新時(shí)代我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐難題及路徑選擇

唐 博

（長(zhǎng)春大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130022）

中華人民共和國(guó)成立以后，面對(duì)當(dāng)時(shí)的滿(mǎn)目瘡痍，中國(guó)共產(chǎn)黨高度重視基層政權(quán)建設(shè)，做了大量工作。經(jīng)過(guò)70 多年的發(fā)展，我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)取得了巨大成就，但不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。黨的十九大報(bào)告指出，步入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)基層政權(quán)建設(shè)提出了更高的要求。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。只有把基層黨組織建設(shè)強(qiáng)、把基層政權(quán)鞏固好，中國(guó)特色社會(huì)主義的根基才能穩(wěn)固?！盵1]7因此，基于當(dāng)前我國(guó)的基本國(guó)情，科學(xué)看待和客觀分析進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，認(rèn)真探究基層政權(quán)建設(shè)存在的問(wèn)題，深入剖析問(wèn)題的成因并提出相關(guān)解決措施，對(duì)于在新發(fā)展階段下加強(qiáng)和改進(jìn)我國(guó)的基層政權(quán)建設(shè)，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、基層政權(quán)建設(shè)的概念厘定與研究現(xiàn)狀

（一）基層政權(quán)建設(shè)的概念厘定

首先，從論題展開(kāi)的空間范疇來(lái)看?；鶎诱?quán)建設(shè)鮮明指向中國(guó)領(lǐng)土范圍，即在本研究范圍內(nèi)，基層政權(quán)建設(shè)排他指向中國(guó)，而非世界其他政治國(guó)家。由于具體的地理環(huán)境、氣候、人口以及風(fēng)俗習(xí)慣的差異，每個(gè)國(guó)家都開(kāi)展了具有本土特征的基層政權(quán)建設(shè)，不僅完善了自上而下的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，也開(kāi)闊了自下而上的反饋路徑。從一個(gè)國(guó)家內(nèi)部來(lái)看，基層的空間范圍也是不同的，基層既包括農(nóng)村，也包括城市。中國(guó)的基層政權(quán)建設(shè)不僅涵蓋農(nóng)村，也包括城市。在此論題中，基層指涉的是農(nóng)村與城市的統(tǒng)一。

其次，從論題展開(kāi)的歷史定位來(lái)看?；鶎诱?quán)建設(shè)作為政治學(xué)概念，是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要組成部分。國(guó)家的更迭在歷史中實(shí)現(xiàn)。在漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史中，舊的國(guó)家被新的國(guó)家所取代，國(guó)家的不斷更替不僅促成了生產(chǎn)力的不斷累積，也促成了基層政權(quán)建設(shè)的豐富與發(fā)展。中華人民共和國(guó)的成立標(biāo)志著建立了獨(dú)立完整的政治國(guó)家，通過(guò)基層政權(quán)的建設(shè)和完善，保障了國(guó)家整體政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和基層政治秩序的和諧。新時(shí)代是中國(guó)新的發(fā)展方位，社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)變化推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。因此，我們探討的基層政權(quán)建設(shè)既不是中華人民共和國(guó)成立前也不是改革開(kāi)放后，而是新時(shí)代。

最后，從我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的具體內(nèi)涵來(lái)看?！盎鶎诱?quán)建設(shè)”這一概念可以從基層政權(quán)和基層政權(quán)建設(shè)兩個(gè)部分進(jìn)行切入。就基層政權(quán)來(lái)看，“基層政權(quán)”一詞的概念最早出現(xiàn)于我國(guó)1978年《憲法》中。何謂基層政權(quán)？基層政權(quán)是由“基層”和“政權(quán)”組成的復(fù)合詞，明確基層政權(quán)的概念，首先應(yīng)該理解“基層”和“政權(quán)”的含義。按照憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定，“基層”是指國(guó)家最低的一級(jí)行政區(qū)劃，即在城市主要是指未設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)一級(jí)的行政區(qū)劃，在農(nóng)村主要是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的行政區(qū)劃；“政權(quán)”是指國(guó)家機(jī)關(guān)與國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一體。因此，基層政權(quán)是指國(guó)家在基層行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的國(guó)家機(jī)關(guān)及其行使權(quán)力的統(tǒng)一體，它是國(guó)家政權(quán)的一部分，在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層地位，即最低一層的位置。按照我國(guó)基層政權(quán)的實(shí)際來(lái)看，基層政權(quán)主要包括城市基層政權(quán)和農(nóng)村基層政權(quán)兩部分。出于行政管理方便的考慮，我國(guó)城市基層政府一般設(shè)有自己的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，其承擔(dān)著基層政府的諸多基本職責(zé)，主要有居民工作、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)及城市管理等方面。就基層政權(quán)建設(shè)來(lái)看，任何一個(gè)國(guó)家的基層政權(quán)建設(shè)都不是終極的完美設(shè)定，而是隨著基層政權(quán)建設(shè)問(wèn)題的出現(xiàn)而不斷解決問(wèn)題進(jìn)而趨向最優(yōu)化的過(guò)程。即使中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，但是基層政權(quán)建設(shè)仍然存在各種實(shí)踐難題，這也是本論題的研究背景所在。

（二）基層政權(quán)建設(shè)的研究現(xiàn)狀

首先，從對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)研究的不同角度來(lái)看。第一，從歷史的角度切入，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的歷史發(fā)展階段，尤其是中國(guó)共產(chǎn)黨成立以后，在不同的革命階段和革命地區(qū)都開(kāi)展了基層政權(quán)建設(shè)，在不同的時(shí)期和不同的地域，基層政權(quán)建設(shè)有不同的特點(diǎn)。有的學(xué)者對(duì)民國(guó)時(shí)期、中華人民共和國(guó)成立初期、改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)行研究，主要分析在不同的歷史階段我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)存在的問(wèn)題和呈現(xiàn)的特點(diǎn)。第二，從地域的角度切入，我國(guó)疆域廣大，不同的地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)體現(xiàn)為不同的區(qū)域特色。有的學(xué)者對(duì)不同地域的基層政權(quán)建設(shè)展開(kāi)研究，這些地域包括閩西贛南地區(qū)、江蘇省、陜甘寧、晉西北以及邊疆地區(qū)。各地的具體情況不同，基層政權(quán)建設(shè)的措施也不同。第三，從城鄉(xiāng)的角度切入，基層政權(quán)不僅包括城市也包括農(nóng)村，因此，不同的學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)建設(shè)和城市的基層政權(quán)建設(shè)分別展開(kāi)解讀，凸顯農(nóng)村與城市各自基層政權(quán)建設(shè)的特點(diǎn)。從不同的角度展開(kāi)對(duì)我國(guó)基層政權(quán)的研究，不僅能夠進(jìn)一步豐富對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的整體認(rèn)知，同時(shí)能夠進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的整體性和差異性的理解。

其次，從對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)與其他因素的相關(guān)性研究來(lái)看。我國(guó)基層政權(quán)不是作為單獨(dú)的要素存在于政權(quán)體系中，而是作為要素內(nèi)嵌于社會(huì)政治結(jié)構(gòu)之中。無(wú)論是國(guó)家政權(quán)建設(shè)、財(cái)權(quán)事權(quán)還是社會(huì)治理、基層民主抑或是政民關(guān)系、民眾教育都會(huì)影響到我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)。因此，一些學(xué)者從基層政權(quán)建設(shè)與其他因素的關(guān)系入手，對(duì)基層政權(quán)建設(shè)展開(kāi)研究。區(qū)域獨(dú)特性、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)關(guān)系都會(huì)影響我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的發(fā)展。在我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)的各種各樣的障礙與實(shí)踐難題都會(huì)限制我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的前進(jìn)道路。

最后，從對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)存在的具體問(wèn)題的研究來(lái)看。從微觀的視角來(lái)看，有的學(xué)者的研究基于相關(guān)性的角度分析了某一兩個(gè)因素對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的影響。同時(shí)，從宏觀的視角來(lái)看，有的學(xué)者從整體上分析了城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)存在的問(wèn)題、產(chǎn)生的影響和解決的方案。周慶智對(duì)基層政權(quán)建設(shè)提出了自己的思考。在他看來(lái)，基層政權(quán)在國(guó)家與基層之間形成“結(jié)構(gòu)性（利益）競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”[2]53，其權(quán)力并沒(méi)有納入國(guó)家的統(tǒng)一權(quán)力體系之中，必須扭轉(zhuǎn)這一局面才能改變基層政權(quán)建設(shè)存在的問(wèn)題。于建嶸以農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)為考察對(duì)象，指出農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)存在權(quán)力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭(zhēng)利”等問(wèn)題[3]44，并提出要明確基層政權(quán)的政治定位、強(qiáng)化國(guó)家職能和民眾參與等方式加強(qiáng)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)。何艷玲對(duì)城市基層政權(quán)組織體系進(jìn)行研究，指出要通過(guò)組織邊界擴(kuò)大化與組織去法團(tuán)化重建城市基層政權(quán)權(quán)威。[4]159

綜上來(lái)看，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的研究已經(jīng)非常深入和詳細(xì)，研究成果也越來(lái)越多，但是立足于新時(shí)代這一歷史方位的研究相對(duì)不足，同時(shí)以農(nóng)村和城市基層政權(quán)建設(shè)的整體研究也相對(duì)缺乏。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，基層現(xiàn)狀不斷變化，新問(wèn)題、新方法和新經(jīng)驗(yàn)不斷呈現(xiàn)，只有從新的歷史背景下對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行整體的全方位研究，才能更好地把握我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并提出相應(yīng)的解決措施。

二、問(wèn)題透視：新時(shí)代我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐難題

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)各方面都發(fā)生了深刻變化，呈現(xiàn)出新的階段性特征。在這樣的背景下，國(guó)家為了呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的人民群眾需求的變化，開(kāi)始逐步改進(jìn)和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。對(duì)此，黨中央高度重視，并出臺(tái)了一系列加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的相關(guān)文件，以此來(lái)把握基層政權(quán)建設(shè)的方向、增強(qiáng)基層政權(quán)的治理能力，取得了積極的效果，但也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）基層政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等

在我國(guó)，基層政權(quán)建設(shè)存在一個(gè)極為重要的問(wèn)題就是基層政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，主要體現(xiàn)在財(cái)權(quán)與事權(quán)總量上的不對(duì)等、權(quán)責(zé)內(nèi)容上的不對(duì)等及地區(qū)間財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配程度的不對(duì)等，這導(dǎo)致基層政權(quán)普遍存在財(cái)政困難的問(wèn)題。

第一，基層政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)在總量上不對(duì)等。從我國(guó)現(xiàn)階段基層政權(quán)財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，一些省、市級(jí)政府加大了對(duì)財(cái)政資金的集中力度，而基本的事權(quán)有所下移，整體上呈現(xiàn)出的是財(cái)權(quán)上移和事權(quán)下移的趨勢(shì)。也就是說(shuō)，基層政權(quán)在承擔(dān)著更多事權(quán)的同時(shí)卻沒(méi)有得到相應(yīng)的財(cái)政支持，這在很大程度上加劇了基層財(cái)政困難，同時(shí)這也是導(dǎo)致基層政府在履行某些職能時(shí)效率低下的原因。作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢，基層政府的基本任務(wù)是全面落實(shí)黨和國(guó)家制定和頒布的各項(xiàng)制度和政策規(guī)定，使國(guó)家的大政方針能夠通過(guò)基層政權(quán)的傳導(dǎo)性作用有效地滲入基層社會(huì)。但是在具體落實(shí)政策的過(guò)程中，基層政府組織往往承擔(dān)著諸如道路修建、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、消防安全、食品安全、基本公共醫(yī)療衛(wèi)生安全、綜合維穩(wěn)等職能，基層政府職責(zé)眾多導(dǎo)致其一些職能受財(cái)力限制而難以完全實(shí)現(xiàn)。

第二，基層政權(quán)的權(quán)責(zé)內(nèi)容不對(duì)等。事權(quán)劃定不合理、不清晰，職能定位不規(guī)范，導(dǎo)致上級(jí)政府與基層政府之間事權(quán)交叉內(nèi)容較多且責(zé)任劃分不明確?；鶎诱哂泄芾?、服務(wù)基層社會(huì)事務(wù)的職能，但是卻無(wú)力承擔(dān)從事具體社會(huì)事務(wù)資金不足所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題的責(zé)任。比如，在一些貧困地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育、供水供電、垃圾處理、醫(yī)療衛(wèi)生等最基本的民生方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上無(wú)法承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際職能與其自身的財(cái)政支出能力及人民群眾的要求差距甚大，基層政權(quán)權(quán)小責(zé)大已成為一些地區(qū)的普遍現(xiàn)象。

第三，不同地區(qū)基層政權(quán)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配程度不對(duì)等?；鶎诱呢?cái)政收入有限，而承擔(dān)的具體事務(wù)繁多，由此使得基層財(cái)政不堪重負(fù)，對(duì)上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，這成為一些基層政府惡性循環(huán)、長(zhǎng)期難以醫(yī)治的“頑疾”。一般而言，基層政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)稅收返還等，這就意味著基層政府財(cái)政收入的多少不僅與黨和國(guó)家的扶持政策有關(guān)，而且與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得更多的財(cái)政收入，可以為轄區(qū)內(nèi)人民提供更好的、充足的公共服務(wù)；而經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，尤其是在一些邊遠(yuǎn)農(nóng)村，難以充分滿(mǎn)足人民對(duì)基本公共服務(wù)的需求，沒(méi)有資金作為物質(zhì)保障，提供高水平且覆蓋廣的公共產(chǎn)品和服務(wù)成為無(wú)稽之談。

（二）基層政權(quán)公共性與自利性的沖突

所謂基層政權(quán)的公共性，是指基層政府以向廣大人民群眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿(mǎn)足人民群眾對(duì)公共性服務(wù)的需求、保障公共利益、維護(hù)公共秩序?yàn)楦灸繕?biāo)，除此之外沒(méi)有任何自利性的目的。而基層政權(quán)的自利性，是指基層政權(quán)的一切組織及其公職人員追求自身利益最大化的一種屬性，包括對(duì)權(quán)力、財(cái)富和機(jī)會(huì)的追求。公共性是基層政權(quán)的本質(zhì)屬性。從價(jià)值意蘊(yùn)上看，其強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，反對(duì)追求私人利益或者部門(mén)利益。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，基層政權(quán)建設(shè)不可避免地存在著一種矛盾——追求公共利益的最大化與自身利益最大化之間的沖突，即公共性與自利性的沖突。

第一，基層公職人員公共性與自利性的沖突?；鶎诱翘峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)構(gòu)，落實(shí)具體政策的主體是基層公職人員。按照馬克思的觀點(diǎn)，人作為集自然屬性和社會(huì)屬性于一身的存在物，追求個(gè)人利益既是人作為自然存在物具有的基本生存本能，同時(shí)人作為社會(huì)存在物也會(huì)追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，因此從某種程度上說(shuō)，自利性是人的一種本性。由于基層公職人員具有公務(wù)員和公民的雙重身份，因此其在行使公共權(quán)力的過(guò)程中，具有追求公共利益最大化和個(gè)人利益最大化的雙重取向。當(dāng)公職人員合理利用手中的權(quán)力追求公共利益最大化時(shí)，能為基層人民群眾提供高質(zhì)量的服務(wù)，更好地為基層發(fā)展謀福利；當(dāng)個(gè)別的公職人員利用手中掌握的權(quán)力去追求個(gè)人利益時(shí)就產(chǎn)生自利性的行為，這種不正當(dāng)行為將會(huì)侵害公共利益。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革、利益格局調(diào)整的時(shí)代背景下，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)一步催發(fā)了人們的主體意識(shí)和利益意識(shí)，人們的利益觀念也空前高漲。在這樣的環(huán)境下，基層公職人員也容易產(chǎn)生自利性的傾向。因此，個(gè)人利益和公共利益不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突甚至是矛盾。

第二，基層政府公共性與自利性的沖突?；鶎诱跈?quán)力運(yùn)作過(guò)程中可能變成組織自身利益的代表，如不加以約束其自利性目標(biāo)可能在一定程度上影響公共性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，那么其公共性與自利性就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重沖突。在我國(guó)政治體制下，基層政府除了貫徹落實(shí)上級(jí)政府的政策外，自身還具有一定的自主性空間?；鶎诱鳛槔硇浴敖?jīng)濟(jì)人”，在社會(huì)總資源有限的情況下，往往會(huì)向上級(jí)政府爭(zhēng)取政策優(yōu)惠和財(cái)政支持，以更好地發(fā)展轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)。不可否認(rèn)的是，基層政府的這種利益意識(shí)從某種程度上來(lái)說(shuō)是正常的，所以對(duì)于基層政府的自利性行為不能一概否定，要看其行為是不是合理的保護(hù)行為，是否有利于公共利益的增長(zhǎng)。但是，過(guò)度擴(kuò)張的自利性往往也會(huì)造成一些社會(huì)問(wèn)題。比如，各基層政府為了獲得更好的發(fā)展資源互相爭(zhēng)利，嚴(yán)重的可導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行。除此之外，基層政府各部門(mén)之間也存在尋求部門(mén)利益的現(xiàn)象，而由于不同部門(mén)之間存在實(shí)際管理權(quán)限的差異，又會(huì)形成不同部門(mén)之間利益的差別，這一現(xiàn)象可能導(dǎo)致部門(mén)本位主義，甚至是部門(mén)個(gè)人主義。

實(shí)際上，基層政權(quán)本質(zhì)上是公共性與自利性的矛盾統(tǒng)一體，基層政權(quán)對(duì)自身特殊利益的謀求必將危害公共政策的公平正義，而維護(hù)公共利益始終是其合法性存在的前提。因此，我們必須正確認(rèn)識(shí)到基層政權(quán)的自利性是客觀存在的，只有承認(rèn)這一事實(shí)的存在，通過(guò)對(duì)社會(huì)公共利益的追求才能有效規(guī)避其自利性的傾向。

（三）基層政權(quán)與群眾自治組織關(guān)系有待理順

1982年，基層群眾自治組織被正式寫(xiě)入憲法，我國(guó)憲法第一百一十一條第一款規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！盵5]52這一規(guī)定以根本法的形式把基層群眾自治組織確立下來(lái)?；鶎尤罕娮灾谓M織是基層政權(quán)的基礎(chǔ)，受基層政權(quán)的指導(dǎo)，二者之間是指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，即群眾自治組織接受基層政權(quán)及其派出機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，但是群眾自治組織不是基層政權(quán)及其派出機(jī)構(gòu)的下屬組織，所以二者不是領(lǐng)導(dǎo)與服從的上下級(jí)關(guān)系。由于二者關(guān)系的特殊性，當(dāng)前在我國(guó)仍然有一部分地區(qū)基層政權(quán)與群眾自治組織的關(guān)系尚未理順，這成為進(jìn)一步推動(dòng)基層社會(huì)治理穩(wěn)步前進(jìn)的障礙。

第一，基層政權(quán)行政管理與基層群眾自治銜接不當(dāng)?；鶎诱?quán)承擔(dān)著管理和服務(wù)基層社會(huì)的職責(zé)，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾?；鶎尤罕娮灾蝿t是由人民群眾自己組織起來(lái)，即城市居民和農(nóng)村村民進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，以人民群眾的意愿為后盾，主要通過(guò)民主的方式解決本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)方面存在的社會(huì)問(wèn)題，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。自治是國(guó)家賦予公民在國(guó)家憲法和法律允許的范圍內(nèi)，享有獨(dú)立自主地決定和處理居住地區(qū)事務(wù)而不受行政干預(yù)的權(quán)利，基層群眾自治組織具有自身組織上的獨(dú)立性，自治權(quán)是其自治的核心，也就是說(shuō)，基層政權(quán)不能干預(yù)基層群眾自治組織的自治活動(dòng)。然而，我國(guó)基層政權(quán)在落實(shí)國(guó)家政策、行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，往往會(huì)過(guò)多干預(yù)群眾自治組織的活動(dòng)，尤其是在一些欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)甚至存在基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)群眾自治組織的現(xiàn)象，超越了二者的邊界，導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)失序狀態(tài)。當(dāng)然，在一些地區(qū)也存在著群眾自治組織過(guò)度自治的現(xiàn)象，即群眾自治組織單純從居住區(qū)人民的利益出發(fā)，不顧大局，抵制基層政權(quán)的指導(dǎo)，損害了國(guó)家政權(quán)的權(quán)威，最終使得國(guó)家政策不能較好地“落地生根”。由此可見(jiàn)，無(wú)論是基層政權(quán)行政管理功能的過(guò)度擴(kuò)張，還是群眾自治組織的過(guò)度自治，都不利于基層社會(huì)的發(fā)展，必須認(rèn)識(shí)到二者之間既相互區(qū)別、不能替代，又相互聯(lián)系、彼此依托。因此，在基層政權(quán)的建設(shè)過(guò)程中，要不斷推進(jìn)行政管理與基層自治的融洽共生，使二者共同致力于基層社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

第二，在基層民主實(shí)踐中，間接民主代替直接民主的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。群眾自治組織是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)生活直接民主的重要形式。由于我國(guó)基層群眾自治的實(shí)踐發(fā)展極不平衡，部分地區(qū)直接民主并沒(méi)有得到落實(shí)，間接民主代替直接民主的事件經(jīng)常發(fā)生，這突出表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在民主選舉過(guò)程中，居（村）民委員會(huì)成員不是由人民群眾直接選舉產(chǎn)生的，而是由基層政權(quán)機(jī)構(gòu)指定；二是在民主決策過(guò)程中，公共決策應(yīng)由居住區(qū)內(nèi)全體人民共同投票決定，但是有的地區(qū)長(zhǎng)期不召開(kāi)居（村）民會(huì)議，法律規(guī)定的必須由居（村）民會(huì)議決定的事情，未經(jīng)授權(quán)就由居（村）民代表決定，并且這些代表也未經(jīng)過(guò)民主推選；三是在民主管理中存在不同程度的形式主義，村務(wù)公開(kāi)、社務(wù)公開(kāi)流于形式，公開(kāi)的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容不固定、不準(zhǔn)確；四是在民主監(jiān)督過(guò)程中存在薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在民主監(jiān)督渠道不暢通、監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)不夠強(qiáng)等。群眾自治組織是基層政權(quán)建設(shè)的重要依靠力量，基層政權(quán)的諸多行政工作都需要發(fā)動(dòng)廣大人民群眾來(lái)參與，而居（村）委會(huì)有著廣泛的群眾基礎(chǔ)，基層政權(quán)依靠居（村）委會(huì)協(xié)助組織、動(dòng)員人民群眾參與相關(guān)活動(dòng)比基層政權(quán)機(jī)構(gòu)更適當(dāng)。

“從理論上說(shuō)，自治體可以自決涉己的幾乎所有、至少是大部分事務(wù)，國(guó)家政權(quán)都難以進(jìn)入或涉足?！盵6]79因此，基層政權(quán)要注意加強(qiáng)同基層群眾自治組織的聯(lián)系，理順行政與自治的關(guān)系，使得二者之間既不“缺位”也不“越位”，各司其職，相得益彰?；鶎用裰魇巧鐣?huì)主義民主政治的基礎(chǔ)，基層民主建設(shè)的任務(wù)仍十分艱巨，需要在實(shí)踐中不斷完善。

（四）基層政權(quán)與人民群眾關(guān)系發(fā)生變化

基層政權(quán)作為我國(guó)實(shí)行人民民主專(zhuān)政的基礎(chǔ)組織，與人民群眾有著最直接、最廣泛的聯(lián)系。其與人民群眾關(guān)系的緊密程度是衡量一個(gè)國(guó)家政治發(fā)展?fàn)顟B(tài)的重要指標(biāo)，不僅關(guān)系到基層社會(huì)的發(fā)展，而且關(guān)系到人民群眾的幸福指數(shù)以及國(guó)家政權(quán)建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。當(dāng)前，我國(guó)基層政權(quán)與人民群眾關(guān)系發(fā)生了新的變化，主要體現(xiàn)在基層政權(quán)對(duì)人民群眾的組織力和動(dòng)員力弱化，基層政權(quán)在人民群眾中的權(quán)威性和人民群眾對(duì)其依賴(lài)性降低。

第一，基層政權(quán)的行政管理職能弱化，對(duì)人民群眾的組織力和動(dòng)員力降低。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，社會(huì)利益格局深度調(diào)整，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[7]778?！霸谑袌?chǎng)成為民眾獲取資源主要途徑的情況下，基層政權(quán)能夠掌握的交換資源大幅度減少，通過(guò)為民眾提供利益而形成的管理與服從關(guān)系趨于弱化?！盵8]54即基層政權(quán)的利益調(diào)節(jié)能力降低。尤其是在一些農(nóng)村地區(qū)，基層政權(quán)更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是環(huán)境保護(hù)，是傾向于打造特色文化鄉(xiāng)村還是解決人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，涉及的工作內(nèi)容十分復(fù)雜，基層政權(quán)面對(duì)的是錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會(huì)沖突相互交織的新形勢(shì)、新任務(wù)，基層政權(quán)的行政管理職能難以應(yīng)對(duì)人民群眾日益多元化的社會(huì)需求，其在保障人民群眾的權(quán)利、協(xié)調(diào)人民群眾內(nèi)部矛盾、維護(hù)基層社會(huì)秩序等方面出現(xiàn)角色弱化現(xiàn)象，致使基層政權(quán)對(duì)人民群眾的組織力和動(dòng)員力有所下降，這是基層政權(quán)職能履行不到位的突出表現(xiàn)。

第二，人民群眾的個(gè)體觀念和主體意識(shí)增強(qiáng)，基層政權(quán)在人民群眾中的權(quán)威性和人民群眾對(duì)其依賴(lài)性降低。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，人民群眾的收入水平和生活水平顯著提升，人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求對(duì)基層政權(quán)職能發(fā)揮提出了新的要求。然而，面對(duì)人民群眾的多元化需求，基層政權(quán)在即時(shí)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需求變化的能力卻沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)的提升，而是囿于原有的制度和自身利益，從而使得社會(huì)服務(wù)能力降低，基層政權(quán)的權(quán)威輻射力也隨之降低，直接影響了其在人民群眾心中的權(quán)威。在此背景下，人民群眾的個(gè)體觀念不斷增強(qiáng)，與此同時(shí)，形成了具有獨(dú)立品格的主體意識(shí)，具體表現(xiàn)在人民群眾的參與意識(shí)、平等意識(shí)、交互意識(shí)顯著提高，人民群眾在獲得現(xiàn)實(shí)利益滿(mǎn)足自身需求層面具有了更大的自主性，由此對(duì)基層政權(quán)的依賴(lài)性降低。

我國(guó)的國(guó)體和政體決定了基層工作不能脫離群眾、社會(huì)整體而存在。在人民群眾社會(huì)需求日益多元和主體意識(shí)逐漸增強(qiáng)的背景下，基層政權(quán)與人民群眾關(guān)系的重要性更加凸顯，成為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)不可忽視的重要因素。因此，及時(shí)回應(yīng)、滿(mǎn)足人民群眾的訴求成為推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)的關(guān)鍵。

三、現(xiàn)實(shí)策略：新時(shí)代我國(guó)基層政權(quán)建設(shè)的路徑選擇

改善和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、提高基層治理能力是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，審視當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題建構(gòu)合理的基層政權(quán)體系，推動(dòng)基層工作合理有序開(kāi)展，是提升基層治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。面對(duì)基層政權(quán)建設(shè)的復(fù)雜性，必須始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，創(chuàng)新基層政權(quán)建設(shè)的理念與方式，采取多樣化的手段推動(dòng)基層政權(quán)建設(shè)。

（一）理順基層政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系

目前，在我國(guó)一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政權(quán)建設(shè)中已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的事權(quán)改革試點(diǎn)工作，比如廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道的“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革工作取得了一定的積極成效，為全國(guó)范圍內(nèi)其他地區(qū)的基層政權(quán)改革建設(shè)工作提供了一定的借鑒經(jīng)驗(yàn)。因此，面對(duì)基層政權(quán)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等帶來(lái)的一系列問(wèn)題，借鑒相關(guān)的改革成功經(jīng)驗(yàn)，需要理順基層政權(quán)的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。

第一，理順基層政權(quán)的權(quán)責(zé)關(guān)系。按照“宏觀決策權(quán)上移，微觀管理權(quán)下移”及權(quán)責(zé)一致的原則，賦予基層政權(quán)一定的管理權(quán)和審批權(quán)，使基層政權(quán)享有的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)等。根據(jù)各自的地位和能力確定責(zé)任與權(quán)力，突出管理和服務(wù)的重點(diǎn)，形成責(zé)任明確、相互銜接、各有側(cè)重的職責(zé)體系。具體來(lái)說(shuō)，上級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃、宏觀政策的制定和實(shí)施及管理體制的創(chuàng)新等，基層政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展微觀層面的管理和服務(wù)，主要承擔(dān)街道、社區(qū)、企業(yè)和人民群眾的管理工作，并履行公共服務(wù)職能。在賦予基層政府一定權(quán)力的同時(shí)，上級(jí)政府要做好對(duì)基層政府的用權(quán)指導(dǎo)和監(jiān)督，建立用權(quán)責(zé)任制，確?；鶎诱?quán)及其公職人員規(guī)范用權(quán)。

第二，理順基層政權(quán)的財(cái)政分配關(guān)系。一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，賦予基層政權(quán)履行職能必要的財(cái)權(quán)，同時(shí)撤銷(xiāo)不適合的事權(quán)。在對(duì)財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分上，要結(jié)合地理和社會(huì)等不同因素，全面考量基層社會(huì)的綜合狀況，即要根據(jù)轄區(qū)規(guī)模、流動(dòng)人口數(shù)量、老齡化人口規(guī)模等因素合理配置財(cái)權(quán)與事權(quán)。此外，還要進(jìn)一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的補(bǔ)助，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。另一方面，推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，建立與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。財(cái)政收入是基層政府開(kāi)展公共管理和公共服務(wù)活動(dòng)必不可少的經(jīng)濟(jì)保障，因此，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整稅收的劃分標(biāo)準(zhǔn)，賦予基層政府一定的稅收權(quán)力。與此同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)基層政府的債務(wù)管理，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中面臨的最大的問(wèn)題。按照精簡(jiǎn)、高效的原則，簡(jiǎn)化財(cái)政管理的審批層級(jí)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，分清主次責(zé)任，由上級(jí)政府與基層政府按照一定的比例共同承擔(dān)，從而改善一些地區(qū)基層政權(quán)權(quán)小責(zé)大、有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)狀。

（二）重構(gòu)基層政權(quán)的公共性

當(dāng)前，基層政權(quán)公共性與自利性之間存在沖突的主要原因在于基層政權(quán)天然具有自利傾向以及公共權(quán)力控制機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制存在不足。因此，為解決二者之間的沖突，重構(gòu)基層政權(quán)的公共性，基層政權(quán)公共性的基礎(chǔ)夯實(shí)和縱深發(fā)展就成為改進(jìn)和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)必須予以高度重視的問(wèn)題。

第一，建構(gòu)基層政府與基層社會(huì)“嵌入式”的利益共同體。公共性作為基層政權(quán)的本質(zhì)屬性，是基層政權(quán)存在的合法性前提，其追求的是公共利益的最大化。這意味著基層政權(quán)理論上應(yīng)該以公共利益為價(jià)值取向，但是基層政府及其公職人員作為基層社會(huì)公共權(quán)力的具體行使者，又都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，有著自我利益。因此，為了規(guī)避基層政權(quán)的自利性，平衡基層政權(quán)與基層社會(huì)之間的關(guān)系，就要促使基層政權(quán)扎根人民群眾中，及時(shí)聽(tīng)取并回應(yīng)人民群眾的訴求，通過(guò)民意表達(dá)和民主協(xié)商使人民群眾參與基層治理，這不僅能夠提高基層政權(quán)協(xié)調(diào)、解決矛盾的能力，而且能夠使民意有效地嵌入基層治理，使基層政權(quán)與基層社會(huì)形成利益共同體，最終實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)與人民群眾利益最大化的一致性。

第二，建立有效的公共權(quán)力控制機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制?；鶎诱?quán)的自利傾向和權(quán)力的擴(kuò)張本性表明，僅僅依靠行政理念并不能完全保證基層政權(quán)的公共性，還必須輔之嚴(yán)格的制度來(lái)保障。因此，一方面，建立有效的公共權(quán)力控制機(jī)制，以此來(lái)約束基層政府及其公職人員合法行使公共權(quán)力，保證基層政權(quán)公正、高效、廉潔、有序地沿著公共利益的軌道運(yùn)行；另一方面，建立健全對(duì)基層政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，完善多主體基層政權(quán)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，使同體監(jiān)督與異體監(jiān)督密切配合，提升基層整體監(jiān)督的效力。此外，加強(qiáng)對(duì)基層公職人員的信仰教育，培養(yǎng)他們樹(shù)立以公共利益為目標(biāo)的價(jià)值取向，提升基層公職人員的思想道德修養(yǎng)，通過(guò)依法治理與以德規(guī)范來(lái)約束基層公職人員的行為，力戒“經(jīng)濟(jì)人”行為造成與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象，防范損害國(guó)家利益。

重構(gòu)基層政權(quán)的公共性，就是確保基層人民群眾的民意在公共決策的過(guò)程中能夠得到有效表達(dá)，基層政權(quán)公共服務(wù)體系得以?xún)?yōu)化，公共服務(wù)能力得到進(jìn)一步提升。這對(duì)于提高基層治理能力而言意義深遠(yuǎn)。

（三）構(gòu)建多元化的基層社會(huì)治理格局

黨的十九屆四中全會(huì)從制度層面提出了關(guān)于構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的舉措，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)治理和服務(wù)中心向基層下移、構(gòu)建多元化基層治理格局在國(guó)家治理中的重要地位，為新時(shí)代基層政權(quán)建設(shè)指明了方向。

第一，鞏固和加強(qiáng)黨對(duì)基層社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)?！敖∪h組織領(lǐng)導(dǎo)、居（村）民委員會(huì)主導(dǎo)、人民群眾為主體的社會(huì)治理框架?！盵9]152在社會(huì)治理格局中，發(fā)揮黨組織“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的全面領(lǐng)導(dǎo)作用，把黨的建設(shè)、人民群眾的需求與基層社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，創(chuàng)新基層黨建工作模式，以黨的基層建設(shè)引領(lǐng)基層社會(huì)治理工作。由于基層工作具有一定的特殊性和復(fù)雜性，而基層黨組織作為與人民群眾有著最直接、最廣泛聯(lián)系的戰(zhàn)斗堡壘，要充分發(fā)揮其在社會(huì)建設(shè)中的政治領(lǐng)導(dǎo)作用以確保工作開(kāi)展的正確方向；發(fā)揮其引領(lǐng)作用，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；發(fā)揮其溝通協(xié)調(diào)作用，解決人民群眾的實(shí)際困難，從而實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)及居民自治的良性互動(dòng)。

第二，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量參與基層社會(huì)治理。在基層治理的實(shí)踐過(guò)程中，治理不再僅僅是基層政府的事情，要改變基層政府大包大攬的狀態(tài)，善于培育和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)展壯大，發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在基層社會(huì)治理中的作用，規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑，形成政府主導(dǎo)、多元主體參與的社會(huì)治理新格局。同時(shí)，要對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織進(jìn)行必要的指導(dǎo)與監(jiān)督，引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，積極發(fā)揮其在基層社會(huì)治理中的作用。

第三，開(kāi)辟基層社會(huì)治理中多元化和互動(dòng)化的參與渠道。人民群眾、各類(lèi)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理的前提是能夠獲得相關(guān)的必要信息，并且有渠道發(fā)表自己的意見(jiàn)。在信息化迅速發(fā)展的今天，要充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，與時(shí)俱進(jìn)地運(yùn)用科技手段提高基層治理的現(xiàn)代化水平，搭建信息平臺(tái)，借助微博、微信、QQ 等新媒體平臺(tái)進(jìn)行基層管理和服務(wù)的各項(xiàng)活動(dòng)，為人民群眾、各類(lèi)社會(huì)組織參與基層治理提供更便捷和廉價(jià)的工具。在法律允許的范圍內(nèi)，通過(guò)現(xiàn)代信息技術(shù)，更能夠增強(qiáng)基層政府與人民群眾的互動(dòng)性，更好地反映人民群眾的訴求，促進(jìn)基層政府決策的科學(xué)化和利益分配的合理性；通過(guò)建立多元化的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)參與基層社會(huì)治理，延伸社會(huì)治理的觸角，拓展基層社會(huì)治理中公民參與的廣度和深度，傳遞基層最真實(shí)的聲音，以促進(jìn)基層社會(huì)的穩(wěn)定和諧發(fā)展。

黨的十九屆五中全會(huì)將“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”[10]12作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，這表明不斷探索基層治理的新路徑、提升基層治理能力、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，仍然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的發(fā)展方向。

（四）構(gòu)建新型和諧政民關(guān)系

當(dāng)前，人民群眾個(gè)體觀念和主體意識(shí)持續(xù)增強(qiáng)、參政議政熱情不斷提升、對(duì)美好生活的需求不斷增長(zhǎng)，而基層政府即時(shí)回應(yīng)人民群眾訴求的能力沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地提升，致使二者關(guān)系發(fā)生了變化，這對(duì)構(gòu)建政民關(guān)系提出了新的要求。提升基層治理能力，推動(dòng)基層社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，必須立足當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)政民關(guān)系的新變化和發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建互相信任、有效合作、良性互動(dòng)的新型和諧政民關(guān)系。

第一，建立政民互動(dòng)的公共決策機(jī)制。由于我國(guó)部分地區(qū)的基層政府在政務(wù)公開(kāi)層面仍然存在公開(kāi)性不高、透明度不強(qiáng)的問(wèn)題，以致人民群眾缺乏必要的相關(guān)信息，在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，嚴(yán)重制約人民群眾參與政策的制定。因此，要建立政民互動(dòng)的公共決策機(jī)制，規(guī)范基層政府的行為，在實(shí)踐中不斷探索人民群眾參與基層治理的方式，把人民群眾參與、專(zhuān)家評(píng)估和集體討論作為重大決策的必經(jīng)程序；對(duì)于涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策要舉行聽(tīng)證會(huì)；充分利用好政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的政民互動(dòng)渠道，建立常態(tài)化政民網(wǎng)上互動(dòng)機(jī)制和迅速回應(yīng)機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的訴求；加強(qiáng)人民群眾與基層政府之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)科學(xué)、民主決策進(jìn)一步完善，保證行政決策更切合實(shí)際、更符合民意。

第二，深化基層管理體制改革。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”[11]34。在深化基層管理體制改革的過(guò)程中，最根本的是要堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效原則，堅(jiān)持“寧可自己麻煩百次，不讓群眾為難一次”的服務(wù)理念，優(yōu)化黨政機(jī)構(gòu)?；鶎诱?quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置要根據(jù)實(shí)際工作需要統(tǒng)籌安排，對(duì)于基層政權(quán)機(jī)構(gòu)過(guò)多的地區(qū)，要按照“同類(lèi)合并、上下對(duì)接、權(quán)責(zé)一致”的原則[12]127，合并重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能部門(mén)，整合基層的審批、服務(wù)、執(zhí)法等各方面力量，實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)有機(jī)融合，形成簡(jiǎn)約高效、執(zhí)行有力、便民利民的運(yùn)作體系。

第三，建立社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。目前，問(wèn)責(zé)主要包括政治問(wèn)責(zé)、系統(tǒng)內(nèi)部問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)。政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)主要指行政問(wèn)責(zé)，社會(huì)問(wèn)責(zé)是一種依靠公民參與來(lái)強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)的途徑，主要包括公民的參與、媒體的監(jiān)督和社會(huì)組織的影響等。建立社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于未到達(dá)行政問(wèn)責(zé)程度或者被行政問(wèn)責(zé)遺漏的事件，通過(guò)公眾參與實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督與制約，構(gòu)建監(jiān)督型的政民關(guān)系，提高行政管理績(jī)效。建立社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制作為行政問(wèn)責(zé)的補(bǔ)充和延伸以豐富多主體問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)避免在責(zé)任追究中出現(xiàn)盲區(qū)和空白地具有重要意義。

新型和諧政民關(guān)系理應(yīng)是互助合作的伙伴關(guān)系，是以信任與合作為主線(xiàn)的“服務(wù)者-合作者”關(guān)系。構(gòu)建以人民群眾合理需求為導(dǎo)向的政民關(guān)系，對(duì)于密切黨群干群關(guān)系、推進(jìn)基層協(xié)同治理、推動(dòng)基層社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一言以蔽之，基層是連接中央和地方的重要橋梁，基層政權(quán)建設(shè)是國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。新時(shí)代，在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫，有利于把矛盾化解在基層，從而以更高的標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)，為中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展和中華民族的偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。