生活垃圾分類市場化服務(wù)模式發(fā)展研究

常州市環(huán)境衛(wèi)生管理中心 蔣媛媛，錢 超，趙志萍

2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》指出，現(xiàn)代環(huán)境治理體系要落實各類主體責(zé)任，提高市場主體和公眾參與的積極性，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。城市生活垃圾分類工作是當(dāng)前我國推進環(huán)境治理重要舉措，也是構(gòu)建多元共建共治共享的現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要體現(xiàn)?；诖?，本文圍繞生活垃圾分類市場化服務(wù)展開研究，通過分析垃圾分類市場化服務(wù)面臨的痛點，提出相應(yīng)的發(fā)展對策，為構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和推進城市環(huán)境治理現(xiàn)代化提供一定的理論借鑒。

一、我國城市生活垃圾分類市場化探索情況

（一）政府行政主導(dǎo)的垃圾分類傳統(tǒng)管理模式面臨的窘境

垃圾分類傳統(tǒng)管理模式中出現(xiàn)“官動民不動”問題。在我國城市生活垃圾管理體系中，政府承擔(dān)著設(shè)施建設(shè)、運營維護和監(jiān)督考核等重要職能，起到了決策和引導(dǎo)作用，然而政府還需承擔(dān)宣傳培訓(xùn)、監(jiān)督引導(dǎo)和分類效果考核等工作內(nèi)容，政府端“風(fēng)風(fēng)火火”層層動員并完善垃圾分類政策，而居民端“冷冷清清”被動配合街道社區(qū)的要求，最終的結(jié)果就是“政府顧不過來，公眾動不起來”，多數(shù)居民認(rèn)為垃圾分類的直接目的是為了配合政府政策，并未讓居民產(chǎn)生認(rèn)同感。更為嚴(yán)重的是，行政主導(dǎo)的動員思路對社會主體參與產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。例如，有的城市社區(qū)動員居民垃圾分類的思路和“創(chuàng)新”做法包括招募志愿者值守垃圾桶，雇傭垃圾分類指導(dǎo)員或二次分揀員督促居民分類投放和垃圾分揀等，上述做法思路都是利用財政資金，對居民的垃圾投放行為進行監(jiān)督和教育，以及對未按要求分類的垃圾進行二次處理。然而垃圾分類持續(xù)性的特點讓絕大部分基層街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)都面臨持續(xù)性招募志愿者困境和持續(xù)性資金撥付困境。久而久之，動員居民垃圾分類行為習(xí)慣的養(yǎng)成演變成了動員志愿者參與值守、指導(dǎo)以及再分揀的體現(xiàn)。此外，一旦行政監(jiān)督和財政支持的力度下降后，部分居民又恢復(fù)混投，極大地挫敗了真正分類參與者積極性，被動形成的垃圾分類集體行為也將隨之瓦解。

（二）生活垃圾分類市場化服務(wù)試點模式分析

2015年1月，國家發(fā)改委聯(lián)合商務(wù)部等5部門聯(lián)合發(fā)布《再生資源回收體系建設(shè)中長期規(guī)劃》，其中明確提出了利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對垃圾進行分類回收。2020年新《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》再一次要求地方政府做好分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理體系建設(shè)。我國各地政府、相關(guān)企業(yè)、公益組織等近年來對垃圾分類模式進行了大量的探索和研究，各地不斷涌現(xiàn)出許多商業(yè)模式案例，絕大多數(shù)采用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)切入垃圾分類領(lǐng)域的案例，有成功、有失敗、有堅守。無論何種垃圾分類市場化服務(wù)模式，均處于萌芽階段，很難在短期內(nèi)實現(xiàn)完全自負(fù)盈虧?，F(xiàn)如今主流的垃圾分類市場化服務(wù)均是基于我國發(fā)達(dá)的移動網(wǎng)絡(luò)發(fā)展興起的，公司首先開發(fā)自己的垃圾分類回收APP或建立類似的網(wǎng)絡(luò)平臺，再通過布置投放設(shè)備并以現(xiàn)金或積分形式激勵參與分類的用戶，快速吸引用戶流量，公司再將所收集的高價值可回收物倒賣變現(xiàn)獲得利潤，同時此類服務(wù)還可從政府端的項目資金中獲得一部分服務(wù)收入。倘若沒有政府或大型企業(yè)的資金支持，此類公司很難發(fā)展。垃圾分類市場上，行業(yè)同質(zhì)化問題嚴(yán)重，主要都將重心放在分類回收過程上，形式較為單一，技術(shù)門檻低，且低附加值可回收物、廚余垃圾尚未形成資源化利用商業(yè)案例。以下對我國近年來主要的垃圾分類運營模式進行梳理和分析。

我國垃圾分類運營模式按照大致方式可歸類為單一線上平臺回收模式和線上、線下組合模式兩類，以下分別進行分析。[1]

1.單一線上平臺回收模式

單一線上平臺回收模式主要指通過線上平臺引導(dǎo)用戶線上預(yù)約、線下上門回收模式。該模式屬于輕資產(chǎn)運營，隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展及移動互聯(lián)網(wǎng)的普及而得到大量應(yīng)用。如北京“再生活”平臺、上海“愛回收”平臺、深圳“回收寶”平臺、上?！帮w螞蟻”平臺及支付寶“垃圾分類”平臺等。該類模式具有以下優(yōu)勢：（1）整合回收鏈條，減少中間環(huán)節(jié)。通過平臺管理，整編社會個體回收者、拾荒人員及回收站資源，快速打通廢品回收渠道，減少廢品回收中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，節(jié)約時間和運輸成本。（2）線上下單，預(yù)約上門回收，當(dāng)場確認(rèn)返現(xiàn)或積分，信息相對公開透明。（3）回收商業(yè)模式具備一定延展性、生態(tài)性?；谄脚_用戶流量，延伸至日?？煜冯娚谭?wù)、二手交易、社區(qū)跳蚤市場、品牌推廣和精準(zhǔn)營銷等。此類模式以平臺廢品回收為切入口，逐漸構(gòu)建其社區(qū)綠色消費的生態(tài)系統(tǒng)。

該模式的缺點：（1）用戶群體單一，不利于老年人使用；（2）該模式回收廢品以高價值為主，低價值可回收物仍無人問津，廚余垃圾分類引導(dǎo)效果更不理想；（3）此類模式技術(shù)門檻較低，可復(fù)制性強導(dǎo)致后期行業(yè)惡性競爭，且大量的拾荒群體和小作坊等“非正規(guī)軍”對此服務(wù)模式有一定的擠出效應(yīng)。

2.線上、線下組合模式

線上、線下組合模式指的是借助互聯(lián)網(wǎng)線上平臺與線下智能垃圾分類設(shè)備相互結(jié)合的方式進行垃圾分類運營的新型分類模式，與單一線上平臺回收模式相比，需線下布置一定數(shù)量的垃圾分類收集容器、分類運輸工具及分類處理設(shè)施等。具有代表性的有上海市設(shè)立“綠色賬戶”環(huán)保積分機制、杭州“虎哥回收”模式、成都“綠色地球”模式、成都“奧北”模式、貴州“高遠(yuǎn)”模式、南京“志達(dá)”模式、上海“愛芬環(huán)?！蹦Ｊ健⒄憬奥?lián)運”模式及杭州“村口環(huán)?！蹦Ｊ降?，以上試點模式均采取在試點小區(qū)或單位內(nèi)布置收集容器，輔以居民的身份信息卡，同時在投放時人工溯源，該模式主要優(yōu)點在于通過積分獎勵對參與居民有一定的激勵作用，通過積分卡記錄用戶數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)積累到一定程度后未來可產(chǎn)生一定衍生價值。

此類模式的主要缺點：（1）前期設(shè)備投入要求較高，實施主體若缺乏強勁的資金回血能力作支撐，難以為繼，國內(nèi)已有多家相關(guān)企業(yè)因項目資金造血跟不上推進速度而失??；（2）此類模式對于居民投放垃圾后二次溯源仍以人工分揀篩選為主，服務(wù)仍無法實現(xiàn)自負(fù)盈虧，也限制了該模式的發(fā)展。此外，一些采用定時定點的模式雖利好初期宣傳，但不適于“996”一族，于是上海、蘇州等地出現(xiàn)“易代扔”與“易丟丟”上門回收可回收物模式。

二、生活垃圾分類市場化服務(wù)模式面臨的痛點

從上述眾多案例分析可見，全國絕大部分生活垃圾分類市場化試點模式主要特點只是把“分類投放”這個環(huán)節(jié)單獨外包出來，進行市場化試點，然而垃圾分類治理工作是系統(tǒng)性、全鏈條性工程，僅僅把分類投放環(huán)節(jié)外包，并沒有把分類收集、運輸、處理等整個“產(chǎn)業(yè)鏈條”外包，一方面，整個“產(chǎn)業(yè)鏈”由不同主體參與，資源回收企業(yè)分布不均，勢必造成分類標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐姆诸愄幚斫K端不匹配的矛盾，垃圾分類“產(chǎn)業(yè)鏈”并未真正建立起來。

（一）分類處理末端需要與分類收集環(huán)節(jié)無縫銜接

垃圾分類處理本身不是一個獨立的行業(yè)，而是垃圾處理的一個關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。其末端產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展將促進垃圾分類可持續(xù)發(fā)展，目前我國垃圾處理仍以焚燒+填埋為主流處理方式，高附加值的可回收經(jīng)過市場自發(fā)調(diào)節(jié)，可基本實現(xiàn)資源化回收利用，但其回收體系仍以層層個體回收倒賣為主，缺乏規(guī)范化監(jiān)管，個別回收再利用企業(yè)以作坊生產(chǎn)，缺乏環(huán)保措施，有一定環(huán)境污染隱患；而對于低附加值的可回收物（生活垃圾中比3%—8%）、廚余垃圾（生活垃圾中占比36%—52%），受限于回收利用成本，進而造成此兩大類仍混入其他生活垃圾處理，回收利用率仍較低，并加大生活垃圾常規(guī)處理終端壓力。

（二）分類體驗感需要進一步加強

體驗感直接決定了一個產(chǎn)品或一種服務(wù)的可持續(xù)性，垃圾分類也需要一種持續(xù)調(diào)動居民分類積極性的體驗感。

分類投放設(shè)施要便于居民投放。目前國內(nèi)各地試點的垃圾分類市場化項目大多數(shù)采用機械箱體或智能箱體，每個箱體內(nèi)內(nèi)設(shè)1只240L普通垃圾桶作為內(nèi)膽，鑒于此，此類設(shè)備容積相對有限，而我國居民生活垃圾以可回收物和廚余垃圾居多，且可回收物體積大、廚余垃圾易腐爛發(fā)臭，加之城鎮(zhèn)地區(qū)住宅多以高層為主，居民家中一般缺乏上述兩類垃圾的存放空間，故居民小區(qū)內(nèi)分類收集容器需滿足不易滿溢、相對密封，且滿足不同人群作息等要求，進而可回收物、廚余垃圾箱體需容量大、24小時開放，日產(chǎn)日清。分類激勵方式要直接高效。目前全國多地試點的市場化項目中，第三方服務(wù)公司以積分換物、積分兌現(xiàn)等方式激勵市民參與分類。然而，部分采用可回收物機械箱體的項目是居民分類投放后若干時間后再由項目工作人員開箱復(fù)核稱重上傳積分?jǐn)?shù)據(jù)，其過程有一定的延遲和誤差，與隨投隨積分的模式相比，后者更具有激勵性，無任何激勵的分類則更加挫傷居民參與垃圾分類積極性。

分類指導(dǎo)要及時跟上。居民投放垃圾時，若無指導(dǎo)人員復(fù)核指導(dǎo)，分類常識掌握不清，往往出現(xiàn)混投現(xiàn)象，一來加重了企業(yè)二次分揀難度，二來不利于分類習(xí)慣養(yǎng)成。

（三）生活垃圾分類離不開法治化管理

任何一個垃圾分類做得好的國家或地區(qū)，都是以法制為基礎(chǔ)[2]。在西方發(fā)達(dá)國家，多數(shù)都嚴(yán)格執(zhí)行垃圾分類，并有相關(guān)的法律約束。如日本對生活垃圾的分類有著十分嚴(yán)格而細(xì)致的規(guī)定，而且不同地區(qū)和街道也有著各自更為具體的規(guī)定，最大限度地實現(xiàn)資源垃圾的回收再利用。在國內(nèi)，雖然在很多地方都搞過試點，但效果并不明顯。當(dāng)前，要做好垃圾分類工作，應(yīng)制定相應(yīng)的法律規(guī)則，賞罰結(jié)合，讓公民自覺地形成垃圾分類的意識，同時還應(yīng)創(chuàng)造條件方便市民對垃圾進行分類。一方面我國垃圾分類相關(guān)立法過于原則，效力層級低，主要依托于各地方出臺的管理條例實現(xiàn)，法律的強制力不足、威懾力不夠。另一方面執(zhí)法上未能嚴(yán)格依法行政。首先，管理主體不明確。由于不同的法律法規(guī)賦予不同政府機關(guān)城市生活垃圾分類回收的管理權(quán)限，導(dǎo)致它們在處理具體事務(wù)時職能模糊，各部門之間相互推諉；其次，管理內(nèi)容不明了。法律規(guī)定過于原則、立法技術(shù)落后是主要原因。例如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條規(guī)定“應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)”，究竟是哪些法律法規(guī)并不清楚，而且也沒有相應(yīng)的司法解釋。再次，管理機構(gòu)設(shè)置不合理。由于缺乏統(tǒng)管部門和各部門設(shè)置機構(gòu)不合理的情況，各大城市在具體宣傳實施如何進行垃圾分類、怎樣識別可回收和不可回收廢棄物，在運輸和處理管理上沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各城市在管理時做法各異。[3]

三、結(jié)論

（一）明確生活垃圾分類市場化服務(wù)模式中政府、企業(yè)、社會的任務(wù)

垃圾分類市場化服務(wù)的探索初衷應(yīng)該是政府通過財政資金購買服務(wù)，輔以企業(yè)人力、科技、宣傳投入，快速引導(dǎo)居民養(yǎng)成分類習(xí)慣，進而實現(xiàn)居民自治，循序漸進，逐步建立全社會“共建、共治、共享”的生活垃圾治理格局。[4]垃圾分類是一項長期而又艱巨的任務(wù)，現(xiàn)階段生活垃圾分類市場化服務(wù)企業(yè)盈利能力普遍偏弱，而政府采購市場化服務(wù)模式，可幫助此類企業(yè)在運營中逐步降低成本，再實現(xiàn)運營盈利，實現(xiàn)良性發(fā)展。因此，生活垃圾市場化服務(wù)模式在推進全民生活垃圾分類漫長過程的初期中必不可少，但將財政資金長期投入在購買分類設(shè)施、分類設(shè)備及低效率的服務(wù)上并不可取。

這就決定了政府的主要任務(wù)是進行制度設(shè)計和制定垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)，確定各個利益主體在垃圾分類工作中的責(zé)任和義務(wù)，制定垃圾處理費的標(biāo)準(zhǔn)及收取[5]。企業(yè)的主要任務(wù)是將盈利能力作為落腳點，通過創(chuàng)新與變革商業(yè)模式中的定位、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、資源調(diào)配與變現(xiàn)能力、盈利模式、自由現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)和企業(yè)價值，從面使整個“產(chǎn)業(yè)鏈”盈利。社會的主要任務(wù)是高校、科研機構(gòu)、媒體、NGO等社會組織，對垃圾分類的理論、制度設(shè)計進行專業(yè)研究，宣傳、動員和教育。

（二）居民仍是生活垃圾分類的源頭與主力軍

生活垃圾分類的起點是居民。習(xí)近平總書記指出分類工作路徑：“要加強科學(xué)管理，形成長效機制，推動習(xí)慣養(yǎng)成”。破解生活垃圾分類的源頭仍是調(diào)動居民參與分類的積極性，而公眾參與垃圾分類的核心在于意識的內(nèi)在化，公眾垃圾分類意識的內(nèi)在化一是需要通過強制措施和垃圾收費引導(dǎo)源頭減量和分類投放，通過法律、收費制度等方式促使全民參與其中；二是需要通過適當(dāng)正向激勵激發(fā)公眾參與分類的認(rèn)同感和共鳴感，宣傳、教育、自治等方式是垃圾分類成功的終極形態(tài)。與此同時，基于垃圾分類實踐形成的共治機制，對于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系和促進中國城市環(huán)境治理現(xiàn)代化具有重要示范意義。

（三）理順垃圾分類治理鏈條，培育龍頭企業(yè)形成規(guī)模效應(yīng)，降低邊際成本

我國垃圾分類工作尚處于初期階段，初期通過扶持低附加值資源再生的龍頭企業(yè)，通過規(guī)?；?、集約化提高諸如玻璃、塑料等低附加值可回收物、廚余垃圾回收利用率，提高企業(yè)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、降低運營成本。支持和引導(dǎo)上述末端企業(yè)進產(chǎn)業(yè)園區(qū)或靜脈產(chǎn)業(yè)園[6]，鼓勵企業(yè)推行清潔生產(chǎn)，提升再生利用技術(shù)；逐步將垃圾再生利用納入全國碳交易平臺[7]，為企業(yè)提供碳交易收入，提高盈利能力。