中央財政支持超低能耗建筑發(fā)展：觀點與建議

陳少強(qiáng)

內(nèi)容提要：超低能耗建筑較現(xiàn)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)可降低建筑能耗30%以上。加快發(fā)展超低能耗建筑，對我國推進(jìn)綠色低碳發(fā)展、擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等具有重要意義。在碳達(dá)峰碳中和的背景下，我國超低能耗建筑發(fā)展取得明顯進(jìn)展，但仍然存在示范帶動效應(yīng)不明顯、合理分擔(dān)機(jī)制尚未建立、相關(guān)政策力度不強(qiáng)以及相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)仍存短板等問題。為促進(jìn)我國超低能耗建筑的加快發(fā)展，本文提出如下建議：加強(qiáng)頂層設(shè)計，研究綜合性政策措施；在地方試點基礎(chǔ)上，中央財政支持開展超低能耗建筑政策試點，探索建立成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制；標(biāo)準(zhǔn)同步跟進(jìn)，建立中國特色標(biāo)準(zhǔn)體系；加快技術(shù)研發(fā)，提高相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐能力；通過政府采購和績效管理強(qiáng)化中央財政的支持力度和治理能力。

超低能耗建筑是指利用氣候特征和場地條件，通過被動式建筑設(shè)計最大幅度降低建筑供暖、空調(diào)、照明需求，通過主動技術(shù)措施最大幅度提高能源設(shè)備與系統(tǒng)效率，充分利用可再生能源，以最少的能源消耗提供舒適室內(nèi)環(huán)境的建筑，其較現(xiàn)行節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)可降低建筑能耗30%以上。我國以國際合作、科技項目為支撐，已建成秦皇島在水一方、中國建科院示范樓等一批具有代表性的示范工程，在改善民生、節(jié)能減排等方面取得顯著成效，同時也面臨建設(shè)規(guī)模較小和政策力度不強(qiáng)等問題，需要多措并舉，共同推動超低能耗建筑規(guī)?；l(fā)展。

一、我國超低能耗建筑的發(fā)展現(xiàn)狀

在碳達(dá)峰碳中和的背景下，近年來超低能耗建筑得到多方重視，政策措施密集出臺，推廣速度明顯加快。

（一）納入發(fā)展規(guī)劃

我國已將推進(jìn)超低能耗建筑規(guī)?；l(fā)展納入碳達(dá)峰碳中和、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展等整體部署。2021年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》要求“持續(xù)提高新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)超低能耗、近零能耗、低碳建筑規(guī)?；l(fā)展”；國務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動方案》《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》都要求加快發(fā)展超低能耗建筑；中辦、國辦《關(guān)于推動城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見》要求“推動高質(zhì)量綠色建筑規(guī)模化發(fā)展，大力推廣超低能耗、近零能耗建筑，發(fā)展零碳建筑”。此外，在住建部、國家發(fā)改委、央行、證監(jiān)會等部門制定的《綠色建筑創(chuàng)建行動方案》《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》文件中，也都支持超低能耗建筑發(fā)展。

多個地方明確了“十四五”發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)規(guī)模將遠(yuǎn)超“十三五”時期發(fā)展目標(biāo)。目前，北京、河北、黑龍江、上海、江蘇、重慶、陜西、海南等省市已明確，“十四五”時期超低能耗建筑累計建設(shè)規(guī)模將超過5000萬平方米，為“十三五”期間全國建設(shè)總量的5倍以上。

（二）地方積極推進(jìn)

河北省、黑龍江省大力扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定了超低能耗建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃等，大力推動生產(chǎn)、建造和運(yùn)行全產(chǎn)業(yè)鏈體系構(gòu)建。目前，中央層面尚未出臺支持超低能耗建筑發(fā)展的具體措施，相關(guān)措施主要以地方政策為主，包括土地供應(yīng)保障、財政資金支持、容積率獎勵、開發(fā)銷售激勵、產(chǎn)業(yè)扶持培育以及金融服務(wù)支持等。

1.土地供應(yīng)保障

試點地區(qū)將超低能耗建筑建設(shè)納入規(guī)劃條件和土地出讓合同。例如，北京市采用高標(biāo)準(zhǔn)商品住宅建設(shè)方案評審的方式推廣超低能耗建筑；河北省對單宗土地面積達(dá)到100畝的出讓、劃撥居住建筑地塊或總建筑面積20萬平方米及以上的項目，在規(guī)劃條件中明確應(yīng)建設(shè)不低于10%的被動式超低能耗建筑。

2.財政資金支持

試點地區(qū)依托建筑節(jié)能與綠色建筑專項資金等，對超低能耗建筑建設(shè)予以資金支持。例如，北京市按照每平方米1000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金補(bǔ)助；河北、吉林、鄭州等省市按照每平方米400-600元的標(biāo)準(zhǔn)予以資金支持；江蘇、山東等?。ㄊ?、區(qū)）根據(jù)年度專項資金總量采用因素法進(jìn)行資金分配。

3.容積率獎勵

目前，各地通過多種方式對超低能耗建筑予以容積率優(yōu)惠①容積率又稱建筑面積毛密度，是指一個小區(qū)的地上總建筑面積與用地面積的比率。對于開發(fā)商來說，容積率決定地價成本在房屋中占的比例，而對于住戶來說，容積率直接涉及居住的舒適度。。其中，河北省對因墻體保溫等技術(shù)增加的建筑面積，按其地上建筑面積9%以內(nèi)給予獎勵；山西、遼寧、青島、湖南等省（市、區(qū)）對因采用墻體保溫技術(shù)增加的建筑面積，不計入容積率核算和不動產(chǎn)登記的建筑面積。

4.開發(fā)銷售激勵

試點地區(qū)通過上浮房屋指導(dǎo)價格、調(diào)低預(yù)售資金監(jiān)管比例、提前辦理預(yù)售許可證、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用優(yōu)惠等措施激勵超低能耗建筑的銷售。其中，上海市提出超低能耗建筑可獲得3%不計入建筑面積獎勵，對示范項目每平方米補(bǔ)貼300元；湖南省明確墻體保溫隔熱增加的建筑面積不計入容積率、不計入不動產(chǎn)登記建筑面積；河北省明確超低能耗建筑在辦理商品房價格備案時，指導(dǎo)價格可適當(dāng)上浮，比例不超過30%；山東省濟(jì)南市對采用超低能耗建筑技術(shù)的項目，可調(diào)低預(yù)售資金重點監(jiān)管比例（數(shù)額），增加撥付節(jié)點或?qū)︻A(yù)售資金實行前移一個節(jié)點進(jìn)行撥付；山東省青島市明確預(yù)售樓棟投入開發(fā)建設(shè)資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上和工程形象進(jìn)度達(dá)到正負(fù)零，并已確定施工進(jìn)度和竣工交付日期的，可辦理《商品房預(yù)售許可證》。

5.產(chǎn)業(yè)培育扶持

河北省將重點產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項資金優(yōu)先用于“一區(qū)三基地”被動式超低能耗建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展。山東省青島市對于通過示范項目經(jīng)驗形成本市超低能耗建筑工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或適用性技術(shù)等研究成果的，給予50萬元的額外獎勵；利用新舊動能轉(zhuǎn)換基金對超低能耗建筑配套產(chǎn)業(yè)鏈給予優(yōu)先支持。

6.金融服務(wù)支持

試點地區(qū)通過金融服務(wù)優(yōu)先保障、金融機(jī)構(gòu)獎勵、公積金貸款額度上浮等方式支持超低能耗建筑的發(fā)展。其中，海南省將超低能耗建筑納入高質(zhì)量綠色發(fā)展項目庫，提供更加優(yōu)質(zhì)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)；河北省對符合規(guī)定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)投放到超低能耗建筑和綠色建筑領(lǐng)域中小企業(yè)的創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，省級財政按不超過季度平均貸款余額3‰的標(biāo)準(zhǔn)給予直接獎勵；湖北省宜昌市對使用住房公積金貸款購買新建被動式超低能耗自住住宅的，貸款額度上浮5%-20%。

（三）加強(qiáng)宣傳推廣

2021年5月以來，中宣部等落實中央領(lǐng)導(dǎo)批示要求，組織權(quán)威媒體對超低能耗建筑展開系列宣傳活動，取得良好社會反響?！度嗣袢請蟆贰豆饷魅請蟆贰犊萍既請蟆贰吨袊ㄔO(shè)報》組織了“提升建筑減碳自主貢獻(xiàn)”等專題的宣傳報道，央視“焦點訪談”在全國節(jié)能宣傳周期間播出“能耗超低，建筑變綠”的深度報道。各類報道形象展示超低能耗建筑的優(yōu)點，請主管部門和行業(yè)專家進(jìn)行政策解讀、趨勢分析，為規(guī)模化推廣奠定基礎(chǔ)。

二、中央財政支持超低能耗建筑發(fā)展的重要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平提升，建筑領(lǐng)域能耗和碳排放將呈現(xiàn)持續(xù)快速增長態(tài)勢。加快發(fā)展超低能耗建筑，對推進(jìn)綠色低碳發(fā)展、擴(kuò)內(nèi)需穩(wěn)增長、帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等具有重要意義。

（一）助力碳達(dá)峰目標(biāo)實現(xiàn)

2019年，全國建筑領(lǐng)域能耗總量約11億噸標(biāo)煤，占全社會能源消費(fèi)總量的22%；建筑領(lǐng)域碳排放總量22億噸，占全社會碳排放總量的22%左右，建筑領(lǐng)域碳減排已成為全社會碳減排的重要組成部分。由于建筑物生命周期長，發(fā)展超低能耗建筑，可避免對既有建筑進(jìn)行大規(guī)模改造更新，減少資源浪費(fèi)和碳排放。截至2021年底，我國在建及建成超低能耗建筑面積超過1000萬平方米，形成的年節(jié)能能力超過10萬噸標(biāo)煤。未來10年，我國城鎮(zhèn)新建建筑面積每年達(dá)20億平方米以上，若全部按照超低能耗建筑標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，每年可節(jié)能約2000萬噸標(biāo)煤，對實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)貢獻(xiàn)顯著。

（二）形成國內(nèi)有效投資

“十三五”期間，我國累計在建（建成）超低能耗建筑近0.1億平方米，直接建設(shè)投資達(dá)500億元以上。從產(chǎn)業(yè)拉動來看，建筑業(yè)每增加1元的投入，就可帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入2.1元左右，“十三五”期間發(fā)展超低能耗建筑就已帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)投入1050億元，提供勞動就業(yè)崗位達(dá)30余萬個，還可以拓展超低能耗建筑的咨詢、設(shè)計、檢測、運(yùn)維等新行業(yè)，培育新的經(jīng)濟(jì)增長點。隨著“十四五”時期和“十五五”時期國家對超低能耗建筑發(fā)展的進(jìn)一步重視，相關(guān)投資規(guī)模有望創(chuàng)下新高。

（三）推動產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

目前，超低能耗建筑及其關(guān)聯(lián)行業(yè)超過70個，如保溫材料、高性能門窗等上游產(chǎn)業(yè)，施工建造、管理運(yùn)維等下游產(chǎn)業(yè)，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、產(chǎn)品附加值高等特點。較普通建筑，超低能耗建筑所采用材料的性能更優(yōu)、壽命更長，加快超低能耗建筑發(fā)展，可以加速建筑、建材等行業(yè)提質(zhì)增效，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。

三、中央財政支持超低能耗建筑發(fā)展的必要性

經(jīng)過近幾年的探索和示范，我國超低能耗建筑發(fā)展的一些技術(shù)性障礙正在逐步解決，但目前各地普遍存在不愿干、不會干，建設(shè)和購買意愿不夠積極的現(xiàn)象，技術(shù)研發(fā)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在一些短板，市場化、可持續(xù)的激勵和推廣機(jī)制尚未形成，規(guī)?；茝V面臨以下挑戰(zhàn)：

（一）示范規(guī)模和類型有限，帶動效應(yīng)不明顯

從建設(shè)規(guī)模來看，“十三五”期間超低能耗建筑建設(shè)總量不足每年新建建筑規(guī)模的0.6%，雖然預(yù)估“十四五”期間建設(shè)規(guī)模有所增長，但也不足3%，總體還是以示范為主，規(guī)模有限。從類型來看，以政府投資或主導(dǎo)建設(shè)的公共建筑示范為主，市場化住宅建筑較少，可復(fù)制的標(biāo)準(zhǔn)化示范案例不足。從分布來看，在建及建成項目約60%分布在華北地區(qū)，地域分布不均，尚未形成適宜不同氣候條件地區(qū)的技術(shù)路線。

（二）初始投資成本較高，尚未形成合理的分擔(dān)機(jī)制

超低能耗建筑每平方米建造成本比普通建筑多600-1200元，由于減少了使用過程中的能源支出，多投入的建造成本居住建筑約8-10年、公共建筑約10-15年可以收回。從超低能耗建筑50年以上的生命周期考慮，可以在長期獲得凈收益，具有良好推廣價值。但當(dāng)前還沒有在政府、企業(yè)、個人之間形成合理可持續(xù)的增量成本共擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制，開發(fā)商、消費(fèi)者都趨向于政府給予支持，但不少地方政府因為財力有限，較難承受。

（三）相關(guān)政策力度不強(qiáng)，缺乏有力的工作抓手

目前綠色建筑推廣建設(shè)情況是主管部門對下級監(jiān)督考核的重點內(nèi)容，各類規(guī)劃文件也明確了推廣目標(biāo)，而超低能耗建筑仍以鼓勵、引導(dǎo)為主，部分地區(qū)尚未設(shè)定推廣目標(biāo)。地方已出臺的支持政策主要圍繞標(biāo)準(zhǔn)制定、容積率獎勵、貸款優(yōu)惠等方面，部門協(xié)同性不夠，合力不強(qiáng)，缺乏有效、有力度的政策措施。

（四）相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)仍存短板，不足以支撐大規(guī)模應(yīng)用

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)建材產(chǎn)品仍處于滿足一般建筑層級階段，符合超低能耗建筑相關(guān)技術(shù)要求的門窗、保溫隔熱材料等產(chǎn)品占比較低，部分關(guān)鍵技術(shù)性能較進(jìn)口產(chǎn)品仍有明顯差距。此外，超低能耗建筑設(shè)計咨詢、施工建造等方面普遍存在技能欠缺、經(jīng)驗不足等問題，上下游產(chǎn)業(yè)的配套能力不足，對大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的支撐不夠。

四、中央財政支持超低能耗建筑發(fā)展的幾點建議

針對超低能耗建筑規(guī)模化推廣面臨的主要挑戰(zhàn)，建議下一步重點開展以下工作。

（一）頂層設(shè)計

研究制定超低能耗建筑發(fā)展的中長期分階段實施路徑，明確不同階段發(fā)展目標(biāo)。統(tǒng)籌規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、檢測、運(yùn)營、維護(hù)各環(huán)節(jié)，健全土地、投資、金融、消費(fèi)等方面的政策措施，完善項目監(jiān)督、核查與后評估機(jī)制，形成系統(tǒng)的約束和激勵政策體系。

研究中央財政支持超低能耗建筑發(fā)展試點的目標(biāo)。2022年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《“十四五”建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展規(guī)劃》提出，到2025年我國將建設(shè)超低能耗、近零能耗建筑0.5億平方米以上。綜合考慮地方試點積極性高和拉動經(jīng)濟(jì)增長等多方面因素，建議“十四五”期間中央財政支持超低能耗建筑試點建設(shè)面積可增加到0.7億平方米。

（二）政策試點

財政在推進(jìn)超低能耗建筑發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是在企業(yè)不愿意從事的“市場失靈”領(lǐng)域，如企業(yè)認(rèn)為超低能耗增加成本而消費(fèi)主體不愿意承受，這時需要財政分?jǐn)偲髽I(yè)部分成本，實現(xiàn)超低能耗建筑外部收益的“內(nèi)部化”；二是保障超低能耗建筑成本和收益可持續(xù)，即超低能耗建筑能夠自我實現(xiàn)和自我發(fā)展，能夠在生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、社會治理環(huán)節(jié)能夠“循環(huán)”起來。

中央財政支持開展超低能耗建筑政策試點的內(nèi)容包括：一是新建超低能耗建筑規(guī)?；l(fā)展。對于政府投資或以政府投資為主的各類新建建筑，引導(dǎo)執(zhí)行超低能耗建筑標(biāo)準(zhǔn)，支持將合理增量成本核算到投資造價。對于其他新建建筑，以單體工程為主的超低能耗建筑建設(shè)示范重點依托地方配套政策支持，中央財政重點支持以區(qū)域（如社區(qū)等）推廣為主的超低能耗建筑規(guī)?；ㄔO(shè)。二是既有建筑超低能耗改造示范。針對當(dāng)前超低能耗建筑以新建建筑為主的情況，以寒冷地區(qū)、夏熱冬冷地區(qū)為重點，兼顧夏熱冬暖地區(qū)、溫和地區(qū)，開展既有居住建筑和公共建筑超低能耗改造示范，探索適宜技術(shù)路線和發(fā)展路徑，支持建立完善超低能耗建筑技術(shù)評估、交易體系和科技創(chuàng)新服務(wù)平臺。中央財政重點對改造規(guī)模大、節(jié)能減碳效益突出的項目予以支持。

鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先在政府投資建設(shè)項目，保障性住房、大型公共建筑項目中全面推廣超低能耗建筑，鼓勵其他地區(qū)在新建建筑中優(yōu)先推廣建設(shè)超低能耗建筑。試點開展各類既有建筑超低能耗改造，探索有效的技術(shù)路徑和推廣模式，逐步提高既有建筑能效水平。

據(jù)測算，超低能耗建筑較普通建筑單位面積成本平均增加1000元左右，按照試點面積0.7億平方米計算，超低能耗建筑成本將增加700億元，增加的成本目前主要由地方政府和社會資本承擔(dān)。根據(jù)國家北方清潔取暖試點城市和其他試點城市項目的示范經(jīng)驗，中央財政補(bǔ)貼超低能耗建筑增加成本的比例原則上不超過30%，預(yù)計“十四五”期間中央財政支持超低能耗建筑建設(shè)資金規(guī)模約215億元。

（三）標(biāo)準(zhǔn)體系

總結(jié)示范項目經(jīng)驗做法，建立國家、地方、團(tuán)體等多級標(biāo)準(zhǔn)體系。完善超低能耗建筑施工建造標(biāo)準(zhǔn)，支持將合理增量成本核算到投資造價；健全產(chǎn)品質(zhì)量性能、檢測評價和運(yùn)行維護(hù)等系列標(biāo)準(zhǔn)；完善建筑能效測評標(biāo)識制度，推動在超低能耗建筑中的應(yīng)用，提高全社會對超低能耗建筑的認(rèn)知度。

（四）支持研發(fā)

研究通過科技專項等形式，針對弱項短板，對氣密性配套部件等關(guān)鍵技術(shù)、外墻外保溫系統(tǒng)等工程應(yīng)用科技展開攻關(guān)，提高相關(guān)技術(shù)性能和產(chǎn)品使用壽命。組織建立一批超低能耗建筑配套產(chǎn)業(yè)基地，提升產(chǎn)品生產(chǎn)能力和市場供應(yīng)能力。建立產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的實驗室，培養(yǎng)專業(yè)的科研、設(shè)計人員。加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)合格的施工、建設(shè)管理、運(yùn)維管理技術(shù)人員。

（五）政府采購

中央財政引導(dǎo)地方建立健全超低能耗建筑產(chǎn)品的政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)體系，將超低能耗建筑節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品納入政府采購清單，制定超低能耗建筑和相應(yīng)綠色建材政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)。

（六）績效管理

中央政府依托建筑能效測評標(biāo)識（碳評）工作，建立起“建筑能效測評”“建筑全過程碳排放量”“綠色建材應(yīng)用減碳量”等多指標(biāo)科學(xué)考核制度。中央財政推動預(yù)算資金績效管理在支持超低能耗建筑發(fā)展領(lǐng)域的全覆蓋。中央財政引導(dǎo)地方建立健全超低能耗建筑資金預(yù)算安排與績效結(jié)果掛鉤的激勵約束機(jī)制，進(jìn)一步硬化預(yù)算約束。