任務(wù);堅持項目跟著政策走,研究國家宏觀調(diào)控對行業(yè)的最新政策以及新部署、新要求;堅持資金跟著項目走,研究重大工程項目與財政性建設(shè)資金、銀行貸款、社會資本等匹配程度,預(yù)算內(nèi)投資下達進度等有關(guān)情況,聯(lián)系審計實踐形成投資審計的觀點和重點。要立足項目,全面研究項目概算、投資規(guī)模、成本核算、會計制度及工程建設(shè)管理特點等,做到審計實施有的放矢。要提高站位著眼宏觀,超越單個項目建設(shè)運行和具體資金使用管理情況的局限,通過項目看行業(yè),透過資金看政策。發(fā)現(xiàn)問題不能浮于表面,從制度政策、體制機制、規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)管理、項目效益等方面深入分析,找準(zhǔn)癥結(jié)。審計建議要準(zhǔn)確把握黨委、政府的政策精神,從推動政策落實、促進改革發(fā)展、加強項目管理的角度,提出更高層次、更有針對性、更加行之有效的建議。如:項目進度緩慢,可從優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革、優(yōu)化部門協(xié)調(diào)機制等方面分析;項目閑置,可以從規(guī)劃設(shè)計、項目管理等方面找原因。同時,要加大問題查處力度,聚焦投資項目違紀(jì)違規(guī)的高發(fā)地帶,總結(jié)規(guī)律和特點,深入分析問題線索,加大重大違紀(jì)違規(guī)問題的查處力度。一方面要廣查。投資審計案件線索主要集中在征地拆遷弄虛作假、圍標(biāo)串標(biāo)、工程結(jié)算高估冒算等方面,但隨著工程施工過程逐步規(guī)范,特別是PPP、EPC等新的建設(shè)模式下,重大問題正由招標(biāo)施工階段轉(zhuǎn)到項目決策、規(guī)劃設(shè)計、資本引入等環(huán)節(jié),問題隱藏更深,違法手段更高。因此,要擴展廣度,從項目決策到工程款支付、項目運營全過程深度挖掘。另一方面要深查。以“釘釘子”的精神,不放過審計中發(fā)現(xiàn)的任何蛛絲馬跡,除了查看賬面資料以外,還通過查看會議記錄、延伸現(xiàn)場、實地走訪、開展座談、相關(guān)部門核實等方式進行,發(fā)現(xiàn)問題及時研究、看清本質(zhì)、評估后果,做到定性、定責(zé)、定損,以對腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的態(tài)度,“老虎”“蒼蠅”一起打,把查處重大違紀(jì)違法問題線索作為重大任務(wù)、重要成果來落實。
各級審計機關(guān)必須高度重視投資大數(shù)據(jù)審計,這既是貫徹黨中央“科技強審”重大決策部署的必然要求,也是實現(xiàn)投資審計轉(zhuǎn)型的必由之路,不能紙上談兵,空喊口號,要有實際行動和實際效果。一是建立數(shù)據(jù)采集和共享機制。電子數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)審計的基礎(chǔ),如果沒有數(shù)據(jù),大數(shù)據(jù)審計就是無本之木、無源之水。要在目前投資審計數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上,進一步加強與發(fā)改、財政、住建、公共資源交易等部門的溝通合作,定期采集投資項目在線審批平臺、重大項目庫、電子招投標(biāo)以及規(guī)劃、土地、環(huán)保等與投資項目相關(guān)的數(shù)據(jù),爭取以制度文件形式固化下來,建立健全數(shù)據(jù)采集和共享機制,豐富投資審計數(shù)據(jù)要素資源。二是探索大數(shù)據(jù)審計思路和方法。投資大數(shù)據(jù)審計與其他行業(yè)審計相比有顯著區(qū)別。投資大數(shù)據(jù)審計方法創(chuàng)新要從兩個方面著手:一方面,應(yīng)基于數(shù)據(jù)開展對比分析和趨勢分析。按照“整體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核查、系統(tǒng)研究”的思路,通過采集、清洗轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù),利用模型開展分析,發(fā)現(xiàn)疑點后深度核查。這種方法,數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性和分析模型的科學(xué)性是關(guān)鍵。另一方面,應(yīng)將大數(shù)據(jù)與先進科學(xué)技術(shù)進行融合。如三維可視化技術(shù)、地理信息技術(shù)、無損探測技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等與投資審計業(yè)務(wù)深度融合,從而提高審計工作效率和準(zhǔn)確性。應(yīng)該注意的是,開展大數(shù)據(jù)審計既要著眼宏觀,又要突出重點,要善于通過跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)分析,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展中的難點和痛點,促進國家重大政策貫徹落實;要著重關(guān)注項目規(guī)劃、設(shè)計、招投標(biāo)、工程管理、合同管理、工程結(jié)算等重點內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié),發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)管理中的重大違法違規(guī)問題。三是堅持全省“一盤棋”統(tǒng)籌推進。大數(shù)據(jù)審計創(chuàng)新,我們不要求各地面面俱到,也不要重復(fù)研究,要堅持全省“一盤棋”,全省既有統(tǒng)籌設(shè)計的內(nèi)容,各地也有分別試點的探索,所有成果充分共享。對于大數(shù)據(jù)起步較早、基礎(chǔ)好、人員技術(shù)強的地方,要繼續(xù)研究,形成獨具特色的理論成果、技術(shù)成果、制度成果、人才成果,形成可操作、可推廣、可復(fù)制、可轉(zhuǎn)化的審計經(jīng)驗。對于大數(shù)據(jù)起步較晚、基礎(chǔ)較差、人員技術(shù)較弱的地方,按照“以用為本”的原則,運用好成熟的經(jīng)驗和做法,結(jié)合自身實際,選擇某項或幾項進行重點深入研究。同時,我們要善于學(xué)習(xí)借鑒其他省市投資大數(shù)據(jù)審計的先進經(jīng)驗和做法。
審計作為經(jīng)濟體檢,不僅要“查病”,更要“治已病、防未病”。根據(jù)2021年7月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《審計整改意見》,我省已構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府督辦、部門履責(zé)、監(jiān)察跟進的整改聯(lián)動機制,打造了環(huán)環(huán)相扣、首尾閉合的整改推進鏈條,促進被審計單位健全規(guī)章制度,積極服務(wù)黨委政府宏觀決策,一體推進揭示問題、規(guī)范管理、促進改革,推動高質(zhì)量發(fā)展。各級審計機關(guān)一要強化責(zé)任擔(dān)當(dāng),督促被審計地方和單位全面整改審計查出的問題,認(rèn)真研究落實審計提出的意見建議,對已整改的問題及時組織“回頭看”,嚴(yán)肅查處敷衍整改、虛假整改等行為,以有力有效的審計整改,推動各方面制度更加健全完善、銜接配套,促進提高制度執(zhí)行力,保證黨中央令行禁止。二要實行“對賬銷號”,按照“誰審計、誰負(fù)責(zé)督促整改”的原則,對審計報告、審計信息、審計意見、審計決定、審計事項移送處理書等反映的問題和提出的意見建議,實行清單臺賬管理。持續(xù)跟進,設(shè)定時限,對照清單,逐項逐條對整改情況進行督查督辦,對賬銷號。三要貫通監(jiān)督機制,加強與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察,以及人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督的貫通協(xié)作,完善審計查出問題整改結(jié)果公告工作機制,按規(guī)定對外移送或提供有關(guān)審計結(jié)果、問題清單等,推進問題整改和成果共享,促進形成督促整改工作合力。
建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化投資審計干部隊伍是推動投資審計事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障,要準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記“國家發(fā)展靠人才,民族振興靠人才,要增強憂患意識,深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略”的精神實質(zhì)和對審計工作提出的“三立”要求,努力建設(shè)一支具有現(xiàn)代審計理念、宏觀視野、專業(yè)素養(yǎng),掌握現(xiàn)代審計技術(shù)的投資審計隊伍。一是堅定理想信念。要把握審計機關(guān)首先是政治機關(guān)、黨的工作部門的屬性和定位,提高審計干部政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力,從增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的高度,把握審計方向,把思想和行動統(tǒng)一到習(xí)近平總書記關(guān)于審計工作的重要講話和重要指示批示精神上來,統(tǒng)一到省委、省政府和審計署的決策部署上來。二是加強能力建設(shè)。要堅持精準(zhǔn)培訓(xùn)、實戰(zhàn)鍛煉,加強對時事政治、黨紀(jì)黨規(guī)、財務(wù)會計、工程管理、現(xiàn)代信息技術(shù)等方面的學(xué)習(xí),持續(xù)增強審計揭示風(fēng)險、提出建議防范風(fēng)險的能力,努力建成一支講政治、懂政策、曉法律、精業(yè)務(wù)、善配合的高素質(zhì)投資審計干部隊伍。要以審計項目為主要平臺,加大對年輕干部“能查、能說、能寫”的培養(yǎng)力度,促進綜合能力提升。三是強化作風(fēng)建設(shè)。習(xí)近平總書記要求我們“查真相、說真話、報實情”,關(guān)鍵就是一個“實”字。各級審計機關(guān)要從自身做起,以嚴(yán)的紀(jì)律、嚴(yán)的作風(fēng)管理干部隊伍,始終保持求真務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的工作作風(fēng),培育“審計工作務(wù)實、審計過程扎實、審計結(jié)果求實”的新時代湖北審計精神。要堅持黨風(fēng)廉政建設(shè)與審計業(yè)務(wù)同部署、同落實、同檢查,認(rèn)真貫徹落實中央八項規(guī)定、省委六條意見、審計“八不準(zhǔn)”“四嚴(yán)禁”紀(jì)律要求,開展常態(tài)化提醒。堅持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合、激勵和約束并重,開展經(jīng)常性談心談話,關(guān)心干部身心健康,激勵干部擔(dān)當(dāng)作為,以昂揚向上的精氣神投入審計工作,推動投資審計事業(yè)向前發(fā)展。