從單位制到社區(qū)制：城市基層治理的制度邏輯①

閻曉陽

（北京大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 北京 100871）

基層治理是國家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)有為政府的關(guān)鍵所在。長(zhǎng)期以來，單位是中國城市基層社會(huì)的基本構(gòu)成單元，是基層社會(huì)治理的重要共同體形式，深刻影響與塑造著社會(huì)生活的方方面面。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)形態(tài)與人員身份的變化，單位制在現(xiàn)實(shí)中逐步讓位于以社區(qū)制為主的基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制。在城市基層治理改革進(jìn)程中，單位制到社區(qū)制的制度變革是其中的關(guān)鍵。制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，[1]（PP225～226）用以約束行為者的行動(dòng)。在當(dāng)代政治話語中，制度代指用于分配權(quán)力和權(quán)利的規(guī)范設(shè)置，體制代指用于規(guī)范權(quán)力和權(quán)利運(yùn)行的規(guī)范設(shè)置，機(jī)制則是優(yōu)化權(quán)力與權(quán)利運(yùn)行的輔助性設(shè)置。[2]（P101）因此，從現(xiàn)實(shí)角度來看，基層治理的現(xiàn)代化改革，正是在堅(jiān)持現(xiàn)有基本制度原則的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善制度體系、變革體制機(jī)制的改革。

一、作為基層治理制度的單位制

（一）概念界定

事實(shí)上，關(guān)于單位與單位制的內(nèi)涵，學(xué)界尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但在單位形成時(shí)間與空間范圍方面形成一定共識(shí)。例如，劉天寶認(rèn)為，單位制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家在城市管理和控制人力、物力方面的基本工具；[3]（P13）李路路也認(rèn)為，單位存在于改革開放前的城鎮(zhèn)地區(qū)，是基于中國社會(huì)主義政治制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的一種特殊組織。[4]（P11）總的來說，相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的人民公社，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的單位制是一種具有中國特色的城鎮(zhèn)基層組織制度，其具體組織形式為單位。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特殊物質(zhì)條件下的產(chǎn)物，單位制盡管逐漸退出歷史舞臺(tái)，但至今仍然影響著人們生產(chǎn)生活方式與行為觀念。因而，“單位”事實(shí)上不僅是一種制度設(shè)計(jì)，在一定程度上已經(jīng)具有文化層面意涵。時(shí)至今日，人們?nèi)粤?xí)慣將自己供職的黨政部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體甚至私營(yíng)企業(yè)等統(tǒng)稱為單位。國外學(xué)術(shù)界一般將“單位”譯為“Units”，然而這尚無法表達(dá)其豐富內(nèi)涵，因此許多學(xué)者直接稱其為“Danwei”。

如果從國家整體與部分的縱向關(guān)系看，中國政府過程的“末梢”并非基層政府或政府的派出機(jī)構(gòu)，而是地方政府的一種“非政府延伸”——單位。[5]（P306）在追求組織效益目標(biāo)的同時(shí)，各類單位尤其是大中型公有制企業(yè)、事業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著廣泛的社會(huì)職能、義務(wù)與責(zé)任，是聯(lián)結(jié)政府與民眾的紐帶，也是社會(huì)動(dòng)員、資源調(diào)配與汲取的基本層級(jí)，是一種中國特色的社會(huì)共同體。如果從社會(huì)分工看，單位在傳統(tǒng)意義上可以分為以黨政機(jī)關(guān)為代表的行政單位、以國有管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)為代表的事業(yè)單位以及以國有企業(yè)為代表的企業(yè)單位，[6]（P3）其中后兩者在組織關(guān)系上往往接受前者領(lǐng)導(dǎo)與管理。需要說明的是，在政治學(xué)理論中，行政單位意指官僚機(jī)構(gòu)，是國家的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，而本文主要討論以企事業(yè)機(jī)構(gòu)為代表的單位。

（二）單位的一般性特征

單位，是中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治生活的一種基層組織形式，也是再分配經(jīng)濟(jì)體制下的特有組織形態(tài)。觀察單位制的特征是透視傳統(tǒng)體制下城市社會(huì)變遷的重要視角，也是理解傳統(tǒng)體制下社會(huì)組織、社會(huì)成員及其行為特征變化的一個(gè)重要前提。[7]（P58）一般的單位大致具有以下特征：第一，單位資源的公有性。從所有制形式看，單位組織往往實(shí)行國家所有制或集體所有制，例如各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體，因此單位能夠直接從公共部門獲取資源以維持生存與發(fā)展。第二，單位對(duì)政府部門的依附性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家通過資源調(diào)配與行政命令等方式對(duì)單位進(jìn)行管理，后者附屬于整個(gè)全能型政府的架構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的工具；由于單位在資源供給、人員流動(dòng)等方面不具備自主性與獨(dú)立性，因此形成對(duì)政府部門的長(zhǎng)時(shí)期依附。第三，個(gè)體對(duì)單位的依附性。作為一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與治理的單元，單位同樣具有全能型特征，所提供的服務(wù)能夠滿足職工生活的基本需要，并由此產(chǎn)生個(gè)人對(duì)單位的習(xí)慣性依賴。

由此可以看出，單位作為國家機(jī)器的組成部分，是聯(lián)結(jié)政府部門與社會(huì)成員的“神經(jīng)末梢”，是國家與個(gè)人的連接點(diǎn)，[8]（P215）進(jìn)而形成單位依附國家、個(gè)人依附單位的雙重依附鏈條。在這個(gè)鏈條中，由于單位事實(shí)上承擔(dān)部分政府職能，是國家治理社會(huì)的基點(diǎn)，因此在一定程度上，單位與國家是雙向需要、動(dòng)態(tài)交互的，而個(gè)人對(duì)單位的依附則是單向度的。換句話說，單位制體現(xiàn)著一種全面而深刻的歸屬關(guān)系。單位是社會(huì)中的一個(gè)個(gè)紐結(jié)，人員與單位之間并非獲得經(jīng)濟(jì)收入與生產(chǎn)勞動(dòng)產(chǎn)品的簡(jiǎn)單契約型關(guān)系，而是復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，單位中往往設(shè)立有與單位行政等級(jí)相同的中國共產(chǎn)黨的基層組織或黨組。黨的基層組織或黨組作為政治核心對(duì)本單位實(shí)行政治、組織與思想領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，是一種保障與實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度安排。

二、基層治理制度的變遷：從單位制到“新單位制”

對(duì)于單位制的起源與形成，學(xué)界目前大致有兩種較有影響力的理論解釋：一是路徑依賴?yán)碚?，二是資源約束理論。第一種理論強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的革命經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)權(quán)威觀念的影響，也包括蘇聯(lián)作為第一個(gè)社會(huì)主義國家對(duì)中國制度選擇的作用。它從歷史角度著重強(qiáng)調(diào)上述因素與單位制之間的關(guān)聯(lián)性，并借此論證單位制的起源。第二種理論則側(cè)重于中華人民共和國成立初期物質(zhì)資源極度匱乏的條件對(duì)于制度選擇的影響。它認(rèn)為，這種匱乏一方面是客觀上的總量不足，一方面也是人為因素的結(jié)果，即工業(yè)模式與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之間的矛盾造成的，是“絕對(duì)短缺”與“相對(duì)短缺”共同作用的結(jié)果。

從路徑依賴角度看，根據(jù)經(jīng)典馬克思主義理論關(guān)于國家的論述，國家是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的工具，并配合有軍隊(duì)、警察、法院、監(jiān)獄等強(qiáng)制機(jī)關(guān)。在此基礎(chǔ)上，國家統(tǒng)治不僅需要強(qiáng)制力的掌控，還需要政治管理與社會(huì)管理的實(shí)現(xiàn)，即國家基礎(chǔ)能力的建設(shè)與強(qiáng)化，而各種官僚機(jī)構(gòu)就是能力實(shí)現(xiàn)與強(qiáng)化的組織力量。在中國，單位現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著準(zhǔn)政府部門的職能作用，參與到實(shí)際社會(huì)治理與管理中。事實(shí)上，這樣的制度設(shè)計(jì)與中國共產(chǎn)黨的革命經(jīng)驗(yàn)有密切聯(lián)系，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行的供給制以及生產(chǎn)、生活、分配一體化的管理模式對(duì)后來社會(huì)組織的形成具有慣性影響。正如毛澤東所說，為了克服舊中國的無組織狀態(tài)、發(fā)揮集體力量，“應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里”。[9]（P348）

需要補(bǔ)充的是，蘇聯(lián)因素尤其是自蘇聯(lián)引入中國的“一長(zhǎng)制”對(duì)單位制的出現(xiàn)與確立有著直接影響?！耙婚L(zhǎng)制”即廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，作為社會(huì)主義生產(chǎn)管理的一種制度原則，賦予國民經(jīng)濟(jì)各部門領(lǐng)導(dǎo)人決定各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。這樣的制度安排意味著較高的工作效率與執(zhí)行力，契合了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求。至1956年“一長(zhǎng)制”在中國逐漸退場(chǎng)時(shí)，單位制也已經(jīng)正式形成，這被視作是一次“去蘇聯(lián)化”與“中國化”的過程。[10]（P81）彼時(shí)形成的單位遺留了典型的復(fù)合型特征，是一種兼具經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)多種功能的多重角色混合體，這也成為后來單位職能復(fù)雜多元的緣由之一。借助單位與農(nóng)村公社等制度安排，政府與執(zhí)政黨將社會(huì)分工的各個(gè)部門納入黨和政府的活動(dòng)軌道，使其成為政府部門的附屬性組織與政府過程的一個(gè)環(huán)節(jié)。

從資源約束角度看，單位的存在也是社會(huì)主義國家克服資本主義弊端、統(tǒng)一管理與分配資源和產(chǎn)品的組織基礎(chǔ)。在中華人民共和國成立之初，國家面臨著恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)與開展社會(huì)主義建設(shè)的雙重任務(wù)，這對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高且資源有限的現(xiàn)狀提出考驗(yàn)。借助廣泛建立的組織制度，政府不僅是權(quán)威的塑造者，同時(shí)也是社會(huì)財(cái)富與資源的集中所有者。為了能夠在滿足社會(huì)成員基本經(jīng)濟(jì)需求的同時(shí)有效調(diào)配資源，單位在擁有傳統(tǒng)政治功能的基礎(chǔ)上，又被賦予了經(jīng)濟(jì)生活的基本職能。本質(zhì)上，這是國家統(tǒng)治的一種組織化形式，也是蘇聯(lián)社會(huì)主義模式影響的結(jié)果——社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)活動(dòng)尤其是工業(yè)生產(chǎn)應(yīng)嚴(yán)格按照計(jì)劃部署進(jìn)行，提高國家生產(chǎn)社會(huì)化水平，使“全體公民都成了一個(gè)全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”，最終，“整個(gè)社會(huì)將成為一個(gè)管理處，成為一個(gè)勞動(dòng)平等和報(bào)酬平等的工廠”。[11]（PP202～203）

不可否認(rèn)的是，具有強(qiáng)政府職能與政治屬性的單位管理模式是發(fā)揮過積極作用的，尤其是在資源貧乏情況下為單位成員提供了基本社會(huì)福利與保障。然而隨著改革開放的發(fā)展，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種僵化、脫離市場(chǎng)的體制的缺陷逐漸暴露，單位制的特性也出現(xiàn)了變化，演變?yōu)檫m應(yīng)新社會(huì)環(huán)境特征的“新單位制”。

首先，人們尤其是城市人口不再單一依賴單位而生存，從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變。外資企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)等替代性資源開始出現(xiàn)，自主創(chuàng)業(yè)也得到鼓勵(lì)和發(fā)展；社會(huì)階層逐漸分化，新的利益集團(tuán)出現(xiàn)。其次，單位不再單一依賴國家資源而生存，從“行政體”向“經(jīng)濟(jì)體”轉(zhuǎn)變，能夠參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并搶占資源，這是一種理性的、組織利益最大化的考量——盡管這種考量在過去同樣存在，但它的正當(dāng)性逐漸得到強(qiáng)化與增長(zhǎng)。再次，單位體制自身也在發(fā)生變化，管理者對(duì)于單位人、財(cái)、物調(diào)用的自主性擴(kuò)大，[8]（P218）向市場(chǎng)化改革的步伐逐漸加快，過去的“鐵飯碗”正在被打破。與此同時(shí)，單位的某些特質(zhì)也得到沿循。例如，國家在資源配置方面仍然對(duì)部分單位組織實(shí)行特殊安排，而單位對(duì)此也具有高度依賴性，這些“去體制化”單位的組織資源基礎(chǔ)并未發(fā)生根本變化。

三、單位制的治理效能與不足

（一）單位的三重職能及其優(yōu)勢(shì)

正如上文所述，單位制肇始之時(shí)旨在應(yīng)對(duì)新中國成立之初嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)。經(jīng)過數(shù)十年變遷，單位職能隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而不斷調(diào)整，總體而言可以分為行政性職能、社會(huì)性與服務(wù)性職能、政治性職能三重維度。

1.在政府機(jī)構(gòu)瘦身、職能下放的背景下，單位接收了部分一般性行政職能。這一部分職能名目繁多。例如，在政策文件討論、法律法規(guī)征求意見稿公示過程中，單位承擔(dān)內(nèi)容傳達(dá)與草案討論工作，協(xié)助行政法治工作向最基層延伸，保障公民基本權(quán)利。再如，單位為職工及其家庭提供基本民政服務(wù)，負(fù)責(zé)開具涉及個(gè)人情況的檔案證明，甚至承擔(dān)著計(jì)劃生育工作、人民武裝工作以及部分社會(huì)治安工作。

2.單位始終承擔(dān)相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)性與服務(wù)性職能，涉及社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面。由于相關(guān)社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)直接作用于職工甚至普通民眾，與生活緊密聯(lián)系，所以此類職能的行使對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交互作用是最直接的。根據(jù)單位工作意愿的區(qū)別，這部分職能又可以分為被動(dòng)性與主動(dòng)性兩類。其中，被動(dòng)性職能的履行往往具有指令性與強(qiáng)迫性的特點(diǎn)。例如，職工的生活物質(zhì)保障就是單位被動(dòng)承擔(dān)職能的體現(xiàn)，且至今仍然在國家社會(huì)保障與福利體系中占有相當(dāng)位置。人們由于所屬單位的不同被“條塊”分割，由每個(gè)單位承擔(dān)相應(yīng)的保障工作。退休職工及其家庭的生活物質(zhì)條件相當(dāng)程度上與所在單位財(cái)政狀況和發(fā)展水平相關(guān)，因單位的不同而享受差異化福利待遇。因此，單位的前景與福利待遇差異演化為求職者擇業(yè)的重要考慮因素。與此同時(shí)，出于吸納人才、提高員工滿意度等因素的考量，單位也會(huì)積極作為，以部分福利條件作為一種獎(jiǎng)勵(lì)，例如主動(dòng)通過“三自籌”與購買方式解決職工住房問題、照料離退休職工晚年生活、舉辦托幼機(jī)構(gòu)、提供班車服務(wù)甚至承諾職工子女就業(yè)等。

3.單位承擔(dān)一定政治性職能，是政治社會(huì)化的實(shí)踐載體。在政治動(dòng)員方面，單位內(nèi)全體干部職工作為行政體系中的一個(gè)“零部件”而存在，而同一行政區(qū)劃內(nèi)的單位則可以通過層級(jí)分明的行政組織實(shí)現(xiàn)高效的聯(lián)結(jié)與動(dòng)員，以響應(yīng)黨和政府的號(hào)召，服務(wù)于特定方針政策或目的。在政治性教育學(xué)習(xí)方面，基于列寧的政治社會(huì)化理論，單位借助于內(nèi)部完善的組織機(jī)制開展經(jīng)常性的學(xué)習(xí)和宣傳教育活動(dòng)。在政治參與方面，單位往往作為一個(gè)整體被劃定為政治選舉的投票選區(qū)，從而便于相關(guān)活動(dòng)的組織與開展。上述機(jī)制可以環(huán)環(huán)相扣，從而實(shí)現(xiàn)更大范圍的政治動(dòng)員、政治學(xué)習(xí)與政治參與。

（二）單位制的局限性

1.職能與組織關(guān)系的混淆。單位是政府與市民社會(huì)相聯(lián)系的重要“抓手”，擔(dān)負(fù)行政性與政治性職能，事實(shí)上置于廣義政府體系與政治過程之中。這樣的身份使得單位與行政、政治職能“脫鉤”十分困難。然而，對(duì)于政府部門而言，單位作為一種“附屬機(jī)構(gòu)”存在，背離了政府科學(xué)管理的基本原則與國家治理體系現(xiàn)代化的要求，增添了不必要負(fù)擔(dān)與成本。值得注意的是，盡管行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制已經(jīng)在多數(shù)企事業(yè)單位中建立起來，然而在職能劃分與執(zhí)行過程中仍然存在黨的部門行政化等癥結(jié)。同時(shí)，對(duì)于國有企業(yè)與事業(yè)單位而言，政企合一的癥結(jié)不利于獨(dú)立法人身份的正當(dāng)性塑造與自主運(yùn)轉(zhuǎn)，更不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的融入。從經(jīng)濟(jì)性角度看，單位制下的國有企業(yè)或事業(yè)單位并不是社會(huì)分工的最佳方案，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與效率的提高。尤其是，長(zhǎng)期縱向管理消磨了平行單位交流與合作的意愿，壓抑了單位主動(dòng)開拓市場(chǎng)、發(fā)揮自主性的動(dòng)力。

2.市民社會(huì)的分割。單位的存在事實(shí)上扮演了“代理人”與“詮釋者”的角色。單位內(nèi)部的高度組織化與單位分布的普遍化，使單位可以直接將黨和政府的政策信息直接傳達(dá)至民眾，事實(shí)上將過去的“國家—民間精英—民眾”三層結(jié)構(gòu)壓縮為“國家—民眾”二層結(jié)構(gòu)。[12]（P54）然而，上述結(jié)構(gòu)只能實(shí)現(xiàn)消息的單向傳遞，而民眾由下而上溝通的渠道相對(duì)滯塞，從而使單位成為政府過度延伸與管控的工具，壓抑了公民社會(huì)的自主性發(fā)揮。因此，這不利于民眾的公共參與與課責(zé)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，壓縮了政治參與與社會(huì)輿論的空間。同時(shí)，由于單位邊界的存在，市民社會(huì)也遭到限制與擠壓，被塊狀分割成眾多封閉空間。隨著時(shí)代環(huán)境的發(fā)展，單位制下低流動(dòng)性社會(huì)空間的束縛正在逐漸消解，但尚未完全改變。

3.依賴性人格的塑造。單位制下的長(zhǎng)期資源壟斷與空間的相對(duì)封閉，導(dǎo)致內(nèi)部成員對(duì)單位形成高度依賴，即構(gòu)成一種依賴性人格。具體來說，單位是職工生活福利、工資收入、醫(yī)療保障、住房等方面資源的主要甚至唯一來源，缺乏足夠外部流動(dòng)資源可供選擇與使用。單位也掌握著員工升遷、進(jìn)修培訓(xùn)名額以及入黨、證明開具等政治、社會(huì)資源?？陀^環(huán)境的封閉性與資源的唯一性，使得職工與外部交互的積極性與頻次降低，傾向于向內(nèi)依附單位以實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展。同時(shí)，個(gè)體“單位人”的單位認(rèn)同感隨著社會(huì)分化與傳統(tǒng)依賴結(jié)構(gòu)的效用弱化而降低，而新環(huán)境下的集體認(rèn)同難以在短時(shí)間建立，甚至因?yàn)榄h(huán)境差異過大而無法建立，這必然會(huì)產(chǎn)生對(duì)于制度的不信任感以及對(duì)主流意識(shí)形態(tài)的排斥，容易造成社會(huì)失范，甚至可能導(dǎo)致“新單位人”或“社會(huì)人”與國家的對(duì)立。[13]（P70）而單位的分化意味著“單位人”的收益進(jìn)一步與所在單位條件相捆綁。例如，占有絕對(duì)資源優(yōu)勢(shì)的限制介入型大型國有企業(yè)，憑借資源稟賦與效率優(yōu)勢(shì)，其所屬的“單位人”福利條件將得到明顯改善和提升。這可能塑造與培育新的利益群體，并對(duì)現(xiàn)有社會(huì)階層結(jié)構(gòu)與公平正義規(guī)范提出新挑戰(zhàn)。除了上述提到的若干負(fù)面效應(yīng)，長(zhǎng)期的單位制還導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)冗余難以精簡(jiǎn)、人才培養(yǎng)受限、貪污腐敗風(fēng)氣蔓延等問題。需要指出的是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和層次的多樣化以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的逐漸形成，單位制不斷遭受沖擊，其負(fù)面影響得到一定程度削弱或緩解，但仍舊不可忽視。同時(shí)，市場(chǎng)環(huán)境下的新問題也隨之滋生。

四、基層治理的未來方向：以社區(qū)制為核心的制度現(xiàn)代化

（一）單位職能的分解與轉(zhuǎn)移

在新的社會(huì)歷史條件下，以及在可以預(yù)期的未來一段時(shí)間內(nèi)，立即取締單位的上述冗余職能是難以實(shí)現(xiàn)的。一個(gè)適宜的規(guī)劃是，單位應(yīng)當(dāng)伴隨改革的深入逐漸淡化政治屬性，增強(qiáng)社會(huì)屬性與獨(dú)立法人概念，有步驟地調(diào)整和分解政府職能。

1.對(duì)于現(xiàn)有的行政與政治職能，單位應(yīng)明確有限管轄與有效管轄的權(quán)責(zé)范圍，逐漸淡化政治色彩。在后單位制的時(shí)代，現(xiàn)代性社會(huì)意味著行為體獨(dú)立自主與“去政治化”的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于單位而言，削減不必要行政職能與減少政府直接管理是基本要求。單位要實(shí)現(xiàn)有限管轄，厘清權(quán)責(zé)范圍，將一般行政性職能統(tǒng)一交回政府部門辦理，避免“手伸得太遠(yuǎn)”；單位要實(shí)現(xiàn)有效管轄，以獨(dú)立法人身份運(yùn)作，建立規(guī)范的現(xiàn)代管理制度，以實(shí)際工作與業(yè)務(wù)為中心并不斷擴(kuò)大自主權(quán)。其中，單位的“精簡(jiǎn)”而非“膨脹”為“政府—個(gè)人”的直接聯(lián)系與社會(huì)力量發(fā)展創(chuàng)造空間，消除“中介”角色既有利于公民參與與監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，也為社會(huì)自由流動(dòng)提供可能。在此基礎(chǔ)上，單位要逐漸淡化政治色彩與“代理人”身份，盡可能減少行政級(jí)別與管理職務(wù)的掛鉤，避免政治因素的不當(dāng)影響，強(qiáng)調(diào)法治因素的約束與規(guī)范作用，增強(qiáng)自我管理、自我規(guī)范的能力水平。同時(shí)，單位還要致力于培養(yǎng)和諧人際關(guān)系與健康組織文化，祛除不良作風(fēng)的負(fù)面影響。

2.對(duì)于現(xiàn)有的社會(huì)性與服務(wù)性職能，單位應(yīng)進(jìn)行選擇性保留與有序疏導(dǎo)。單位掌握的社會(huì)性與服務(wù)性職能可以作為一種福利與激勵(lì)手段繼續(xù)存在，但應(yīng)更多依靠市場(chǎng)作用，面向公共場(chǎng)域購買或獲取服務(wù)產(chǎn)品，從而減少不必要負(fù)擔(dān)。部分不必要的服務(wù)供給要及時(shí)裁撤，但這個(gè)過程應(yīng)當(dāng)是循序漸進(jìn)的，讓職工從單位全能主義的“庇護(hù)”下逐漸脫離，扭轉(zhuǎn)過去的慣性思維與習(xí)慣導(dǎo)向，發(fā)揮創(chuàng)造性與主觀能動(dòng)性，減少等、靠、要思想的危害，這注定是一個(gè)長(zhǎng)期且復(fù)雜的過程。針對(duì)單位制逐漸松散可能導(dǎo)致的社會(huì)保障功能弱化，且目前社區(qū)尚不足以承擔(dān)該職能的情況下，政府應(yīng)該牽頭打通彼此獨(dú)立的保障、福利、金融等各單位體系，統(tǒng)合建立全國范圍內(nèi)的一體化機(jī)制。待時(shí)機(jī)成熟，具體的操作落實(shí)可以下放到社區(qū)，這既在一定程度上緩解個(gè)體失去“庇護(hù)”的憂慮，又能夠借此培育以社區(qū)為空間范圍的共同體意識(shí)與認(rèn)同感，也是對(duì)于過去依賴性人格的一種承接。

總之，單位要努力將行政性職能歸還政府，將社會(huì)性與服務(wù)性職能歸還社會(huì)與市場(chǎng)，將政治職能調(diào)整優(yōu)先項(xiàng)，從而使處于政府“末梢”的雙重性質(zhì)的社會(huì)生活共同體轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芮逦⒊錆M活力、輕裝上陣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)主體。這是當(dāng)前和未來一段時(shí)間的目標(biāo)與方向。

（二）制度變革方向：以社區(qū)制取代單位制

黨的十八屆三中全會(huì)將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”作為全面深化改革總目標(biāo)的重要部分，凸顯了中國共產(chǎn)黨對(duì)于社會(huì)治理工作的高度重視，而黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理體系建設(shè)的深刻意義，推動(dòng)構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理制度與以人民為中心的社會(huì)治理共同體。在此背景下，城市社區(qū)治理與建設(shè)的重要性日趨顯露，而作為城市最基層的空間結(jié)構(gòu)之一的單位正是改革與實(shí)踐的焦點(diǎn)所在。

自20世紀(jì)90年代以來，單位制逐漸被社區(qū)制所取代，后者成為新的城市基層管理的組織載體，被視為是對(duì)單位制與街居制的一種重整與超越。但事實(shí)上，這種取代至多是空間結(jié)構(gòu)、生存和居住結(jié)構(gòu)的取代，在組織層面發(fā)揮的作用相對(duì)有限。目前而言，社區(qū)制與單位制在組織功能上更接近并行狀態(tài)，前者承擔(dān)了傳統(tǒng)單位制革新后缺位的部分職能，二者呈現(xiàn)交叉共存、耦合互補(bǔ)的狀態(tài)。在各地的實(shí)踐中也出現(xiàn)了“單位制社區(qū)”的混合形態(tài)。這樣尷尬局面的背后存在三方面原因：一是頂層制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐的矛盾。在單位制全面讓位于社區(qū)制的改革過程中，原本單位所承擔(dān)的職工生活、教育醫(yī)療保障等職能也一并轉(zhuǎn)移，這意味著產(chǎn)生了新的職能與財(cái)政負(fù)擔(dān)而許多社區(qū)往往不具備承接的現(xiàn)實(shí)條件。因此，所謂的“轉(zhuǎn)變”處于未完成狀態(tài)，居民無法完全脫離單位資源，導(dǎo)致事實(shí)上“兩軌并行”的存在。二是制度變遷與路徑依賴之間的張力。單位職工在完成向社區(qū)居民的身份轉(zhuǎn)變后，仍然難以改變“有事找單位”的習(xí)慣心理，有時(shí)往往將超出職權(quán)范圍的問題歸咎于單位，置單位于“不應(yīng)管而不得不管”的處境，為厘清單位與社區(qū)關(guān)系增添困擾。三是社區(qū)制理念與現(xiàn)實(shí)情況的差距。從理念上講，社區(qū)制強(qiáng)調(diào)以人為本的服務(wù)理念，主張居民參與并實(shí)現(xiàn)一定程度自治，達(dá)到善治的目標(biāo)。但是，自治化傾向與行政化傾向的分野、居民自主管理和參與意識(shí)淡薄等癥結(jié)，使得上述理念在貫徹落實(shí)中遭遇困境。

總的來看，盡管單位制存在許多問題，但仍要肯定其積極意義并持續(xù)推動(dòng)制度革新。單位制作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市的基本單元，在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期經(jīng)歷了從形成發(fā)展到成熟的單位化過程。隨著改革開放與基層治理現(xiàn)代化改革的深入，“去單位化”過程還在持續(xù)。在解構(gòu)與重構(gòu)的過程中，社會(huì)環(huán)境、城市樣態(tài)與基本治理形式也在變化，及時(shí)總結(jié)單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)措施，通過機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化，從而為實(shí)現(xiàn)城市基層“善治”，提高人民生活水平作出制度性貢獻(xiàn)。