談基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理
——以沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所為例

周儀秋 沙家浜鎮(zhèn)人民政府

一、內(nèi)部控制制度在基層行政事業(yè)單位的建設(shè)情況

隨著各級政府對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的不斷完善，基層內(nèi)部控制制度建設(shè)治理水平的不斷提高，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效果得到了全面的改善。作者在基層有著多年的行政事業(yè)單位內(nèi)部審計工作及調(diào)研經(jīng)驗，常熟市沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所為民辦非企業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)來源為全額撥款，業(yè)務(wù)范圍為負(fù)責(zé)責(zé)任區(qū)域的清掃保潔、垃圾收運(yùn)、河道漂浮物打撈等，對環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行建設(shè)、維護(hù)和管理，社會化環(huán)衛(wèi)有償服務(wù)。經(jīng)過審計檢查發(fā)現(xiàn)基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)仍然有著許多缺點與不足。

二、內(nèi)部控制制度建設(shè)存在漏洞，能動性不足

（一）會計核算人員職責(zé)落實不到位，代理記賬作用有限

根據(jù)國家相關(guān)支付制度的規(guī)定，基層政府可設(shè)立會計核算中心或財政集中支付中心，對各單位的財政資金進(jìn)行統(tǒng)一管理、記賬、登記[1]。沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所執(zhí)行《事業(yè)單位會計制度》，設(shè)置了報賬員一名，具體記賬由鎮(zhèn)財政分局進(jìn)行統(tǒng)一記賬管理。會計核算財務(wù)人員對環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所日常開展的業(yè)務(wù)并不熟悉，僅根據(jù)業(yè)務(wù)人員提供的票據(jù)進(jìn)行代理記賬及資金代管。由于賬務(wù)與業(yè)務(wù)發(fā)生了分離，給日常監(jiān)管帶來了不小的難度。沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所取得的原始票據(jù)以后直接交給鎮(zhèn)財政分局，對后續(xù)賬務(wù)處理是否合理不再關(guān)心。鎮(zhèn)財政分局收到原始票據(jù)以后，一定程度上只能對票據(jù)簽章是否完整進(jìn)行監(jiān)管，但對于業(yè)務(wù)發(fā)生的合理性無法做出判斷。通過對環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所2015-2020年財務(wù)資料的檢查發(fā)現(xiàn)，會計對票據(jù)是否規(guī)范真實、費(fèi)用支出是否合理合規(guī)等方面的監(jiān)督審核并不到位，且相關(guān)監(jiān)督機(jī)制并未落到實處，無法貫徹執(zhí)行。

（二）財務(wù)工作人員執(zhí)業(yè)能力和道德水平需要加強(qiáng)

社會經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，但是隨著近年來會計從業(yè)資格證考試的取消，基層行政事業(yè)單位有越來越多的會計從業(yè)人員的綜合素養(yǎng)還無法達(dá)標(biāo)。由于基層行在事業(yè)單位人員招聘等特點，很多從事財務(wù)崗位的基層工作人員其實并不是專業(yè)的財會出身；而且有的年紀(jì)較大的同志仍然認(rèn)為只要單位里的錢不裝進(jìn)自己口袋，就是完成了基本職責(zé)了，其實這遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到現(xiàn)在工作單位對于財務(wù)管理及內(nèi)部控制的要求，隨之而來的財務(wù)風(fēng)險難以防范[2]。就以沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所為例，單位內(nèi)部實際從事出納業(yè)務(wù)的工作人員為非財務(wù)專業(yè)出身，對于原始憑證的囤積問題，她無法察覺到其中的財務(wù)風(fēng)險，單純地認(rèn)為只要到年底賬戶里的錢不出錯就可以了。另外，有的基層行政事業(yè)單位財務(wù)人員的責(zé)任感并不高，自身道德素養(yǎng)也有待提升，加上事業(yè)單位本身內(nèi)部競爭性較弱，導(dǎo)致財務(wù)人員覺得自己在這個崗位上只需要隨便做做就行，沒有進(jìn)一步學(xué)習(xí)的動力。隨著基層行政事業(yè)單位的建設(shè)發(fā)展，這一部分財務(wù)人員的自身提高速度是無法與之相匹配的，這就造成了工作人員能力與工作內(nèi)容要求的脫節(jié)，財務(wù)風(fēng)險隨之而來。

（三）會計制度執(zhí)行不到位，會計準(zhǔn)則執(zhí)行情況不理想

會計核算工作是財務(wù)工作的基礎(chǔ)，隨著制度建設(shè)的深入，對行政事業(yè)單位的會計核算提出了更高的要求。2019年新的政府會計制度執(zhí)行，對全面提高財務(wù)工作效率，完善財務(wù)管理體系，深化制度改革都有著重要的意義。但是通過查看各單位的財務(wù)資料，截至2020年仍然存在較多問題。以沙家浜環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所為例，收付實現(xiàn)的執(zhí)行并不到位、往來科目使用不正確。賬務(wù)處理較為隨意，經(jīng)查看財務(wù)資料發(fā)現(xiàn)，存在費(fèi)用入賬不及時問題，截至2020年6月有仍有部分電費(fèi)未及時入賬，最早時間可追溯至2018年1月。并且賬目顯示與往來賬中有部分科目存在差異，未及時進(jìn)行核對，截至2020年6月，仍然存在與財政賬戶未核對清楚的差異額。賬目設(shè)置也存在較多不合理的地方，比如，沙家浜環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所賬套下實際結(jié)算的包含了鎮(zhèn)愛衛(wèi)辦的業(yè)務(wù)，對愛衛(wèi)辦并未單獨設(shè)賬，梳理檢查賬務(wù)支出時難以分解。在對管理費(fèi)用進(jìn)行梳理時發(fā)現(xiàn)，沙家浜環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所的部分水電費(fèi)是存在代收代繳情況的，然而在記賬時，統(tǒng)一計入了管理費(fèi)用—水電費(fèi)科目，導(dǎo)致水費(fèi)與電費(fèi)無法分別核算，代收代繳情況也無法第一時間進(jìn)行清理，給后期往來賬目清查帶來了一定難度。

（四）會計風(fēng)險意識不足，內(nèi)控風(fēng)險無法管控

在作者多年基層工作中發(fā)現(xiàn)，很多基層行政事業(yè)單位對內(nèi)控風(fēng)險的防范意識是比較差的，特別是會計風(fēng)險很少得到重視。很多的基層行政事業(yè)單位將大量的精力都投入項目建設(shè)中，重點聚焦在經(jīng)營成效及相關(guān)收益上，很少有基層行政事業(yè)大衛(wèi)對內(nèi)控管理風(fēng)險防范和監(jiān)督管理特別關(guān)注。在基層行政事業(yè)單位中，會計專業(yè)人員相對較少，且涉及的工作專業(yè)性較強(qiáng)，非財務(wù)專業(yè)出身的領(lǐng)導(dǎo)對其中的風(fēng)險認(rèn)識不夠、了解不足可以理解，但這樣導(dǎo)致在工作中內(nèi)控管理監(jiān)督職責(zé)難以嚴(yán)格落實。從基層工作人員來看，上級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注重點及所處單位的工作中心都沒有放在內(nèi)部控制管理中心，那么他們就很可能忽視這一塊工作，從而出現(xiàn)較大失誤導(dǎo)致內(nèi)控問題的出現(xiàn)也就可以理解了。基層行政事業(yè)單位承擔(dān)著較多公共性及非營利性工作，且面對的受眾又是最廣大的百姓，通常單筆業(yè)務(wù)金額不會特別巨大，相關(guān)業(yè)務(wù)工作人員在思想上就容易松懈，認(rèn)為只需要按照以往的操作方式進(jìn)行操作，或者相對滯后一點操作也不會存在什么問題。但是，就是這種態(tài)度給單位的現(xiàn)金收支、資金安全帶來了一定的財務(wù)風(fēng)險。比如，沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所在收取轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)時規(guī)定以垃圾桶個數(shù)為計費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，單桶價格并不高，相關(guān)業(yè)務(wù)人員在登記收費(fèi)臺賬時，思想上沒有足夠的重視，對臺賬多有涂改。核對歷年登記收費(fèi)表格時，發(fā)現(xiàn)多處金額登記不及時，也由于業(yè)務(wù)人員責(zé)任意識不足，對付款方名稱及聯(lián)系方式登記不全面，給欠款清查帶來了一定難度。

（五）內(nèi)控責(zé)任落實不到位，追究機(jī)制存在漏洞

通過分析環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所內(nèi)部環(huán)境、梳理各項業(yè)務(wù)流程和相關(guān)制度，以此評價控制措施的充分性、適宜性和有效性，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)部門權(quán)力必須關(guān)進(jìn)制度的籠子，依法行政、推進(jìn)廉政是內(nèi)部控制制度建設(shè)不可忽視的部分。全力深化基層行政事業(yè)單位建成科學(xué)合理、運(yùn)行有效、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、貫徹順暢的內(nèi)控體系，全力保證基層單位資金使用合規(guī)合法，資產(chǎn)管理規(guī)范明晰，財務(wù)資料真實有效，杜絕腐敗滋生。然而，沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所相關(guān)追究制度沒有落到實處，內(nèi)控建設(shè)仍然存在諸多不足。檢查中發(fā)現(xiàn)，其違規(guī)成本相對較低，很難將責(zé)任落實到人。特別是在廢舊垃圾桶回收管理中我們可以看到，沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所對于垃圾桶采購回收沒有一整套清晰的流程，且相關(guān)環(huán)節(jié)無對應(yīng)的專項負(fù)責(zé)人，臺賬資料完整度非常低，現(xiàn)在鎮(zhèn)域內(nèi)的廢舊垃圾桶只有2018年6月-2020年4月的部分記錄，并且未結(jié)款，具體廢桶回收流向記錄不明。由于管理責(zé)任落實不到位，環(huán)節(jié)缺失較多，責(zé)任人員不明確，追責(zé)機(jī)制無法啟動。使得相應(yīng)單位利益流失。

（六）內(nèi)控信息質(zhì)量偏低，內(nèi)容不完善，利用率不高

內(nèi)控制度在基層行政事業(yè)單位中進(jìn)行建設(shè)，必須遵循三大原則（重要性、制衡性、適應(yīng)性）。沙家浜環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所應(yīng)該及時編制本部門內(nèi)部控制報告并及時上報，但是現(xiàn)狀就是存在未交及遲交的現(xiàn)象，在審計過程中發(fā)現(xiàn)，沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所的財務(wù)臺賬分類不清晰、記錄不完整、記錄不及時，內(nèi)控信息質(zhì)量不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，且并不完備。在制度制定時對內(nèi)控信息的級別也沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，相應(yīng)的內(nèi)控信息沒有通過現(xiàn)有渠道提供給信息使用者，不能為單位的控制及決策提供有力支撐。

三、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的相關(guān)建議

（一）推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，營造良好內(nèi)控運(yùn)行環(huán)境

進(jìn)一步深化行政管理和業(yè)務(wù)建設(shè)，規(guī)范各項具體工作，充分發(fā)揮沙家浜鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所的職能，更好地為群眾服務(wù)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控，提升沙家浜鎮(zhèn)整體環(huán)境治理水平，立足沙家浜鎮(zhèn)現(xiàn)有情況，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）、常熟市政府辦公室《關(guān)于深入推進(jìn)常熟市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（常政辦發(fā)〔2017〕249號）等有關(guān)文件要求，全面加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，不僅局限于提升內(nèi)部治理水平，保障管理和相關(guān)活動合理合法、資產(chǎn)規(guī)范清晰、財務(wù)資料及報告真實有效、杜絕舞弊與腐敗的自審，全面提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量[3]。

（二）強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險意識，進(jìn)一步提高防范能力

正視內(nèi)控管理問題的長期存在性，內(nèi)控風(fēng)險是存在于整個內(nèi)控工作中的，基層行政事業(yè)單位應(yīng)全員樹立內(nèi)控風(fēng)險防范意識，全面提高風(fēng)險防范能力。第一個方面，領(lǐng)導(dǎo)層就要重視內(nèi)控管理工作，加強(qiáng)對內(nèi)控管理的重視；另一個方面，基層事業(yè)單位中的從事財務(wù)工作的工作人員都需要具備內(nèi)控風(fēng)險意識，并承擔(dān)起向其他崗位同事普及內(nèi)控管理相關(guān)知識。進(jìn)一步提高財務(wù)工作人員在行政事業(yè)單位中的重要性，積極推進(jìn)財務(wù)人員參與到單位的各類重大事項決策中，帶著防范意識分析項目的可行性，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控問題，挖掘潛在風(fēng)險。將內(nèi)控管理風(fēng)險意識與單位內(nèi)部具體崗位結(jié)合起來，從思想上和業(yè)務(wù)內(nèi)容上多層次對內(nèi)控管理風(fēng)險進(jìn)行防范。

（三）定期開展培訓(xùn)，及時全面普及內(nèi)控理念

立足基層行政事業(yè)單位本職工作，建立健全員工長效管理及培訓(xùn)機(jī)制，定期展開培訓(xùn)，提高單位內(nèi)部工作人員對內(nèi)部控制的認(rèn)可度，在內(nèi)控制度中充分挖掘財務(wù)風(fēng)險防范、內(nèi)部管理優(yōu)化、工作質(zhì)效提升、資產(chǎn)完整保護(hù)等方面的積極作用。在加強(qiáng)政治素養(yǎng)的同時，必須在思想上提高責(zé)任認(rèn)識，強(qiáng)化意識擔(dān)當(dāng)，定期開展思想意識培訓(xùn)，提高對內(nèi)部控制制度的認(rèn)同感，進(jìn)一步體會本單位內(nèi)控流程設(shè)計的目標(biāo)，從各環(huán)節(jié)換證內(nèi)控制度的流暢推進(jìn)；另一方面，及時整合工作內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)重點難點，總結(jié)員工情況基實際工作能力，開展有針對性的培訓(xùn)基觀摩活動，同時總結(jié)單位崗位現(xiàn)狀，聘用專業(yè)人員及時調(diào)整員工結(jié)構(gòu)，為內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行奠定良好的人力資源基礎(chǔ)。定期總結(jié)內(nèi)部控制相關(guān)的政策法規(guī)，制定相關(guān)會計準(zhǔn)則及指南、相關(guān)會計政策變動對比目錄、行政事業(yè)單位會計科目及報表等一系列專業(yè)性的培訓(xùn)計劃。保證做好財務(wù)人員交接工作，當(dāng)面臨新舊會計制度銜接，及時組織做好相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)。貫徹落實財務(wù)報告制度改革，全面提升財務(wù)管理水平，保證地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)良好發(fā)展[4]。

（四）引入第三方監(jiān)督機(jī)制，及時填補(bǔ)內(nèi)控制度缺漏

內(nèi)部審計是內(nèi)部控制制度不可或缺的一部分，合理、有效、高質(zhì)量的內(nèi)部審計工作能監(jiān)管到內(nèi)部控制制度的各個環(huán)節(jié)是否落實到位?；鶎有姓聵I(yè)單位應(yīng)用好內(nèi)部審計資源，及時將內(nèi)控制度執(zhí)行情況反饋。依靠內(nèi)部審計部門、有資質(zhì)的會計師事務(wù)所來充實完善自身內(nèi)部審計職能，定期對單位內(nèi)部審計制度執(zhí)行情況進(jìn)行審計、評價，并運(yùn)用好審計監(jiān)督成果，第一時間完善內(nèi)部控制制度，補(bǔ)足不全及缺陷，進(jìn)一步提升工作效率、質(zhì)量，進(jìn)一步深化政府購買服務(wù)業(yè)務(wù)，建立相關(guān)項目服務(wù)庫，將有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)納入庫中，尋求社會專業(yè)會計力量，充實完善基層內(nèi)審力量。同時不斷拓寬第三方機(jī)構(gòu)輻射范圍，在內(nèi)部審計過程中時常面臨不同的審計內(nèi)容，必要時可以借助除財務(wù)審計機(jī)構(gòu)意外的專業(yè)鑒定等機(jī)構(gòu)力量，進(jìn)一步深挖內(nèi)部審計問題，夯實內(nèi)部審計成果。

（五）完善績效評價體系，全面提高績效評價體系利用率

管理要求細(xì)化，必須全面提升績效評價體系的利用率。將績效管理個流程細(xì)化進(jìn)年度考核，是推動工作的必然要求。重點應(yīng)該突出以下幾方面：一是基層行政事業(yè)單位在初始階段，要編制規(guī)范有效、目標(biāo)明確的績效目標(biāo)；二是基層行政事業(yè)單位必須按照績效評價內(nèi)容對符合條件的項目開展全方位評估；三是基層行政事業(yè)單位對項目進(jìn)度進(jìn)程及質(zhì)量應(yīng)根據(jù)績效評價結(jié)果整體把握并及時通報；四是在項目結(jié)束后應(yīng)對比期初項目績效目標(biāo)與實際完成結(jié)果之間的差異，分析原因，提出整改意見并及時落實。通過對沙家浜環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)所的績效評價體系的分析，可以清楚地看到在第二、第三、第四方面的執(zhí)行力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，期初制定下的對第三方物業(yè)公司的績效評價體系未能落到實處，導(dǎo)致年底的考核結(jié)果難以通報，無法推進(jìn)整改落實。

（六）強(qiáng)化責(zé)任監(jiān)督制度，落實責(zé)任追究

習(xí)總書記在十九屆中央紀(jì)委三次全會強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化主體責(zé)任，完善監(jiān)督體系?；鶎有姓聵I(yè)單位落實責(zé)任監(jiān)督機(jī)制勢在必行，更應(yīng)建立起責(zé)任分級考核機(jī)制，按崗位承擔(dān)管理運(yùn)行職責(zé)。一方面借助紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的力量，必要時可聘用有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對基層事業(yè)單位進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督考核。從事前、事中、事后全方位進(jìn)行監(jiān)督考核。在年度考核機(jī)制中可增加責(zé)任落實相關(guān)內(nèi)容，全方位提升員工對內(nèi)部控制工作的重視程度，在內(nèi)部控制制度下提升自己的工作質(zhì)效，落實自己的工作責(zé)任。進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究制度，務(wù)必將責(zé)任落實到人，內(nèi)控流程的各個環(huán)節(jié)都有明確對應(yīng)的部門及工作人員，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象，對貪腐的不正之風(fēng)必須加大懲處力度。

四、結(jié)語

當(dāng)前，基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理還有許多不足，如果放任這些問題長期存在，且沒有改善，必將給政府的財政、公信力等帶來巨大的負(fù)面影響。我們應(yīng)當(dāng)立足本職工作，深入分析內(nèi)部控制管理流程中的各類問題，及時總結(jié)并反饋，提高自身政治素養(yǎng)，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)及相關(guān)制度。立足基層，從根源上優(yōu)化完善內(nèi)部控制管理制度，嚴(yán)肅處理相關(guān)問題責(zé)任人，保證社會平穩(wěn)有序發(fā)展。