基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制創(chuàng)新研究

◎程芳

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國際學(xué)術(shù)界對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資機制的研究起步比較早，且研究比較成熟，形成了系統(tǒng)化的理論成果，為后來各國學(xué)者的研究奠定了扎實的理論基礎(chǔ)。馬克思在論述社會再生產(chǎn)時指出，資金是發(fā)動整個經(jīng)濟過程的第一推動力，凱恩斯（1988）強調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟的重要性，認(rèn)為政府應(yīng)通過開發(fā)公共工程刺激私人投資、增加社會就業(yè)，并從治理經(jīng)濟危機的角度出發(fā)，指出政府應(yīng)將基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段。

亞當(dāng)·斯密把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看作是國家的一項職能，他認(rèn)為在發(fā)展中國家對基礎(chǔ)設(shè)施投資是十分必要的，政府應(yīng)該大規(guī)模進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。

近幾年來，我國的經(jīng)濟呈突飛猛進(jìn)的增長趨勢，伴隨著城市高速發(fā)展的狀況下，我國也在不斷完善的國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施，但隨之迎來的問題就是越來越多的財政壓力在逐步堆積。

我國國內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于經(jīng)濟生活具有直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。直接效應(yīng)包括就業(yè)機會，提高生產(chǎn)率；間接效應(yīng)包括改善生活環(huán)境，提高福利水平。在我國城市建設(shè)進(jìn)程中，城市化發(fā)展速度十分迅猛，加大了我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，但是基礎(chǔ)設(shè)施在投融資方面也面臨了各種各樣的困難，城市建設(shè)投融資機制仍然存在許多突出的矛盾和問題，嚴(yán)重制約了投融資數(shù)量的增長和效率的提高。

二、目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的模式

1.地方政府債模式。

地方政府債從它的使用性質(zhì)和發(fā)行主體的不同，又可以分為一般債和專項債。其中全公益性是指修建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施不產(chǎn)生經(jīng)營性收入比如城市道路的建設(shè)、農(nóng)村硬化道路的建設(shè)、國道的改擴建。這一類的債券必須要納入地方的公共預(yù)算，由地方的財政承擔(dān)還本付息的保障。而半公益性是指修建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施會產(chǎn)生經(jīng)營性收入比如棚改項目、醫(yī)院的改擴建。這一類的債券有一部分是要納入地方的公共預(yù)算收入，那么對于納入地方的公共預(yù)算收入的這一部分由地方的政府承擔(dān)還本付息的保障。對于沒有納入地方公共預(yù)算收入這一部分，它由發(fā)行放修建的項目產(chǎn)生的經(jīng)營性收入承擔(dān)還本付息的保障。兩者之間的區(qū)別主要在于政府募集的對象修好之后是否產(chǎn)生經(jīng)營性收入。

（1）一般債模式。

為了修建全公益性基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)行的債券，分為新增和置換兩種，它的發(fā)行主題一般是指省一級的財政廳這種單位。

一般債修建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，是不產(chǎn)生經(jīng)營性收入的，所以收益基本上根據(jù)國家的基準(zhǔn)利率來決定，大概在4%-6%左右。但一般債在修建的公益性基礎(chǔ)設(shè)施修好之后是要產(chǎn)生一定的經(jīng)營性收入，所以一般債采取市場化的方式進(jìn)行募集，基本收益與同期商業(yè)銀行的貸款利率差不多，大概在8%-10%左右。

（2）專項債模式。

地方專項債券就是地方政府想要建設(shè)某個項目然后派發(fā)出來的債券，第一目標(biāo)投向需要有一定的收益，以來還給相應(yīng)的基金或未進(jìn)行的工程來做擔(dān)保。修建的半公益性基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)行的債券，根據(jù)使用性質(zhì)來劃分。其中包含：高速路、棚改債、城投債、平臺債等等這一類的債券一般是由平臺公司來發(fā)行的。

2.市場多元化的投融資模式。

此類是地方政府或者有政府背景的地方國有企業(yè)進(jìn)行發(fā)布，整體與部分的建設(shè)項目來進(jìn)行投融資規(guī)劃，模式多種多樣，其中有PPP、BT、BOT、BOO 等。最廣泛使用的基建投融資模式為PPP 模式，PPP 模式也可以叫做P3 模式，它是一種運用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，此模式主張私企、民營與政府的相互關(guān)系，將這兩種關(guān)系進(jìn)行互助互利的運營模式，政府用公平競爭的形式來挑選有能力投資和運營的企業(yè)，然后政府和企業(yè)再簽訂協(xié)議，以來確定合作關(guān)系。關(guān)系一旦確立之后，政府就可以根據(jù)企業(yè)的成績來支付報酬。這樣一來一些不是政府部門的單位就可以參與政府的項目，從企業(yè)提供自身的優(yōu)勢，幫助基建有更好的資源和服務(wù)，如此一來，從原來的政府自己搞工程變成了政府和企業(yè)一起搞工程。項目結(jié)果會大于政府自己搞項目的結(jié)果。不僅給與了企業(yè)機會，還幫助政府分擔(dān)了壓力。在PPP 的模式中，常見的模式有以下四種：

（1）投融資 PPP 模式之 BT 模式。

社會企業(yè)和地方政府雙方簽署協(xié)議后，社會企業(yè)主要管理項目中的融資與建設(shè)兩個環(huán)節(jié)，然后再社會企業(yè)完成工作項目之后再轉(zhuǎn)交給地方政府。BT 模式對于項目的應(yīng)用中，主要適合在較為復(fù)雜的工程項目，還有需要的資金投入較大并且企業(yè)能力中包含一定的建設(shè)能力和管理能力。比如旅游景點和度假服務(wù)區(qū)類型的工程會凸顯優(yōu)勢。

（2）投融資PPP 模式之BOT 模式。

社會企業(yè)被地方政府授權(quán)之后，在協(xié)商好的時間之內(nèi)進(jìn)行融資、設(shè)計、建造和運營四大環(huán)節(jié)。這四個環(huán)節(jié)如期完成之后，再轉(zhuǎn)交給地方政府的公共部門。BOT 模式對于項目的應(yīng)用中，可以在工程大的項目和技術(shù)水平要求較高的項目還有工程周期較長的項目中突出巨大的優(yōu)勢。并且它的規(guī)模大，資金需求也大。比如跌路交通的建設(shè)工作項目，就很適合運用BOT 運營模式。

（3）投融資 PPP 模式之 BTO 模式。

社會企業(yè)和地方政府協(xié)商好后，社會企業(yè)開始為項目融資，然后再進(jìn)行建設(shè)工作，在完成了此項項目工作后，地方政府再與其進(jìn)行新的合同的簽訂工作，主要內(nèi)容為該工程的長期經(jīng)營權(quán)。BOT 模式對于項目的應(yīng)用中主要適用于具備收費類型的建設(shè)工作。公共性很強不宜讓私營企業(yè)在運營期間享有所有權(quán)，在所有權(quán)移交給政府方后項目公司負(fù)責(zé)維護(hù)經(jīng)營，例如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施。

（4）投融資 PPP 模式之 BOO 模式。

社會企業(yè)自己融資建立并然后可以永久性的擁有該項目的經(jīng)營權(quán)利。BOO 模式的好處就在于企業(yè)可以有項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，對項目的私有化等級較高，而且不和地方政府有期限的轉(zhuǎn)交問題，例如某醫(yī)院項目。

P3 融資模式大熱的原因有很多，其中包括：服務(wù)更專業(yè)更有質(zhì)量、風(fēng)險分配合理、應(yīng)用范圍廣泛。在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是穩(wěn)定經(jīng)濟增長和保障就業(yè)的重要手段，P3 模式可以擴大社會資本的參與是目前拉動經(jīng)濟增長較為穩(wěn)妥的一種方式。

三、目前我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的問題

1.投融資存在的問題。

（1）渠道較為單一，市場資源難以發(fā)揮作用。

目前來說政府的資源是城市基建的主要財政來源，政府對每一個項目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比大概為80%以上，直接性的投資比還不到20 百分之。所以根據(jù)數(shù)據(jù)來看，政府承擔(dān)的是城市基礎(chǔ)建設(shè)項目的主要資金，對于項目的配套資金、后期維護(hù)資金、運營資金等當(dāng)資金不夠彌補不上時，基本都是地方性的財政來出款支援。很多時候問題在于，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化改革了解面不夠，人力、物力、社會力積極性不高，所以導(dǎo)致目前我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度相比發(fā)達(dá)國家尤為緩慢。還包括政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域中，干預(yù)范圍多又大，經(jīng)常性的發(fā)生擠壓民間投資和企業(yè)投資，擾亂了市場整體活力，讓本應(yīng)該積極地情況變得消極，從而對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展極為不利，還導(dǎo)致了市場機制難以發(fā)揮出其基本作用。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商品性缺乏，導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)。

關(guān)鍵一點，我們先說，政府還處于傳統(tǒng)的觀念之中，受其影響使得自來水、供熱、公共設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的這些政府收入來源，長期處于一種低價運營的模式，將其價值與價格不對等，沒有發(fā)揮出本來的應(yīng)有價值，日積月累，政府沒有辦法彌補低價導(dǎo)致的問題，再需維持它們的運營，就要向基建企業(yè)提供巨額的補貼，這無疑也是對政府的財政增加了巨大的壓力和負(fù)擔(dān)，也在一定的程度上掩飾了企業(yè)經(jīng)營不妥當(dāng)，效益差等問題，如此一來很不利于國家對這些企業(yè)進(jìn)行考核及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)激勵機制的行程。并且，政府也沒有將定價機制作出合理的規(guī)范，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品價值與價格不對等，成本回不來，政府財政再負(fù)債，成為了一個惡性循環(huán)。盡管是國家有明確的政策規(guī)定：“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品的調(diào)價本著居民用戶保本微利，工業(yè)用戶略有盈余的原則”，但政府最后還是會以物品本質(zhì)的價值與價格相差是甚遠(yuǎn)，成本回不來的目標(biāo)去部門審批，然后還得由財政補貼來支援價格。接連低價的產(chǎn)生導(dǎo)致消費大幅上升，供給大幅下降。為城市基礎(chǔ)設(shè)施類產(chǎn)品的供求畫上了一個問號，使得地方設(shè)施的數(shù)量出現(xiàn)矛盾。

（3）對于城市基建的法律法規(guī)不完善。

關(guān)鍵多年來我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相應(yīng)部門，對于城市基建的相應(yīng)法規(guī)不重視，沒有起到對地方政府和企業(yè)強有力的約束性。久而久之，政府的操作手法就是運用行政權(quán)力和資源配置能力來為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做相應(yīng)管理，政府如何正確行使行政權(quán)、資源配置權(quán)、資金合理使用等都缺乏一定的規(guī)定，還包含企業(yè)方的所有者、投資者、管理者之間權(quán)利與義務(wù)的行使范圍。這些缺乏的規(guī)定導(dǎo)致資金環(huán)境混亂，影響了民間資本為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的積極性和主動性。這一點也是影響城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式發(fā)展與速度發(fā)展。

（4）管理部門較多，各部門配合力度不夠。

關(guān)每個地方的基建項目都是由多個管理部門組成，首先是行政部門的系統(tǒng)對城市中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投融資然后再進(jìn)行管理運營。但目前我們各地方政府出現(xiàn)的問題恰恰相反，各地方政府出現(xiàn)多部門管理，這樣一來既破壞了經(jīng)濟資源的效益，還阻撓了基建項目的開展。這就是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中出現(xiàn)的多重問題。政府和企業(yè)不分清楚，如此一來就很難提高基建項目的投融資效率。

2.地方政府債面臨的問題。

一是負(fù)債不透明，二是地方政府對于自身的償債能力過于樂觀，三是負(fù)債的約束與軟化。

3.PPP 模式面臨的問題。

一是地方政府準(zhǔn)備不足，沒有梳理清楚自己的流程并建立一個合適的、有能力的PPP 項目的實施機構(gòu)。二是社會資本方準(zhǔn)備不足，PPP 項目當(dāng)中建設(shè)環(huán)節(jié)固然重要，但早已不是最重要的環(huán)節(jié)，例如運營環(huán)節(jié)中，投資人是否具備運營方面的能力，包括前期的投資規(guī)劃、設(shè)計和后期的招商和整體項目的商業(yè)策劃和運作是否熟悉。三是專業(yè)中介機構(gòu)的認(rèn)識和力度不足，對于法律認(rèn)可的知識、工程的知識、財務(wù)的知識還有一系列商業(yè)金融的知識缺少一定的認(rèn)知性。四是金融機構(gòu)，信息架構(gòu)搭建還比較困難。

四、對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的創(chuàng)新

1.投融資模式創(chuàng)新的推力。

城市的發(fā)展決定著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資模式，相反城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也推動著城市整體的發(fā)展。所以面對每個時期的城市面貌，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資也遇到每個時期的問題，要跟隨城市進(jìn)程來推陳出新，否則就會出現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能落后，投融資短缺供給不足的問題。政府在這其中處于主導(dǎo)地位，想要探索新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新模式，探索更加科學(xué)貼合城市經(jīng)濟的投融資模式，各地方政府就必須要重視。

資金量取決于一個城市的發(fā)展，城市的發(fā)展更關(guān)乎國家的整體形象。巨大的資金鏈，如果只尋求政府財政支出是沒有辦法滿足融資需求的，同時城市進(jìn)程就會被限制。政府需要考慮推出怎樣的模式才能吸引到更多的社會資本進(jìn)入，從而有資本去推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的創(chuàng)新。

政府接收到的資金越多，渠道越廣，社會性越強，更能推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新，目前我們已從傳統(tǒng)單一的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣陌l(fā)展模式，很多社會企業(yè)和民間資本都投入到推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的隊伍中。尤其是經(jīng)營性類型的基礎(chǔ)設(shè)施項目，使市場變?yōu)榱酥髁?。在市場?jīng)濟下，基于“誰投資誰受益”原則，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的各個投融資主體勢必會去尋找最有效率、成本風(fēng)險最低，而收益最大化的投融資渠道與方式。從而推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式的進(jìn)一步創(chuàng)新。

2.現(xiàn)有模式的綜合運用。

地方債模式、PPP 模式、城投債模式分別在不同的時期進(jìn)入了中國的經(jīng)濟時代，又在不同的時期被逐步規(guī)范，在特定的社會背景下，例如為了加快緩和疫情后的社會經(jīng)濟建設(shè)，要將地方債加快下發(fā)，特殊的時期就要用特殊的手段，將短期和長期的思路平衡發(fā)展，才能更加長遠(yuǎn)的進(jìn)行經(jīng)濟發(fā)展。城投的平臺大多受下達(dá)政策的影響較大，但其關(guān)系與政府息息相關(guān)。但是若還是大大放任城投，政府的債務(wù)將不可預(yù)測，可能如上述問題一樣產(chǎn)生大規(guī)模債務(wù)風(fēng)險；PPP 模式一直是全球經(jīng)濟采用的主要手段，但切不可以所有經(jīng)濟狀況都采用PPP；將三種模式合理發(fā)揮，展現(xiàn)出各自的優(yōu)勢，相互作用才能推動國家經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

3.新型的創(chuàng)新運作模式。

對地方政府各部門進(jìn)行協(xié)同推進(jìn)，更加合理的進(jìn)行創(chuàng)新運作模式，將資源高效利用，例如對于城投公司的自身審視，了解自己的資源和能力，才能明確自身的企業(yè)目標(biāo)。再例如將“PPP+EPC”的融合，全過程承包，實現(xiàn)一體化工程，將收費項和城市改造項結(jié)合起來，建立更有特色的基礎(chǔ)設(shè)施。

4.探究“PPP+REITs”相結(jié)合的融資模式。

REITs 又叫做房地產(chǎn)投資信托基金，它的這種基金的主要投資行業(yè)就是房地產(chǎn)商戶，而且REITs 會把很大比例的資金分給投資者，這是吸引了大量投資者人群的重要原因。結(jié)合中國百姓對房的認(rèn)知，REITs 是一個非常新穎并且受大眾喜愛的模式。其還具備廣泛的投資者群體和較高的流動性。PPP 和REITs的結(jié)合目前很具有推崇性的模式，因為它們產(chǎn)生的資源可以轉(zhuǎn)化，然后再將運用了PPP 模式的資金釋放出來，這樣一來不但盤活了存量資產(chǎn)，還增強了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的安全性與流動性，可以稱是一種“強強聯(lián)合”的投融資模式，并且這個結(jié)合有效的變?yōu)榱夹匝h(huán)。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展有無限的潛力。

五、結(jié)論

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的主要動力來自于國家政策的傾斜與推動。而其自身城市化發(fā)展進(jìn)程以及用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所存在的大規(guī)模資金缺口也成為促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的主要動力。目前來說，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資需求量極大，正因為如此，我們才要研究新穎的投融資模式，好的模式不但會給我國帶來經(jīng)濟的高速發(fā)展，還可以讓中國在世界的地位逐步攀升。我們要把傳統(tǒng)單一的投融資模式變?yōu)槎嘣耐度谫Y模式，將其結(jié)合時代的發(fā)展來打造更美好的中國經(jīng)濟。