論法律修改后的文本發(fā)布

江 輝

法律通常需要法律文本予以呈現(xiàn)。如何讓人們方便地查找、確定和引用法律文本，是確保法律正確實(shí)施的基礎(chǔ)性工作。官方發(fā)布立法機(jī)關(guān)制定的法律文本，是解決該問題的通行做法。但是，當(dāng)法律被修改后，僅發(fā)布立法機(jī)關(guān)制定的法律文本，很難滿足人們查找、確定和引用法律文本的需要。為此，每個(gè)國家和地區(qū)都采取了一定的制度和技術(shù)來發(fā)布法律修改后的文本(以下簡稱“修正發(fā)布”)。我國采取的是重新公布，英國是修訂匯編，我國香港地區(qū)是主體條例修訂匯編，美國則是匯編修改《美國法典》。不同的制度和技術(shù)，是本國和本地區(qū)的歷史、文化、習(xí)慣和立法技術(shù)等綜合作用的結(jié)果，各有其優(yōu)勢(shì)和不足。本文將以我國重新公布制度存在的若干不足為切入口，通過比較，厘清修正發(fā)布的性質(zhì)，并就完善我國的修正發(fā)布制度和技術(shù)提出建議。

一、我國重新公布制度和技術(shù)存在的若干不足

《立法法》規(guī)定，“法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本”。該制度試圖通過發(fā)布完整的被修改后的法律文本，解決查找和確定法律問題，在實(shí)踐中發(fā)揮了較好的作用，但存在不完整發(fā)布、條文序號(hào)變動(dòng)導(dǎo)致引用不便、法律名稱指向不唯一等問題。

首先，當(dāng)前修正發(fā)布存在未完整發(fā)布的問題。采取修改決定的方式修改法律時(shí)，修改決定中的施行時(shí)間、過渡條款等內(nèi)容未在修正發(fā)布的文本中體現(xiàn)，無法僅依據(jù)修正發(fā)布的文本確定法律規(guī)則。2017年9月1日，國家主席公布《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》。據(jù)此，有關(guān)部門修正發(fā)布了修改后的《行政復(fù)議法》等法律的文本。修正發(fā)布的《行政復(fù)議法》文本第3條第2款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”；第43條規(guī)定“本法自1999年10月1日起施行”。依據(jù)該文本，自1999年10月1日以后第一次從事行政復(fù)議的人員，均應(yīng)取得法律職業(yè)資格。這與《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》不符。根據(jù)《關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，只有在2018年1月1日以后第一次從事行政復(fù)議的人員，才需要取得法律職業(yè)資格。再如，2016年11月7日，國家主席公布《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法〉的決定》。該決定針對(duì)決定公布前設(shè)立的民辦學(xué)校，在過渡條款中規(guī)定了特殊的法律規(guī)則。但修正發(fā)布的《民辦教育促進(jìn)法》新文本，不含過渡條款。如果不結(jié)合修改決定中的過渡條款，而僅依據(jù)修正發(fā)布的《民辦教育促進(jìn)法》新文本確定法律規(guī)則，將導(dǎo)致法律適用錯(cuò)誤。

第二，暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的決定修改法律時(shí)(1)有人認(rèn)為此類決定不屬于法律修改，相關(guān)討論參見彭浩：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定的性質(zhì)與功能探析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第1期。，未發(fā)布修改后的文本。從2012年《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》開始，我國已經(jīng)制定了不少類似的暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的決定。此類決定修改了法律的時(shí)間和地域效力范圍，但官方并未發(fā)布修改后的法律的最新文本。實(shí)際上，在當(dāng)前技術(shù)下，部分修改法律的時(shí)間或地域效力范圍時(shí)，無法通過重新公布發(fā)布新的文本。

第三，現(xiàn)行修正發(fā)布實(shí)踐導(dǎo)致法律條文引用不便。修正發(fā)布時(shí)，除《刑法》外，通常會(huì)導(dǎo)致條文序號(hào)變動(dòng)。條文序號(hào)的變動(dòng)，給法律引用帶來諸多不便。2007年全國人大常委會(huì)修改《民事訴訟法》后，最高人民法院不得不于2008年制定《關(guān)于調(diào)整司法解釋等文件中引用〈中華人民共和國民事訴訟法〉條文序號(hào)的決定》，明確對(duì)33項(xiàng)司法解釋(批復(fù))中引用的《民事訴訟法》條文予以調(diào)整。2018年《憲法》修改后，第123條之后的條文的序號(hào)發(fā)生了變化。過去法學(xué)研究和教學(xué)中耳熟能詳?shù)臈l文序號(hào)(如第138條是首都條款)，已不再適用。

第四，現(xiàn)行重新公布制度導(dǎo)致法律名稱指向不唯一。在現(xiàn)行重新公布制度下，法律、行政法規(guī)等立法文件、司法判決和行政決定等法律文書、各類法律文獻(xiàn)中引用的法律名稱，可能存在指向不唯一的問題。而指向不唯一，不僅導(dǎo)致理解障礙，有時(shí)亦可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)法律爭議。1997年7月1日，全國人大常委會(huì)將“《中華人民共和國國旗法》”列入《香港特別行政區(qū)基本法》附件三。這里的“《中華人民共和國國旗法》”指向哪一對(duì)象呢？2020年10月17日以前，中華人民共和國法律體系中只有全國人大常委會(huì)1990年通過的《中華人民共和國國旗法》(以下簡稱《1990年國旗法》)，因此基本法附件三中的“《中華人民共和國國旗法》”僅可能是《1990年國旗法》。但2020年10月17日全國人大常委會(huì)通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國國旗法〉的決定》(以下簡稱《2020年國旗法修改決定》)后，基本法附件三中的“《中華人民共和國國旗法》”指向并不唯一。存在三種可能性：一是仍然僅指《1990年國旗法》；二是指《2020年國旗法修改決定》；三是指《2020年國旗法修改決定》與《1990年國旗法》結(jié)合形成的法律，可以簡稱為《2020年國旗法》。(2)依據(jù)《2020年國旗法修改決定》對(duì)《1990年國旗法》的文本進(jìn)行修改后重新公布的文本，不是《2020年國旗法》本身，亦未準(zhǔn)確反映《2020年國旗法》的內(nèi)容(施行時(shí)間未反映)。官方似乎認(rèn)為隨著《2020年國旗法修改決定》的公布，基本法附件三中的“《中華人民共和國國旗法》”自動(dòng)升級(jí)指向《2020年國旗法》。(3)“國旗法已經(jīng)列入《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三，并已在香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)施。這次修改國旗法無需重新列入兩個(gè)基本法附件三?！眳⒁娢湓觯骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國國旗法(修正草案)〉的說明》，2020年8月8日在第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議上。但是，在缺乏明確法律依據(jù)的情況下，官方的主張并非不可挑戰(zhàn)：1997年7月1日列入基本法附件三時(shí)，全國人大常委會(huì)列入的是《1990年國旗法》。列入的效力不能當(dāng)然及于未來修改后的“《中華人民共和國國旗法》”。因?yàn)闆]有任何機(jī)制可以保證修改后的“《中華人民共和國國旗法》”必然全部滿足“有關(guān)國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”這一列入基本法附件三的條件。(4)我國《憲法》和法律沒有限制全國人大或其常委會(huì)在修改任何一部法律時(shí)只能限于該法律名稱所限定的主題。2014年將1993年制定的《國家安全法》修改為《反間諜法》是為一例。全國人大常委會(huì)可以重新審查修改后的“《中華人民共和國國旗法》”，并征詢所屬的香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，重新作出決定。

此外，因缺乏配套制度，現(xiàn)行做法對(duì)法律修改活動(dòng)亦造成限制。隨著立法指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，可以預(yù)期立法數(shù)量將顯著增加、立法碎片化也必然出現(xiàn)，重新公布制度和技術(shù)存在的不足將會(huì)更加凸顯。因此，如何完善我國的修正發(fā)布制度和技術(shù)，是迫在眉睫的問題。

二、比較法上修正發(fā)布的三種模式

(一)英國的修訂匯編制度

英國面臨的修正發(fā)布難度較我國更甚。在我國，除打包修改和法律清理外，通常不會(huì)在制定或修改一部法律時(shí)修改若干部其他法律。相較之下，英國議會(huì)在制定法律時(shí)，常常修改其他若干部法律。如《2020年農(nóng)業(yè)法》對(duì)《1970年農(nóng)業(yè)法》《1980年動(dòng)物健康法》《1995年農(nóng)業(yè)租約法》《1998年競爭法》《2010年憲政改革與治理法》《2018年脫歐法》等至少十部法律作了近百處修改。因此，相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，社會(huì)公眾獲取法律面臨很大的困難。官方(女王文書局Her Majesty's Stationery Office)只負(fù)責(zé)將議會(huì)通過的法律的文本原原本本地(as enacted)出版印刷或在其網(wǎng)站上公布，并不負(fù)責(zé)整理法律被其他法律修改的情況?？墒?，法律被其他法律修改后，議會(huì)通過的原始版本無法準(zhǔn)確反映法律的最新內(nèi)容。

進(jìn)入21世紀(jì)后，國家檔案館(National Archives)逐步建立了法律數(shù)據(jù)庫，以解決修正發(fā)布的問題。國家檔案館的立法編輯團(tuán)隊(duì)(legislation editorial team)負(fù)責(zé)修正發(fā)布。議會(huì)每通過一部法律，該團(tuán)隊(duì)即分析其對(duì)已有法律的影響，然后據(jù)此修訂已有法律的文本，涉及時(shí)間效力及其他需要說明的內(nèi)容，將在修訂已有法律文本時(shí)以注釋形式標(biāo)明。修訂完成后，任何人均可通過官方數(shù)據(jù)庫查到一部法律被其他所有法律修改后的最新文本。

英國通過國家檔案館的文本修訂工作實(shí)現(xiàn)修正發(fā)布，與我國重新公布制度相比，有長處亦有不足。長處在于：第一，英國不僅“重新公布”了法律文本方便人們尋找法律，又更精細(xì)地將修改內(nèi)容的修改時(shí)間及生效時(shí)間等內(nèi)容通過注釋予以標(biāo)明，實(shí)現(xiàn)了完整的重新公布。第二，英國的文本修訂，不改變法律的條文序號(hào)。修訂時(shí)，國家檔案館不對(duì)條文序號(hào)做任何變動(dòng)，被廢止的條文序號(hào)予以保留；若新增加條文，則在緊接的條文序號(hào)后加“A、B……”表示。因此，不會(huì)導(dǎo)致法律條文序號(hào)引用困難。

其不足之處在于：我國一個(gè)主題通常只有一部法律，因此重新公布的法律文本基本能夠反映調(diào)整該主題的最新法律。依據(jù)《2020年國旗法修改決定》對(duì)《1990年國旗法》的文本進(jìn)行修改后重新公布的文本，基本能夠反映涉及國旗領(lǐng)域的全部最新制度。相較之下，英國有時(shí)一個(gè)主題有多部法律共存。即便國家檔案館的文本修訂工作發(fā)布了每一部法律被其他法律修改后的最新文本，人們?nèi)匀恍枰徊姹葘?duì)多部法律以確定法律規(guī)則。例如，要確定反恐領(lǐng)域的法律，必須查閱比對(duì)《2000年恐怖主義法》《2001年反恐怖主義、犯罪和安全法》《2006年恐怖主義法》《2008年反恐怖主義法》《2011年恐怖主義預(yù)防與調(diào)查措施法》《2015年反恐怖主義和安全法》《2019年反恐怖主義與邊境安全法》等法律。為解決某一領(lǐng)域存在的這種不便和困難，英國出現(xiàn)了“法律整合”(consolidation)制度。它由英國的法律改革機(jī)構(gòu)(即法律委員會(huì))負(fù)責(zé)，將涉及相同主題的法律，在不改變法律本義和法律效果的前提下，全部整合到一部法律草案中。該法律草案在下院和上院以特殊的立法程序通過。(5)關(guān)于英國法律整合制度的介紹，參見[英]邁克爾·贊德：《英國法》，江輝譯，中國法制出版社2014年版，第108-113頁。英國法律委員會(huì)自1965以來已經(jīng)整理了近200件法律整合法律案，并經(jīng)議會(huì)通過成為法律。(6)參見英國法律委員會(huì)網(wǎng)站，https://www.lawcom.gov.uk/consolidation/，2021年3月19日訪問。

(二)我國香港地區(qū)的主體條例修訂匯編

雖受英國影響較大，但我國香港地區(qū)形成了一套較英國更為先進(jìn)的修正發(fā)布制度。在區(qū)分主體條例(principal ordinance)和修訂條例(amending ordinance)基礎(chǔ)上，保持主體條例框架結(jié)構(gòu)和內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定，以修改主體條例的文本實(shí)現(xiàn)對(duì)法律的修改，以專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)主體條例文本的編輯修改工作完成修正發(fā)布。

香港地區(qū)的主體條例是制定新法律的條例，它以規(guī)定獨(dú)立的法律規(guī)則為首要內(nèi)容，其條文內(nèi)容是陳述一條一條法律規(guī)則。并且，一個(gè)主題通常只有一部主體條例。如商標(biāo)領(lǐng)域的法律規(guī)則，由《商標(biāo)條例》(第559章)規(guī)定。相較之下，修訂條例則是對(duì)已有主體條例的文本性修改。(7)極少數(shù)情況下，當(dāng)修訂條例還未生效而未納入主體條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)修改修訂條例而不是主體條例。如2020年第3號(hào)條例《2020年商標(biāo)(修訂)條例》，是一個(gè)修訂條例，其條文內(nèi)容是陳述對(duì)已有主體條例(《商標(biāo)條例》)的文本性修改。

主體條例和修訂條例在形式上具有顯著區(qū)別。首先，主體條例的法定簡稱一般不含年份、“修訂”字樣，如《商標(biāo)條例》；而修訂條例的法定簡稱則有條例刊憲的年份和“修訂”字樣，如《2020年商標(biāo)(修訂)條例》。其次，主體條例一般有律政司配發(fā)的章號(hào)，如《商標(biāo)條例》的章號(hào)是第559章；而修訂條例沒有章號(hào)。第三，主體條例的詳題(long title)是制定某一領(lǐng)域的法律規(guī)則，如《商標(biāo)條例》的詳題為“本條例旨在就商標(biāo)注冊(cè)訂定新條文，并就相關(guān)事宜訂定條文”；而修訂條例的詳題是修改某一領(lǐng)域的法律規(guī)則，如《2020年商標(biāo)(修訂)條例》的詳題為“本條例旨在修訂《商標(biāo)條例》，就實(shí)施《商標(biāo)國際注冊(cè)馬德里協(xié)議有關(guān)議定書》下的商標(biāo)國際注冊(cè)體系，訂定條文；提升商標(biāo)注冊(cè)機(jī)制；加入執(zhí)行權(quán)力；并訂定相關(guān)或技術(shù)性的修訂?！钡谒模黧w條例的首要內(nèi)容是規(guī)定完整的法律規(guī)則，只在涉及法律體系內(nèi)部和諧一致等特殊情況下才順便修改其他條例的文本；修訂條例的全部內(nèi)容(除簡稱和生效日期等外)均是對(duì)其他條例的文本進(jìn)行修改。

法律規(guī)則依據(jù)主體條例的文本確定。修訂條例是對(duì)主體條例文本的修改，不是獨(dú)立地陳述完整法律規(guī)則，只有結(jié)合被修改的主體條例的文本才能確定完整的法律規(guī)則。如，《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條規(guī)定，“6. 修訂第12條(拒絕注冊(cè)的相對(duì)理由)……(2)第12(6)條——廢除‘一項(xiàng)或多于一項(xiàng)的’。”不結(jié)合《商標(biāo)條例》，無法僅依據(jù)《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條確定法律規(guī)則。相應(yīng)地，要實(shí)現(xiàn)對(duì)法律規(guī)則的修改，應(yīng)通過修改主體條例的文本實(shí)現(xiàn)。比如，《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條修改了《商標(biāo)條例》第12條。在《2020年商標(biāo)(修訂)條例》生效后，如果還需修改拒絕注冊(cè)的相對(duì)理由，則可以直接制定一個(gè)修訂條例對(duì)經(jīng)《2020年商標(biāo)(修訂)條例》修改后的《商標(biāo)條例》第12條進(jìn)行修改，而不需要修改《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條。當(dāng)然，法律并不禁止通過修改《2020年商標(biāo)(修訂)條例》來間接修改《商標(biāo)條例》。(8)如果《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條尚未生效，則該條還不能納入《商標(biāo)條例》。此時(shí)，如果需要修改《2020年商標(biāo)(修訂)條例》第6條涉及的內(nèi)容，只能通過修改《2020年商標(biāo)(修訂)條例》來實(shí)現(xiàn)。但最終仍需落腳到修改《商標(biāo)條例》的文本進(jìn)行修改上。

主體條例的文本由律政司負(fù)責(zé)持續(xù)更新。在發(fā)生法律修改時(shí)，也就是主體條例的文本被其他主體條例或修訂條例修改時(shí)，由律政司負(fù)責(zé)更新主體條例的文本以確定最新的主體條例文本，并在向公眾免費(fèi)開放的“電子版香港法例”數(shù)據(jù)庫中發(fā)布。這一文本，應(yīng)推定為正確反映了法律文本內(nèi)容，屬于“作準(zhǔn)文本”，具有法律效力。不過，在發(fā)布最新的主體條例文本時(shí)，數(shù)據(jù)庫內(nèi)同時(shí)保留主體條例修改前的各歷史版本以供查閱。發(fā)布的最新主體條例文本內(nèi)，律政司應(yīng)做編輯記錄，對(duì)被修改的條文內(nèi)容標(biāo)注修改來源。涉及生效日期等特殊事項(xiàng)時(shí)，亦應(yīng)做特殊標(biāo)注。因此，社會(huì)公眾只需登錄“電子版香港法例”數(shù)據(jù)庫，即可查閱任一主體條例的最新文本，從而確定相關(guān)領(lǐng)域的最新法律規(guī)則。因?yàn)閿?shù)據(jù)庫內(nèi)保留了歷史文本，亦可查閱任一時(shí)點(diǎn)上的法律文本從而確定那個(gè)時(shí)點(diǎn)上的法律規(guī)則。

香港地區(qū)的主體條例修訂制度和技術(shù)，與中央政府采取的重新公布非常相像。其主體條例相當(dāng)于“現(xiàn)行有效法律目錄”中的一部一部法律，修訂條例則相當(dāng)于一個(gè)一個(gè)修改決定或修正案；(9)中央政府采取“修訂”方式修改法律在香港地區(qū)也有對(duì)應(yīng)方式：如果需要對(duì)主體條例作大規(guī)模改動(dòng)，則很難通過修改主體條例的文本實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，可以法律改革的名義(體現(xiàn)在條例的長標(biāo)題中)制定一部新的主體條例來實(shí)現(xiàn)。如2012年第28號(hào)條例第622章《公司條例》。當(dāng)時(shí)，因全面地修改了公司制度，無法通過對(duì)1932年制定并經(jīng)多次修改的《公司條例》(第32章)進(jìn)行文本性修改而完成，因此制定了一部稱為《公司條例》的新主體條例，并由律政司賦予新的章號(hào)第622章。因?yàn)橐粋€(gè)名稱只能對(duì)應(yīng)一個(gè)主體條例， 1932年制定的第32章《公司條例》被同時(shí)更名為《公司(清盤及雜項(xiàng)條文)條例》。律政司根據(jù)修改情況更新主體條例的文本，相當(dāng)于依據(jù)修改決定或修正案重新公布法律文本。但是，香港地區(qū)的做法與中央政府的做法，存在細(xì)節(jié)上的差異。而細(xì)節(jié)上的差異，反映的是理念的不同。與中央政府不同，香港地區(qū)嚴(yán)格區(qū)分了立法活動(dòng)和編輯工作意義上的法律文本修改。其認(rèn)為，法律只承載于立法機(jī)關(guān)表決通過并經(jīng)法定程序公布(刊憲)的法律文本之中。修訂條例其實(shí)和主體條例一樣陳述了一項(xiàng)一項(xiàng)法律規(guī)則，只是修訂條例甲的第n1條陳述的法律規(guī)則是修改主體條例乙的第n2條。適用法律時(shí)，人們其實(shí)是同時(shí)適用修訂條例甲的第n1條和主體條例乙的第n2條來確定法律規(guī)則。但是，留給社會(huì)公眾去確定法律規(guī)則不太方便，第n1條和第n2條結(jié)合適用時(shí)亦容易存在爭議。為此，需要建立相應(yīng)的機(jī)制為整個(gè)社會(huì)統(tǒng)一地將修訂條例甲和主體條例乙合并形成一個(gè)新的法律文本A，以方便人們確定法律規(guī)則。因此，法律授權(quán)律政司去承擔(dān)這一職責(zé)，并同時(shí)賦予法律文本A以法定效力。但畢竟法律文本A并不是法律，只有修訂條例甲和主體條例乙才是法律。因此，法律上需要明確，如果法律文本A未能準(zhǔn)確地反映修訂條例甲和主體條例乙結(jié)合后的效果，那么仍然應(yīng)當(dāng)以修訂條例甲和主體條例乙為準(zhǔn)。相關(guān)規(guī)定見于《法例發(fā)布條例》(第614章)和《釋義及通則條例》(第1章)等之中。

(三)美國的法典式法律匯編

美國雖深受英國影響，但就修正發(fā)布，采取了與英國完全不同的制度和技術(shù)。美國采取的是編纂修改《美國法典》的制度和技術(shù)。美國國會(huì)每制定一部法律(包括以修改其他法律為內(nèi)容的法律)，由眾議院法律修訂專員辦公室(Office of the Law Revision Counsel of the U.S. House of Representatives)將其納入《美國法典》，即完成修正發(fā)布。需要特別注意的是，《美國法典》在性質(zhì)上，既不是體系型法典，亦不是匯編型法典，而是法律匯編。不過，《美國法典》中具有正式法源地位的二十七編，每編獨(dú)立構(gòu)成一部體系型法典，如第17編《著作權(quán)編》相當(dāng)于一部體系型的著作權(quán)法典。

《美國法典》的匯編制度和技術(shù)的雛形，出現(xiàn)于1874年。1874年6月22日，美國國會(huì)通過了一部稱為《1873年美國修訂法律匯編》(Revised Statutes of United States)的法律。這部法律將1873年12月1日以前國會(huì)通過的所有一般性和反復(fù)適用(general and permanent)的法律(10)除非另有說明，涉及美國語境時(shí)，本文“法律”僅指這一類法律。美國國會(huì)既針對(duì)一般性和反復(fù)適用的領(lǐng)域立法，亦會(huì)針對(duì)一次性事項(xiàng)立法。前者如規(guī)定一項(xiàng)刑罰；后者如針對(duì)某一項(xiàng)目撥款。有時(shí)還會(huì)制定針對(duì)特定主體的私法令(private act)?！睹绹ǖ洹芳捌淝吧碇粚⒁话阈院头磸?fù)適用的法律予以匯編，針對(duì)一次性事項(xiàng)的法律和私法令并不在《美國法典》中體現(xiàn)。關(guān)于如何確定一般性和反復(fù)適用的法律，可參見眾議院法律修訂專員辦公室網(wǎng)站，https://uscode.house.gov/about_classification.xhtml;jsessionid=5367A80A6DD3B4AB1A9122A9F3CC076E，2021年3月20日訪問。予以整合，按照一定的主題和順序編排后制定為一部新的法律，同時(shí)將此前所有的法律全部廢除。(11)Mary Whisner, The United States Code, Prima Facie Evidence, and Positive Law, 101 Law Library Journal 545, 549 (2009).

十九世紀(jì)末，開始有人呼吁對(duì)美國法律進(jìn)行法典化。法典化的需求首先來自刑法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域。就像今天我國有人呼吁行政法、教育法、環(huán)境法等需要法典化一樣。于是，1897年和1899年國會(huì)分別授權(quán)總統(tǒng)任命一個(gè)工作委員會(huì)(法律修訂與法典化工作委員會(huì))對(duì)刑法和司法領(lǐng)域的法律進(jìn)行法典化。(12)參見美國國家檔案館網(wǎng)站：https://www.archives.gov/legislative/guide/house/chapter-23-joint-revision-of-laws.html, 2021年3月21日訪問。不過，法典化的呼吁很快擴(kuò)展到其他領(lǐng)域。1901年，國會(huì)進(jìn)一步授權(quán)該工作委員會(huì)對(duì)美國所有法律按照相同主題予以整合，進(jìn)行全面的法典化。(13)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018 (1938).工作委員會(huì)于1906年拿出法典草案，國會(huì)卻僅在1909年和1911年分別通過了體系化的《1909年刑法典》與《1911年司法法典》，而沒有以法典草案為基礎(chǔ)對(duì)美國所有法律進(jìn)行法典化。之后，工作委員會(huì)的法典化努力不了了之。(14)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018 (1938).

1924年，眾議院法律修訂委員會(huì)和參議院的法律修訂委員會(huì)以出版美國法律評(píng)注的兩家私營企業(yè)為工作班底，以之前的法典化工作為基礎(chǔ)重新起草美國法典。1926年，美國法典草案在眾議院獲得通過，該法典草案擬采取《1873年美國修訂法律匯編》的方案，將1925年12月7日以前的所有法律都廢除。在參議院時(shí)，參議院雖然認(rèn)為法典化是必要的，但認(rèn)為將已有法律都廢止容易導(dǎo)致遺漏和錯(cuò)誤，因此堅(jiān)持要求明確《美國法典》為官方法律匯編，而不是法律本身。(15)Ralph H. Dwan and Ernest R. Feidler, The Federal Statutes: Their History and Use, 22 Minnesota Law Review 1008, 1018-1021 (1938).為此，國會(huì)制定了1926年第712號(hào)法，其規(guī)定：第一，將1925年12月7日美國有效的所有法律匯編為《美國法典》(The Code of the Laws of the United States of America)；第二，《美國法典》是所有有效法律的表面證據(jù)，但《美國法典》沒有廢除和修改前述法律的意圖，如有不一致，應(yīng)以被匯編的法律為準(zhǔn)。

自此，1926年第712號(hào)法匯編形成的《美國法典》成為基準(zhǔn)版本。從1926年至1974年，眾議院法律修訂委員會(huì)(1940年改組后為眾議院司法委員會(huì))負(fù)責(zé)對(duì)《美國法典》的更新。但主要工作其實(shí)是西部出版公司(West Publishing)無償承擔(dān)。1974年，國會(huì)成立了眾議院法律修訂專員辦公室負(fù)責(zé)《美國法典》的更新。更新時(shí)，每年對(duì)《美國法典》進(jìn)行增補(bǔ)，每六年(1926—1934間隔八年)重新出版一個(gè)新的版本。隨著電子技術(shù)的發(fā)展，從2014年開始，眾議院法律修訂專員辦公室上線了電子版的《美國法典》并及時(shí)將國會(huì)新制定的法律整合進(jìn)《美國法典》。

結(jié)構(gòu)上，《美國法典》設(shè)置編(title)、分編(subtitles)、章(chapters)、次章(subchapter)、部分(parts)、次部(subparts)、條(section)。其中編、章、條是基本結(jié)構(gòu)，其他層次視情況使用?！熬帯笔前凑照{(diào)整事項(xiàng)(主題)劃分，相當(dāng)于我國的部門法分類，但比我國的部門法分類更細(xì)一些。1926年第712號(hào)法匯編形成的《美國法典》按照調(diào)整事項(xiàng)有50編。隨著時(shí)間推移，眾議院法律修訂專員辦公室及其前身(以下統(tǒng)稱“匯編機(jī)構(gòu)”)對(duì)部分編名作了調(diào)整，增加了一些編。目前，《美國法典》分為54編。每一編有若干章和若干條，具體的章數(shù)與條文數(shù)量根據(jù)所在編涉及的主題差別較大。章數(shù)從三章至一百多章不等，條文數(shù)從幾十條至上萬條不等。比如第1編《一般規(guī)定》只有3章共39條，但第42編《公共衛(wèi)生與福利》則有160章共18647條。在序號(hào)編排上，就章而言，編內(nèi)通常從第1章開始連續(xù)編排。如果隨時(shí)間推移需要增加章，則以內(nèi)容上最接近章的章號(hào)加a、b、c等嵌入，如第5章后加入第5a章、第5b章等。就條文序號(hào)而言，剛開始的編排技術(shù)是整編從第1條開始連續(xù)編排，但后來的技術(shù)是每章開始重新編排。例如第1章是從第1條開始，第2章則從第101條或第201條開始。兩種條文序號(hào)編排方式目前共存，但不論哪種序號(hào)編排方式，條文序號(hào)都是相對(duì)穩(wěn)定的。條文內(nèi)容刪除后會(huì)繼續(xù)保留條文序號(hào)，增加的條文以1a、1b等形式嵌入。

《美國法典》的54編，按照編序分別是：《1一般規(guī)定》、2國會(huì)、《3總統(tǒng)》《4旗幟、章璽、首都和各州》《5政府結(jié)構(gòu)與雇員》、6國內(nèi)安全、7農(nóng)業(yè)、8外國人和國籍、《9仲裁》《10軍隊(duì)》《11破產(chǎn)》、12銀行與銀行業(yè)、《13普查》《14海岸護(hù)衛(wèi)》、15商業(yè)和貿(mào)易、16自然資源和環(huán)境保護(hù)《17著作權(quán)》《18刑法與刑事程序》、19關(guān)稅、20教育、21食品與藥品、22對(duì)外關(guān)系與交往、《23高速路》、24醫(yī)院和救助所、25印第安人、26國內(nèi)稅收法典、27酒、《28司法機(jī)構(gòu)與司法程序》、29勞動(dòng)、30礦地與采礦、《31錢幣與金融》《32國民警衛(wèi)》、33航行與航道、34犯罪控制與執(zhí)法、《35專利》《36愛國與國家儀式、慶典和組織》《37紀(jì)律部隊(duì)待遇》《38退伍軍人權(quán)益》《39郵政》《40公共建筑、財(cái)產(chǎn)和設(shè)施》《41政府合同》、42公共衛(wèi)生與福利、43公地、《44政府印刷與文件》、45鐵路、《46運(yùn)輸》、47電信、48領(lǐng)地與屬島、《49交通》、50戰(zhàn)爭與國防、《51國家與商業(yè)空間項(xiàng)目》、52投票與選舉、53(預(yù)留)、《54國家公園與相關(guān)項(xiàng)目》。

這54編在性質(zhì)上存在不同。以上帶“《》”的27編，占《美國法典》大約四分之一的篇幅(16)嚴(yán)格來說，可以通過修改那些修改《美國法典》中的正式法源的法律來間接修改《美國法典》。比如《1998年數(shù)字千禧年版權(quán)法》可以選擇修改《1976年版權(quán)法》(也是一部修改《美國法典》的法律)以間接修改《美國法典》。不過，這種修改技術(shù)會(huì)額外增加難度。因此，美國通常是直接修改《美國法典》中的正式法源來完成修改，而不是采取間接修改的方式。，被匯編機(jī)構(gòu)稱為“正式法源”(positive law)。主張對(duì)美國法律進(jìn)行徹底法典化的人士，并沒有被1926年參議院的反對(duì)所擊倒。他們開始采取“曲線救國”的策略，即分編制定為法律，待所有編都制定為正式法律后，屆時(shí)整個(gè)《美國法典》也就是一部真正的具有正式法源地位的法典了。因此，它們以1926年完成的《美國法典》為基礎(chǔ)，以編為單位陸續(xù)起草分編法典草案，然后由國會(huì)將一部一部的分編法典草案制定為正式法律，國會(huì)通過后由匯編機(jī)構(gòu)將國會(huì)制定的分編法典作為整體納入《美國法典》并替代之前的編。國會(huì)在制定每一部分編法典時(shí)，會(huì)將形成分編法典的基礎(chǔ)法律(underlying acts)廢除，類似于我國《民法典》廢除《民法總則》《物權(quán)法》等法律。這一工作從1940年正式開始，并于1947年成功取得第一項(xiàng)成果。1947年6月30日，國會(huì)制定1947年第391號(hào)法，將《美國法典》第17編著作權(quán)編制定為正式法律，并將第17編整合的所有法律一并廢除。1941年時(shí)，眾議院法律修訂委員會(huì)曾非常樂觀地表示，逐編制定為正式法律，將《美國法典》從作為法律表面證據(jù)的法律匯編改變?yōu)榫哂姓椒ㄔ吹匚坏姆ǖ?，?yīng)該不會(huì)要太長時(shí)間。(17)Shawn G. Nevers and Julie Graves Krishnaswami, The Shadow Code: Statutory Notes in the United States Code, 112 Law Library Journal 213, 220 (2020).但實(shí)際情況是，八十多年過去了，目前只有27編完成了正式法源式的法典化。

就具有正式法源地位的27編，編名、編內(nèi)章節(jié)結(jié)構(gòu)、條文序號(hào)、條文內(nèi)容的任何修改，均需要國會(huì)采取立法措施，匯編機(jī)構(gòu)不能自行調(diào)整。國會(huì)立法時(shí)，如果擬修改該27編的內(nèi)容，應(yīng)在法律文本中明確修改對(duì)象是該27編中的哪些條文。而不是修改作為該27編內(nèi)容來源的基礎(chǔ)法律，因?yàn)樵瓉淼幕A(chǔ)法律已經(jīng)被廢除了。當(dāng)國會(huì)制定的任何一部法律對(duì)該27編的文本作了修改，匯編機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格按照該法律更新相關(guān)編，類似于我國依據(jù)《關(guān)于修改甲法的決定》重新公布甲法。比如，匯編機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照修改《美國法典》第17編的《1998年數(shù)字千禧年版權(quán)法》更新該第17編。

剩余的27編，則是由匯編機(jī)構(gòu)以1926年匯編完成的《美國法典》為基礎(chǔ)陸續(xù)更新完成的法律匯編，它們不具有正式法源的地位，只是法律文本的表面證據(jù)。

當(dāng)國會(huì)制定一部新法律(下稱“待編法律”)后，匯編機(jī)構(gòu)需要對(duì)待編法律逐條(18)有時(shí)也不一定逐條而是逐款。分類后進(jìn)行匯編。整個(gè)過程主要分為以下幾個(gè)步驟：第一步，判斷條文是否對(duì)27編正式法源的文本作了修改，如作了修改，則依據(jù)待編法律直接納入該27編的文本即可。第二步，判斷待編法律的條文是否應(yīng)當(dāng)納入正式法源的27編。有時(shí)待編法律的條文雖然沒有修改正式法源的27編，但從主題上來說應(yīng)當(dāng)編入正式法源更為妥當(dāng)。因?yàn)檎椒ㄔ词菄鴷?huì)立法，如果國會(huì)沒有明示補(bǔ)充或修改這些正式法源，匯編機(jī)構(gòu)并不能調(diào)整它們。為此，匯編機(jī)構(gòu)采取了技術(shù)措施，在正式法源27編中的注釋部分將這些內(nèi)容納入。第三步，判斷待編法律的條文是否對(duì)非正式法源的27編中的條文作了修改，如果作了修改，則直接對(duì)被修改的條文根據(jù)待編法律進(jìn)行更新即可。第四步，如果待編法律的條文補(bǔ)充或者增加了非正式法源的27編，那么匯編機(jī)構(gòu)將判斷應(yīng)當(dāng)將待編法律中的條文置于何處最為合適。匯編機(jī)構(gòu)考慮的首要因素是主題匹配。如果待編法律本身是一個(gè)相對(duì)完整的獨(dú)立法律(相較于那些對(duì)其他法律進(jìn)行碎片化補(bǔ)充或修改的法律)，匯編機(jī)構(gòu)通常會(huì)將其作為獨(dú)立的一章納入相關(guān)編。如果待編法律的條文是涉及其他條文的時(shí)間效力、地域效力等效力范圍事項(xiàng)，匯編機(jī)構(gòu)一般不會(huì)將其作為《美國法典》的條文納入，而是將它們作為被影響條文的注釋納入。在以上步驟中，匯編機(jī)構(gòu)首先考慮的是《美國法典》的體系和諧。因此，一部待編法律可能會(huì)被匯編機(jī)構(gòu)打散后納入《美國法典》的不同位置。

《美國法典》除條文外，有一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，即注釋。注釋的內(nèi)容較多，大的方面可以分為兩類，一是法定注釋(statutory notes)；二是編輯注釋(editorial notes)。法定注釋是待編法律中的條文，而不是由匯編機(jī)構(gòu)編寫，內(nèi)容上主要包括三種情形：一是匯編機(jī)構(gòu)將待編法律中未修改正式法源的內(nèi)容以法定注釋編入正式法源所在編；二是匯編機(jī)構(gòu)將待編法律中僅影響《美國法典》已有條文效力范圍的特定方面(如生效時(shí)間等)的條文作為被影響條文的注釋納入；三是匯編機(jī)構(gòu)將待編法律中的一些不具有獨(dú)立法律意義的銜接性條款作為注釋納入，如某一待編法律的簡稱條款。

編輯注釋則是為了使用便利而由匯編機(jī)構(gòu)編寫的注釋。法典中較為常見和重要的編輯注釋有：一是條文來源注釋(Source Credits)，位于每一條文緊挨著的下方的“()”內(nèi)，主要標(biāo)明法典條文的來源。其中27編正式法源的條文，初始來源于國會(huì)制定分編法典的法律；其余27編的條文，初始來源于匯編機(jī)構(gòu)將該條文正式納入法典時(shí)的待編法律。每一次更新和修改，匯編機(jī)構(gòu)都會(huì)將來源注釋清楚。二是其他內(nèi)容的注釋，主要包括條文的歷史、為法典化而將基礎(chǔ)法律中措辭所作的修改、在法典中交叉引用情況、歷次修改情況及其他。

《美國法典》在本質(zhì)上是具有法律地位可以被直接援引的法律匯編。除極少數(shù)情況被認(rèn)定與國會(huì)制定的法律不一致外(19)例外可以參見U.S. National Bank of Oregon v. Independent Insurance Agents of America, Inc., 508 U.S. 439, 440 (1993).，在實(shí)踐中被廣泛地認(rèn)為準(zhǔn)確、全面地反映了美國國會(huì)制定的法律。美國聯(lián)邦和各州法院及政府機(jī)構(gòu)、法學(xué)教材、學(xué)術(shù)著作等均優(yōu)先引用《美國法典》。

三、修正發(fā)布的性質(zhì)

(一)我國對(duì)修正發(fā)布的一般認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，我國未將修正發(fā)布作為一個(gè)獨(dú)立的活動(dòng)對(duì)待，而是混雜在“法律公布”的概念之下。但嚴(yán)格來說，現(xiàn)有“法律公布”概念，實(shí)際包括三種相關(guān)但相互獨(dú)立的活動(dòng)：一是國家主席簽署公布法律的主席令；二是在指定出版物上刊載發(fā)布主席令及其所附法律文本(以下簡稱“法律刊載”)；三是修正發(fā)布，即根據(jù)通過的法律，編輯修訂被修改法律的文本，然后在指定出版物上刊載發(fā)布該文本。

國家主席簽署公布法律的主席令，是立法程序意義上的法律公布，是法律草案成為法律的必經(jīng)程序。法律草案經(jīng)全國人大或其常委會(huì)表決通過后并不自動(dòng)成為法律，只有經(jīng)過公布程序才能取得法律的地位，成為我國法律體系的成員。這里的“公布”是一種法律擬制，區(qū)別于日常用語中使社會(huì)公眾知悉的“公布”，僅指國家主席簽署國家主席令，而不包括將國家主席令及所附法律文本刊載發(fā)布。(20)關(guān)于“公布”具有法律上的特定含義而不是使社會(huì)公眾知悉之義，可參見侯曉光：《有關(guān)法律問題的決定的公布形式與時(shí)間》，載微信公眾號(hào)“看立法”，2016年3月25日；蘇俊燮：《中國法律中的“公布”概念及其法律性缺陷》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期；俞海濤：《法律公布制度：規(guī)范、原理與運(yùn)作——以法律擬制及其限度為分析路徑》，載《交大法學(xué)》2017年第4期。國家主席簽署國家主席令，除了完成立法程序的最后一步外，還有兩個(gè)重要目的：一是準(zhǔn)確記載法律草案成為法律的時(shí)間，主席令相當(dāng)于法律的出生證明。二是在檔案意義上形成備查的法律文本，國家主席簽署主席令所附的法律文本是記載法律的原始文本，其在終極意義上見證法律。如果任何人對(duì)法律文本的準(zhǔn)確性產(chǎn)生疑義，存于檔案的國家主席簽署的主席令所附的法律文本可以作準(zhǔn)，其他任何版本的文本均必須以該版本為準(zhǔn)。法律也只能授權(quán)以該版本為準(zhǔn)的文本為作準(zhǔn)文本。

法律刊載，是法律的公開問題。國家主席簽署主席令之后，為保證社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)通過獲取法律文本知悉法律，需要將國家主席令及其所附的法律文本(含新制定法律的文本、修訂后的法律文本、修改決定的文本和修正案的文本)予以復(fù)制翻印，并“及時(shí)在全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載?！币?yàn)椴殚喴呀?jīng)作為檔案存儲(chǔ)的主席令及其所附文本不現(xiàn)實(shí)，所以《立法法》規(guī)定在常務(wù)委員會(huì)公報(bào)上刊登的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。法律刊載與國家主席簽署公布法律的主席令，二者在時(shí)間上無法做到完全同步，通常前者較后者在時(shí)間上推遲幾小時(shí)至幾天不等。2020年5月28日，國家主席簽署公布《民法典》的主席令；但直到2020年6月1日，《民法典》的文本才由新華網(wǎng)刊載發(fā)布。(21)《(兩會(huì)受權(quán)發(fā)布)中華人民共和國民法典》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-06/01/c_1126061072.htm，2021年3月21日訪問。這種時(shí)間上的不同步，經(jīng)常引起人們的質(zhì)疑，詳見一年級(jí)法科生：《靈魂之問：5月28日主席令“現(xiàn)予公布”的民法典公布在哪里?》，載微信公眾號(hào)“法科生之家”2020年5月31日。時(shí)間上的不同步在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代以前，因?yàn)閳?bào)紙期刊出版周期問題，不可避免；即便在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，因?yàn)楦鶕?jù)主席令所附文本校對(duì)在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的電子文本需要時(shí)間，客觀上無法做到同步。曾有人提出，將國家主席簽署的主席令及所附法律文本復(fù)印張貼于全國人大常委會(huì)所在地設(shè)置的向社會(huì)公眾開放的公告欄，可以盡可能縮小這種不同步。

修正發(fā)布則包括兩個(gè)步驟。第一個(gè)步驟是編輯修訂工作，即根據(jù)修改決定或修正案更新被修改法律的文本；第二個(gè)步驟是在全國人大常委會(huì)公報(bào)和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載編輯修訂后的被修改法律的文本。修正發(fā)布只涉及修改決定方式和修正案方式修改法律，不涉及修訂方式修改法律。我國對(duì)法律的修改有三種方式：一是修訂方式；二是修改決定方式，即修正方式；三是修正案方式，目前主要用于憲法和刑法，預(yù)計(jì)下一步會(huì)用于民法典。(22)關(guān)于幾種修改方式的區(qū)別，參見吳高盛：《“修訂草案”與“修正案草案”兩種法律修改形式》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年4月29日，第5版。其中，修訂方式在本質(zhì)上是制定一部同名的新法律并以隱含的方式廢止同名的舊法律，不是修改被廢止法律的文本。在國家主席簽署公布修訂法律的主席令并將該主席令及所附文本刊載發(fā)布后，即完成了法律公布的所有環(huán)節(jié)，不需要修正發(fā)布。修改決定和修正案方式，則是對(duì)已有法律的條文進(jìn)行修改。在國家主席簽署公布修改決定或修正案的主席令并將該主席令及所附文本刊載發(fā)布后，尚未發(fā)布被修改法律的新文本。需要進(jìn)一步將修改決定或修正案的內(nèi)容與被修改法律結(jié)合形成新的法律文本，予以刊載以供社會(huì)公眾查閱。實(shí)踐中，在時(shí)間上，修正發(fā)布和法律刊載同時(shí)發(fā)生；在載體上，修正發(fā)布和法律刊載沒有區(qū)別。

人們往往忽略“法律公布”概念下三種活動(dòng)的不同。它們共用“公布”一詞，并雜糅在“法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本”這一條文中，實(shí)踐做法也沒有清楚地區(qū)別開來。參考比較法，可以清楚地發(fā)現(xiàn)三者的區(qū)別。就美國法而言，在聯(lián)邦層面，國家主席簽署對(duì)應(yīng)總統(tǒng)簽字批準(zhǔn)參眾兩院通過的法律草案或總統(tǒng)未在10天內(nèi)將法律草案返回未休會(huì)的參眾兩院或參眾兩院以三分之二多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決；法律刊載對(duì)應(yīng)國家檔案館下屬的聯(lián)邦登記局在法律草案成為法律后將法律草案出版為法律單行本(slip law)；修正發(fā)布對(duì)應(yīng)眾議院法律修訂專員辦公室以聯(lián)邦登記局出版的法律單行本為依據(jù)更新《美國法典》。而就英國法而言，國家主席簽署對(duì)應(yīng)女王御準(zhǔn)(Royal Assent)；法律刊載對(duì)應(yīng)女王文書局將女王御準(zhǔn)的法律文本予以出版印刷；修正發(fā)布對(duì)應(yīng)由國家檔案館的立法編輯團(tuán)隊(duì)依據(jù)女王文書局出版發(fā)行的法律文本，將其對(duì)已有法律的修改通過編輯修訂已有法律的文本予以體現(xiàn)，并在官方數(shù)據(jù)庫發(fā)布。就我國香港地區(qū)而言，國家主席簽署對(duì)應(yīng)特首簽字；法律刊載對(duì)應(yīng)刊憲；修正發(fā)布對(duì)應(yīng)律政司根據(jù)刊憲的條例編輯修改主體條例的文本后在“電子版香港法例”數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)一發(fā)布。

(二)修正發(fā)布的性質(zhì)為工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)

厘清修正發(fā)布與法律公布的關(guān)系后，結(jié)合比較法上的做法、修正發(fā)布的功能、修正發(fā)布的文本的性質(zhì)等，可以確定修正發(fā)布的性質(zhì)是工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)，不是立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。

首先，從比較法上看，英國、我國香港地區(qū)和美國都是將修正發(fā)布定位為工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)而不是立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)。在英國，修正發(fā)布由國家檔案館的立法編輯團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)。在我國香港地區(qū)，修正發(fā)布是由律政司負(fù)責(zé)。在美國，修正發(fā)布是由眾議院法律修訂專員辦公室負(fù)責(zé)。英國國家檔案館的立法編輯團(tuán)隊(duì)、我國香港地區(qū)的律政司、美國眾議院法律修訂專員辦公室都只是工作機(jī)構(gòu)，并不是立法機(jī)關(guān)。

其次，修正發(fā)布的功能是解決方便查找和確定法律規(guī)則的問題。國家主席簽署公布法律的主席令，是立法程序必不可少的一環(huán)；將國家主席令及其所附的法律文本予以刊載發(fā)布，解決的是法律的公開問題，使人們有機(jī)會(huì)獲取到法律文本從而知悉法律。相較之下，修正發(fā)布不像它們那樣必不可少，修正發(fā)布側(cè)重的是“便利性問題”，解決的是使人們查找和確定法律規(guī)則更加方便的問題。參考我國香港地區(qū)的做法可以發(fā)現(xiàn)，只有修改決定(或修正案)和被修改的法律才是立法活動(dòng)的產(chǎn)物，才是法律本身。這些法律記載于國家主席簽署的公布法律的主席令所附的法律文本之中。依據(jù)《立法法》第58條第3款，其標(biāo)準(zhǔn)文本刊載發(fā)布于全國人大常委會(huì)公報(bào)之中。當(dāng)人們適用法律時(shí)，需要結(jié)合修改決定(或修正案)和被修改法律確定法律規(guī)則，具體需要借助記載修改決定(或修正案)和被修改法律的文本來完成。如果讓具體的國家機(jī)關(guān)或社會(huì)公眾，在每個(gè)個(gè)案中，自行去整合修改決定(或修正案)和被修改法律的文本進(jìn)而確定應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則，既不方便，也容易產(chǎn)生不一致的問題。英國在21世紀(jì)開發(fā)出官方數(shù)據(jù)庫以前，美國在1926年《美國法典》編撰完成以前，長期受困于這一問題，人們查找和確定法律非常困難。為此，需要建立修正發(fā)布制度為整個(gè)社會(huì)統(tǒng)一整合修改決定(或修正案)和被修改法律的文本，形成一個(gè)新文本以供人們確定應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則時(shí)使用。

第三，修正發(fā)布的文本，不是法律本身，也不必然準(zhǔn)確反映了法律。在比較法上，相關(guān)法律均明確規(guī)定工作機(jī)構(gòu)發(fā)布的修正文本推定準(zhǔn)確反映了法律，但該推定可以被推翻。美國，曾在U.S. National Bank of Oregon v. Independent Insurance Agents of America, Inc.(23)508 U.S. 439, 440 (1993).一案中, 認(rèn)定工作機(jī)構(gòu)在將國會(huì)立法編入《美國法典》時(shí)，未準(zhǔn)確反映法律，錯(cuò)誤地將其中一條認(rèn)定為被廢除。事實(shí)上，在我國實(shí)踐中，因?yàn)樾拚l(fā)布的文本未完整納入修改決定或修正案的實(shí)施時(shí)間條款和過渡條款等，所以人們并不是簡單以修正發(fā)布的文本確定法律規(guī)則，不會(huì)以“官方”修正發(fā)布的《行政復(fù)議法》文本認(rèn)定1999年以后初次從事行政復(fù)議的工作人員均需取得法律職業(yè)資格，而是在必要時(shí)自覺地結(jié)合修改決定的文本和被修改法律的文本確定法律規(guī)則。因此，修正發(fā)布區(qū)別于國家主席簽署公布法律的主席令和法律刊載，它只是工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)。

四、完善我國修正發(fā)布制度和技術(shù)的建議

在厘清修正發(fā)布的性質(zhì)后，應(yīng)當(dāng)借鑒比較法上的經(jīng)驗(yàn)，完善我國的修正發(fā)布制度和技術(shù)。從長遠(yuǎn)來看，隨著法律數(shù)量的累積、立法節(jié)奏的加快和立法碎片化的出現(xiàn)，法律之間的交叉引用和修改會(huì)越來越多，查找和引用法律會(huì)越來越不方便，現(xiàn)行重新公布存在的不足會(huì)越來越明顯。為徹底解決現(xiàn)行重新公布制度和技術(shù)所存在的不足，應(yīng)當(dāng)借鑒《美國法典》的匯編制度和技術(shù)，以現(xiàn)行有效的所有法律為基礎(chǔ)匯編形成《中華人民共和國法典》。未來每制定一部法律，不論是針對(duì)一個(gè)新主題新領(lǐng)域制定新法律還是對(duì)已有法律的修改，由法典編輯工作團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)將新制定的法律匯編納入《中華人民共和國法典》。如此，人們僅需使用最新版本的《中華人民共和國法典》即可以確定最新的法律文本，可以極大地節(jié)約社會(huì)查找、確定法律文本的成本，也可以為改進(jìn)法律修改技術(shù)提供便利。

即便暫時(shí)不啟動(dòng)法典式匯編制度和技術(shù)，也亟需完善現(xiàn)行修正發(fā)布的幾個(gè)方面。首先，應(yīng)在法律上明確修正發(fā)布的主體、法律性質(zhì)和發(fā)布的修正文本的法律地位。不論是《立法法》規(guī)定的“法律被修改的，應(yīng)當(dāng)公布新的法律文本”，還是修改決定最后一句話“(**法)根據(jù)本決定作相應(yīng)修改，并對(duì)章、條、款、項(xiàng)序號(hào)和順序作相應(yīng)調(diào)整，重新公布”，均未規(guī)定由誰來重新公布。在厘清“法律公布”涉及的三個(gè)不同活動(dòng)和修正發(fā)布的性質(zhì)后，結(jié)合比較法上的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)缺乏明確的法律依據(jù)時(shí)，全國人大常委會(huì)法工委和/或辦公廳并不當(dāng)然地享有修正發(fā)布的職權(quán)；它們修正發(fā)布的法律文本也不當(dāng)然地享有優(yōu)于其他主體發(fā)布的修正文本的地位。因此，有必要在法律上明確修正發(fā)布的主體是全國人大常委會(huì)法工委和辦公廳、法律性質(zhì)是工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)、發(fā)布的修正文本應(yīng)推定準(zhǔn)確反映了法律。

法律上明確“立法的歸立法、編輯的歸編輯”后，可以極大地解放立法生產(chǎn)力。立法過程中，將不再需要擔(dān)心社會(huì)公眾獲取法律文本不方便而盡量避免法律文本的復(fù)雜性。因?yàn)檫@類技術(shù)性問題可以由法工委根據(jù)法律的授權(quán)在修正發(fā)布過程中通過編輯技術(shù)解決。這時(shí)，立法可以完全只考慮立法的實(shí)際需要：一方面，可以在一部法律中，為解決法律體系內(nèi)部和諧一致的問題而同步修改所有需要被修改的其他法律，包括實(shí)體內(nèi)容上的銜接修改和其他非實(shí)質(zhì)性的銜接修改。另一方面，法律修改可以盡可能實(shí)現(xiàn)文字性修改，而不是現(xiàn)在的文本重述修改。對(duì)法律條文的文字性修改可以方便人們?cè)诜蛇m用和研究中準(zhǔn)確了解法律條文發(fā)生的變化，從而更好地確定法律條文的含義。而條文重述，表面上看也是文本性修改，但本質(zhì)上是新條文代替原條文，要確定修改內(nèi)容并不方便。

其次，應(yīng)在法律上明確，法律被修改后，法律中引用的法律名稱自動(dòng)升級(jí)指向被修改后的法律。在缺乏明確法律依據(jù)的情況下，修改后的《中華人民共和國國旗法》是一種事實(shí)狀態(tài)，我國法律體系中并不存在一部能與修改后的《中華人民共和國國旗法》對(duì)應(yīng)的法律。要使法律引用中的“《中華人民共和國國旗法》”自動(dòng)升級(jí)為修改后的《中華人民共和國國旗法》，只能通過法律上的明文規(guī)定完成。我國香港地區(qū)《釋義及通則條例》(第1章)第15(1)條的規(guī)定可以參考。該條規(guī)定，“凡條例提述(refer)另一條例，須當(dāng)作包括提述該另一條例不時(shí)修訂的版本。”如果《立法法》中也有類似規(guī)定，法律引用《中華人民共和國國旗法》時(shí)，當(dāng)它被修改后，才能自動(dòng)升級(jí)為修改后的《中華人民共和國國旗法》。

第三，應(yīng)當(dāng)保持被修改法律條文序號(hào)的基本穩(wěn)定。在明確修正發(fā)布是工作機(jī)構(gòu)的編輯出版活動(dòng)后，當(dāng)前修正發(fā)布面臨的不完整公布等問題，可以由負(fù)責(zé)編輯出版的工作機(jī)構(gòu)通過不斷提升編輯技術(shù)解決。英國的修訂匯編制度，我國香港地區(qū)的主體條例編輯修訂發(fā)布制度，甚至是美國的《美國法典》編輯匯編技術(shù)，都可以參考借鑒。其中，需要特別強(qiáng)調(diào)的是其中的條文序號(hào)變動(dòng)問題。除了刑法修正案外，目前各種修改方式對(duì)法律的修改都同時(shí)調(diào)整被修改法律的條文序號(hào)，給法律學(xué)習(xí)、研究和使用造成極大不便。很多時(shí)候，條文內(nèi)容沒有發(fā)生變化，但因?yàn)闂l文序號(hào)發(fā)生了變化，引用原條文序號(hào)制定的行政法規(guī)和地方性法規(guī)、作出的司法判決、撰寫的法學(xué)著作，不得不對(duì)照法律修改前的文本去學(xué)習(xí)、研究和使用。比較法的研究發(fā)現(xiàn)，保持被修改法律的條文序號(hào)穩(wěn)定并不困難。過去，法律體系尚未形成，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化較快，經(jīng)常需要顛覆性地調(diào)整被修改法律的整體結(jié)構(gòu)。相應(yīng)地，頻繁變動(dòng)被修改法律的條文序號(hào)有其內(nèi)在的必要性。但隨著法律體系形成，除了新制定法律外，對(duì)已有法律的補(bǔ)充和局部調(diào)整會(huì)占主導(dǎo)地位，顛覆性地調(diào)整已有法律的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不會(huì)成為主要形態(tài)。因此，立法技術(shù)上明確法律的條文序號(hào)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不會(huì)對(duì)立法活動(dòng)造成限制。確需顛覆性調(diào)整的，可以采取修訂方式，即制定一部新的同名法律以解決問題。

結(jié) 語

修正發(fā)布存在的不足，是我國缺乏精細(xì)化和體系化的法律匯編制度和技術(shù)的一個(gè)體現(xiàn)。官方和私人使用的匯編技術(shù)，局限于將通過的法律及修改后重新公布的法律按時(shí)間順序或按部門法分類匯集編排。以國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和北大法寶為代表的電子數(shù)據(jù)庫亦未超出這一匯編技術(shù)。缺乏精細(xì)化和體系化的匯編制度和技術(shù)，給查找和引用法律造成諸多不便和困難；對(duì)立法活動(dòng)亦造成了限制。民法典編纂完成后，不少人呼吁編纂行政法典、環(huán)境法典、教育法典等部門法典。最近亦有人提出，相較于民法典式的體系型法典編纂，“采用匯編型法典是更適合當(dāng)代法治實(shí)踐要求的做法”。(24)朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021第1期。應(yīng)當(dāng)說，就特定領(lǐng)域開展法典編纂，不論是體系型還是匯編型，對(duì)于確保法律體系內(nèi)部和諧、便利法律查找和引用等，具有十分重要的意義。但是，嚴(yán)格按照邏輯展開的立法，只在傳統(tǒng)憲法、民法、刑法、訴訟法等法律上適用。隨著法律體系的形成，立法將會(huì)從傳統(tǒng)法律的制定轉(zhuǎn)向。立法將集中于因應(yīng)一時(shí)一地所需，開展政策性立法。在這種情況下，立法的碎片化會(huì)成為必然趨勢(shì)。因此，從長遠(yuǎn)來看，區(qū)別于某一具體領(lǐng)域的體系型或匯編型法典編纂，以我國現(xiàn)行有效全部法律為基礎(chǔ)匯編形成《中華人民共和國法典》，高瞻遠(yuǎn)矚地建構(gòu)一套精細(xì)的法律匯編制度和技術(shù)，是需要優(yōu)先考慮的工作。