民初平政院制度的共和精神與治理向度

吳 歡

內(nèi)容提要 在行政審判機(jī)構(gòu)的立法定位背后，民初平政院深層次的設(shè)計(jì)理念和建制考量值得挖掘?？贾T史事，民初平政院由辛亥元?jiǎng)姿谓倘省罢遄昧椪沃ɡ辈ⅰ皡⒆弥袊沤窆僦啤倍统O(shè)，蓋意在取法“共同議政”和“平政愛民”之古意而彰顯共和憲制之精神。宋教仁歿后，政治強(qiáng)人袁世凱“參酌舊制，體察國情”，力排眾議設(shè)置平政院并為之做政治背書和執(zhí)行保障，呈現(xiàn)出借由平政院整頓綱紀(jì)、重建秩序的治理期許。宋教仁和袁世凱這兩位政見主張多有不同的民初政局關(guān)鍵人物，在通過平政院“平政致治”這一問題上卻分享了相同或近似的理念和考量，民初平政院也因此成為彼時(shí)“帝制走向共和”之際國家治理秩序轉(zhuǎn)型和重構(gòu)的重要參與者、推動(dòng)者和見證者。民初平政院制度蘊(yùn)含的共和精神與治理向度，折射和印證了殊值鑒察的制度與人事相須相成關(guān)系。

在中國近代法制史上，1914年成立的北洋政府平政院不僅是對(duì)大陸法系德日法族行政法院制度的異域移植，而且具有兼收并蓄古今中西治理（更具體地說是治吏或吏治）資源的時(shí)空特色[1]吳歡：《兼收并蓄：比較視野中的民初平政院》，《法大研究生》2018年第1期。。但學(xué)界關(guān)于民初平政院的主流觀點(diǎn)，多是借由彼時(shí)粗疏的法律法令，認(rèn)定其為地位曖昧、功能不彰且人事尷尬的行政審判機(jī)構(gòu)[2]參見武乾：《論北洋政府的行政訴訟制度》，《中國法學(xué)》1999年第5期；張焰輝：《民初建立法治國的實(shí)踐——以平政院裁決為中心》，臺(tái)灣政治大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003年；黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第6卷，北京大學(xué)出版社2008年版，第454—535頁。。相關(guān)成果多是對(duì)平政院發(fā)展演變與制度設(shè)計(jì)的梳理介紹，或是因襲陳見對(duì)其運(yùn)行實(shí)效加以貶抑，抑或僅將其視為在當(dāng)代中國倡設(shè)行政法院的一種歷史佐證[3]解志勇：《行政法院：行政訴訟困境的破局之策》，《政法論壇》2014年第1期。，至于該制度建立的具體情境和深層次考量則較少被論及，尤其少有學(xué)者深入論析宋教仁和袁世凱這兩位民初政局樞紐對(duì)平政院制度的重大影響。事實(shí)上，民初平政院不僅是彼時(shí)中國最高且唯一的行政審判機(jī)構(gòu)，其設(shè)計(jì)理念和建制考量中還蘊(yùn)含著重要的共和精神與治理向度。在“帝制走向共和”之際，革命黨人宋教仁秉持共和精神提出了設(shè)立平政院的構(gòu)想，所謂“竊國大盜”袁世凱則將宋氏的構(gòu)想付諸實(shí)踐并賦予平政院作為治理者的政制地位。在當(dāng)代中國行政訴訟已成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要抓手之際，有必要重回百年起點(diǎn)，重思民初平政院，重省民初法政變革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。本文意欲在清末民初以來“平政致治”新境遇亦即國家治理秩序轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的宏觀視野中，窺見近代中國行政訴訟制度奠基與流變之內(nèi)在機(jī)理。

一、行政裁判：平政院的立法定位

治官治吏、協(xié)和官民是古今中外治理者必須回應(yīng)的治理難題。中國古代存在眾多以廉政監(jiān)督為旨趣的“民告官”救濟(jì)途徑，近代西方則根據(jù)不同法制傳統(tǒng)形成了以大陸法系“二元制”和英美法系“一元制”為典型的行政審判體制。1840年以降，中國法制近代化進(jìn)程開啟，傳統(tǒng)“民告官”制度設(shè)計(jì)逐漸讓位于近代行政訴訟法制，但圍繞究竟選擇何種行政審判體制進(jìn)而建立何種行政審判機(jī)構(gòu)，仍然不乏爭議和反復(fù)[1]吳歡：《清末民初行政訴訟法制中的“民告官”傳統(tǒng)遺存》，《北方法學(xué)》2014年第2期。。

早在1906年，清廷即有裁撤傳統(tǒng)都察院、籌建行政裁判院的設(shè)想。在那場(chǎng)官制改革中，清廷公布了《行政裁判院官制草案》（以下簡稱《草案》），這表明其選擇了大陸法系（德日法族）于普通法院外另設(shè)行政審判機(jī)構(gòu)的“二元制”模式。《草案》共21條，第1條規(guī)定“行政裁判院掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”，第2—7條規(guī)定行政裁判院的組織與構(gòu)成，第8條規(guī)定行政裁判院與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，第9—11條規(guī)定受案范圍和起訴程序，第12—13條規(guī)定審判組織和審判方式，第14條規(guī)定審判回避制度，第15條規(guī)定一審終審原則，第16—18條規(guī)定審判官獨(dú)立原則，第19—20條規(guī)定審判輔助人員職責(zé)，第21條規(guī)定后續(xù)《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定與實(shí)施事宜[2]黃源盛纂輯：《平政院裁決錄存》，臺(tái)北五南圖書出版股份有限公司2007 年印行，附錄三之“行政裁判院官制草案”，第1283—1285頁。下引該《草案》序言，以及北洋政府相關(guān)立法，均出自該書附錄三，茲不贅注。。由此可見，《草案》兼有行政裁判院組織法和行政審判程序法的混合性質(zhì)。

設(shè)立行政裁判院的改革方案引發(fā)了傳統(tǒng)都察院的存廢之爭。此點(diǎn)前人多有論及[3]李啟成：《清末民初關(guān)于設(shè)立行政裁判所的爭議》，《現(xiàn)代法學(xué)》2005年第5期。，唯需強(qiáng)調(diào)的是，這場(chǎng)爭論引起了革命黨人宋教仁的持續(xù)關(guān)注。1906年10月8日，正在日本流亡求學(xué)的宋教仁在日記中批評(píng)清廷官制改革謂“較之以前舊制仍多，職分猶不如耳”[4]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第268—269頁。。五年后的1911年8月初，業(yè)已回國宣傳革命的宋教仁再次介入爭論，撰文《論都察院宜改為懲戒裁判所》直抒胸臆，以期“斟酌立憲政治之通例，與中國自古設(shè)立都察院之精意”[5]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，第282頁。。事后來看，宋教仁這兩次心語儻論，竟成為近代中國行政訴訟法制變遷的運(yùn)思兆基，也暗示著民初平政院的命運(yùn)糾葛，甚至在某種程度上，宋氏所欲斟酌調(diào)和的“立憲政治之通例”與“中國自古之精意”，儼然構(gòu)成了近代中國法制變革不可偏廢的兩大關(guān)節(jié)?？少Y佐證的是，1906年《草案》序言開篇亦曰：“謹(jǐn)按，唐有知獻(xiàn)納使，所以申天下之冤滯，達(dá)萬人之情狀，與御史臺(tái)并列。今各國有行政裁判院，凡行政各官之辦理違法，致民人身受損害者，該院得受其程控，而裁判其曲直。”這表明，彼時(shí)立法者也存在以中國舊制比附行政裁判之用意或曰策略。由此可見，盡管清廷與宋氏分屬不同陣營，但在建章立制上，二者似乎也有一些共同語言。

清廷將擬設(shè)的行政審判機(jī)構(gòu)稱作行政裁判院，而非獻(xiàn)納使司抑或行政法院，當(dāng)是受到日本行政裁判所制度及其立法用語的直接影響。臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林紀(jì)東早已指出，清末民初的行政訴訟法制，系受日本明治憲法的影響，而其間接的淵源，則是歐洲大陸法系的德奧等國[1]林紀(jì)東：《清末民初中國法制現(xiàn)代化之研究》，臺(tái)北《“中研院”法學(xué)期刊》2007年第1期。。就行政法理而言，行政審判、行政裁判、行政訴訟在近代早期中日學(xué)界本是互通互用，都指向官民糾紛裁判；所不同在于，行政訴訟是從原告角度描述司法權(quán)對(duì)行政行為的審查過程，行政裁判和行政審判則是從裁判機(jī)關(guān)角度描述這一過程[2]趙勇：《民國北京政府行政訴訟制度研究——基于平政院裁決書的分析》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第5—7頁。。1890年日本明治憲法和行政裁判法頒行后，實(shí)定法和理論界使用行政裁判提法較為多見，模仿德日的清末官制改革遂將擬設(shè)的行政審判機(jī)構(gòu)命名為行政裁判院。

值得注意的是，1906 年《草案》序言對(duì)域外主要國家的行政審判體制有一番評(píng)析：“英、美、比等國，以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意、法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷；唯德、奧、日本等國特設(shè)行政裁判衙門，既無以司法權(quán)侵害行政權(quán)之虞，又免行政官獨(dú)行獨(dú)斷之弊，最為良法美意?！边@段話簡明扼要地指出了大陸法系“二元制”和英美法系“一元制”行政審判體制的特點(diǎn)和優(yōu)劣，還從“二元制”行政審判體制中區(qū)分出德日模式和意法模式，可謂準(zhǔn)確到位。彼時(shí)英美等國由普通法院管轄所有訴訟案件，但普通法院針對(duì)行政案件的裁判，在專業(yè)性方面或有欠缺，即所謂“其弊在于隔膜”。意法等國雖設(shè)有國家參事院（最高行政法院），但囿于“部長法官制”，實(shí)則變成行政機(jī)關(guān)自己當(dāng)自己案件的法官，故“其弊在于專斷”。而作為清廷模范對(duì)象的德國，早在神圣羅馬帝國時(shí)期即有帝國裁判所之制，帝國瓦解后各邦國陸續(xù)設(shè)立獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的行政法院，即“特設(shè)行政裁判衙門”，再度統(tǒng)一后于1875年制定行政法院組織法和行政訴訟法。奧地利同樣于1875年制定行政法院設(shè)置法，規(guī)定一審終審原則、訴愿前置原則等，并于維也納設(shè)立最高且唯一的行政法院，可謂日本行政裁判所之藍(lán)本和民初平政院之遠(yuǎn)祖[3]吳歡：《兼收并蓄：比較視野中的民初平政院》，《法大研究生》2018年第1期。?！恫莅浮沸蜓赃M(jìn)而總結(jié)陳詞：“今采用德、奧、日本之制，特設(shè)此院，明定權(quán)限，用以尊國法防吏蠹，似于國家整飭綱紀(jì)，勤恤民隱之至意，不無裨益。”此番自我表達(dá)或許說明立法者仍昧于行政裁判之真意，而落入廉政監(jiān)督之窠臼，但確乎為民初平政院的治理功能埋下伏筆?；蛟S是考慮到審判二字更具司法意涵，且已有《大理院審判編制法》（1906）之用例，清廷在1908年和1911年先后發(fā)布的“九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單”和“修正憲政逐年籌備事宜清單”中，又將行政裁判院改稱行政審判院。但直至武昌首義，清廷一直沒有實(shí)際設(shè)立行政審判機(jī)構(gòu)。

辛亥之初，宋教仁不期然成為主國是者，受命起草《鄂州約法》，遂一展建章立制才華，在繼承清廷1906年《草案》“二元制”行政審判體制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將向行政審判院提起行政訴訟規(guī)定為公民基本權(quán)利[4]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第610—612頁，第157—159頁。。這種做法也為其他省份效仿，《浙江省軍政府約法》和《江蘇省臨時(shí)約法》均沿用行政審判院的提法和相關(guān)規(guī)定。南京臨時(shí)政府成立前夕，宋教仁又起草了《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》，不僅延續(xù)《鄂州約法》有關(guān)規(guī)定，還第一次明確提出設(shè)立“平政院”作為行政審判機(jī)構(gòu)[5]陳顧遠(yuǎn)先生認(rèn)為，“說起平政院這個(gè)名稱來，據(jù)張懷九先生云，還是國父在南京臨時(shí)政府所命名的”。見陳顧遠(yuǎn)：《雙晴室余文存稿選錄》，作者1965年自印，第169頁。筆者認(rèn)為此說不確當(dāng)，南京臨時(shí)政府政制創(chuàng)設(shè)實(shí)賴法制局局長宋教仁，作為臨時(shí)大總統(tǒng)的孫中山恐無暇“命名”此一具體官制。宋教仁提出“平政院”名稱的直接證據(jù)見《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》，載繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺(tái)北“國史館”1991年編印，第44頁。該草案題注為“宋教仁草擬，民國元年一月孫大總統(tǒng)向參議院提出”。。這一設(shè)想盡管未獲通過，卻被后來的《中華民國臨時(shí)約法》所吸收[6]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第610—612頁，第157—159頁。。由此，平政院作為行政審判機(jī)構(gòu)的名稱和地位獲得了憲法性確認(rèn)。從縱向來看，《中華民國臨時(shí)約法》的這番規(guī)定無論是條文位置還是審判體制，均與《鄂州約法》如出一轍，更與清廷1906年《草案》遙相呼應(yīng)，只是機(jī)構(gòu)名稱有所變化。

南京臨時(shí)政府在短暫的存續(xù)期內(nèi)未及設(shè)立平政院，直到北洋政府時(shí)期這一任務(wù)才被袁世凱落實(shí)。1914年3月31日，大總統(tǒng)袁世凱以教令形式公布《平政院編制令》，是為平政院的組織法。該法第1條規(guī)定：“平政院直隸于大總統(tǒng)，察理行政官吏之違法不行行為，但以法令屬特別機(jī)關(guān)管轄者，不在此限（平政院審理糾彈事件不防及司法官署之行使職權(quán)）。”第16條規(guī)定：“平政院院長（肅政廳都肅政史）由大總統(tǒng)任命之?！庇纱丝梢?，北洋政府平政院制度繼續(xù)借鑒德日法族“特設(shè)行政裁判衙門”的做法，并賦予其直隸于大總統(tǒng)的超然地位。1914年5月17日，袁氏又公布《行政訴訟條例》，后經(jīng)參政院修改定名為《行政訴訟法》，于1914年7月20日施行。此外，北洋政府還制定有《訴愿法》《糾彈法》《平政院處務(wù)規(guī)則》《平政院各庭辦事細(xì)則》《平政院裁決執(zhí)行條例》《平政院各庭評(píng)事兼代辦法》等配套立法，近代中國行政訴訟法制得以草創(chuàng)。1914年《行政訴訟法》是近代中國第一部行政訴訟法典。該法第1條規(guī)定：“人民對(duì)于左列各款之事件，除法令別有規(guī)定外，得提起行政訴訟于平政院：（一）中央或地方最高級(jí)行政官署之違法處分致?lián)p害人民權(quán)利者；（二）中央或地方行政官署之違法處分致?lián)p害人民權(quán)利，經(jīng)人民依訴愿法至最高行政官署，不服其決定者?！钡?條規(guī)定：“行政訴訟經(jīng)平政院裁決后不得請(qǐng)求再審。”在此逐級(jí)訴愿制和一審終審制下，平政院遂成為彼時(shí)中國最高且唯一的行政審判機(jī)構(gòu)。1914年5月1日公布的《中華民國約法》（袁記約法），保留了《中華民國臨時(shí)約法》關(guān)于行政訴訟的規(guī)定，再次肯定了以平政院作為“特設(shè)行政裁判衙門”的德日模式[1]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第472—474頁。。雖然在此后的幾次制憲活動(dòng)中，主其事者基于不同的司法權(quán)與行政權(quán)博弈形勢(shì)，有過以普通法院統(tǒng)一受理所有案件的設(shè)想或規(guī)定，但平政院一直在事實(shí)上存續(xù)并受理行政訴訟案件，直到1928年北洋政府統(tǒng)治結(jié)束才閉院。

回顧民初立法史，自1912年宋教仁首次提出建立平政院的設(shè)想后，平政院在整個(gè)北洋政府時(shí)期的立法定位都是行政裁判（審判）機(jī)關(guān)。這一定位無疑是正確的，但也可能只是表面的。民初平政院的地位與性質(zhì)頗為復(fù)雜，這在前述清廷1906年《草案》序言中即顯露端倪。為了厘清平政院的真實(shí)屬性，著實(shí)有必要與民初“帝制走向共和”的時(shí)局和政情相參照體認(rèn)，尤其是回到宋教仁倡設(shè)和袁世凱力推平政院之本意與初心，認(rèn)真檢討他們的設(shè)計(jì)理念與建制考量。

二、共和精神：宋教仁的立政歸旨

清末民初行政審判機(jī)構(gòu)的名稱經(jīng)歷了從清末“行政裁判院”到辛亥“行政審判院”，到最終定名“平政院”的變化過程，而自宋教仁1912年以“平政院”取代“行政裁判院”后，整個(gè)北洋政府時(shí)期均沿用不改[2]當(dāng)時(shí)即有學(xué)者以“平政院”為題討論行政審判制度，如汪叔賢：《論平政院》，《庸言》1914年第4號(hào)?！拔逅摹鼻昂筮€有文學(xué)家以“平政院”對(duì)譯法國行政法院，可見于法國作家莫泊桑短篇小說《保護(hù)人》較早的中譯本，見《莫泊桑短篇小說集》，李青崖譯，商務(wù)印書館1923/1924年版。至于1928年以后，隨著南京國民政府“六法”體系的建立，行政審判機(jī)構(gòu)名稱轉(zhuǎn)而全盤西化為“行政法院”，中國氣韻殆盡矣。?？紤]到宋教仁在1913年即英年早逝，我們首先需要解釋，宋氏選取的“平政院”名稱蘊(yùn)含著怎樣的設(shè)計(jì)理念，為何能被廣為接受，進(jìn)而揭示從“行政裁判院”到“平政院”之變潛含的法政意蘊(yùn)。顯而易見的解釋是，“平政院”已載入《中華民國臨時(shí)約法》不宜變易，但我們?cè)噲D指出其更深層次的原因。

這里的深層次原因首先在于，“平政”二字具有“共同議政”和“平政愛民”的固有詞源含義，易于國人理解。據(jù)黃源盛先生考證，古漢語中“平政”本不連用，“平章”則源遠(yuǎn)流長：“‘平章’之義，乃辨別章明。‘平’為‘采’字訛?！渡袝虻洹罚骸抛寮饶?，平章百姓?！傩眨俟佟０俟僖怨κ苄?。平章百姓即定姓別族之義?！妒酚洝の宓郾炯o(jì)》作‘便章’，《尚書大傳·唐傳》作‘辨章’。《新唐書·百官志一》：‘貞觀八年，仆射李靖以疾辭位，詔疾小，三兩日一至中書門下平章事?！秸率轮即?。中葉以后，凡實(shí)際任宰相之職者，必在其本官外加同平章事銜稱，意即共同議政。宋代有平章軍國重事，專以位置年高或望重之大臣，位在宰相之上。金元有平章政事，位次于宰相。元代行中書省置平章政事，則為地方高級(jí)長官，簡稱平章。明初尤沿襲，不久即廢?！盵1]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第6 卷，北京大學(xué)出版社2008年版，第464頁。黃源盛先生這番考證的關(guān)鍵在于“共同議政”四字，而“平政”則是“平章政事”的簡稱。如果說黃先生的考證屬于引而不發(fā)，只是暗示“平章（平政）”在中國傳統(tǒng)政治話語和實(shí)踐中具有“共同議政”之治理內(nèi)涵的話，趙勇博士則明確指出：“平政一詞古已有之，《荀子·王制》中即有‘故君人者，欲安，則莫若平政愛民矣’。所謂平政，《漢語大辭典》解釋為修明政治；修明，乃整飭昭明的意思；而‘平’字也有整治、治理的涵義?？梢姡秸姓?、治理政治的意思。從平政一詞即可看出，對(duì)平政院這一機(jī)構(gòu)，立法者更多的是關(guān)注其在治理政治方面的作用。正因如此，1914年《平政院編制令》不僅賦予了平政院行政審判權(quán)，還在平政院內(nèi)設(shè)立肅政廳及肅政史，職掌糾彈及行政訴訟事務(wù)。”[2]趙勇：《民國北京政府行政訴訟制度研究——基于平政院裁決書的分析》，中國政法大學(xué)出版社2017年版，第15頁。結(jié)合兩位學(xué)者的語用學(xué)和語義學(xué)考證，宋教仁以平政院命名新生的中華民國的行政審判機(jī)構(gòu)，蓋有發(fā)掘“平政”所象征的中國傳統(tǒng)政治（政制）的共和精神基因之用意，進(jìn)而寄寓著宋氏對(duì)平政院的“共同議政”“平政愛民”“平政致治”之定位與期待。這并非無端揣測(cè)，而是有所張本。

宋教仁選取“平政院”作為民國行政審判機(jī)構(gòu)名稱的直接緣由，今人當(dāng)然無從獲悉，但他早年的日記透露了值得重視的信息。1904年至1907年，宋教仁就讀于日本法政大學(xué)，常因生活拮據(jù)而承擔(dān)譯書工作，并以翻譯政治法律類書籍為主。據(jù)《宋教仁日記》，這段時(shí)期宋氏翻譯了《日本憲法》《德國官制》《普魯士王國官制》《俄國制度要覽》《澳匈制度要覽》《澳匈國財(cái)政制度》《比利時(shí)澳國俄國財(cái)政制度》《各國警察制度》《日本地方漁政法規(guī)要覽》等大陸法系特別是德日法族的政法書籍，以及《美國制度概要》《英國制度要覽》等英美政法書籍，甚至還有《一千九百〇五年露國之革命》《萬國社會(huì)黨大會(huì)略史》等反映社會(huì)主義思潮的譯作[3]參見《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版。所引譯事散見各篇日記，恕不枚舉頁碼。。這就為宋教仁傳播民主革命思想和日后在南京臨時(shí)政府建章立制成為民初政制設(shè)計(jì)師奠定了重要的知識(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)代學(xué)者陳旭麓所撰《宋教仁集》序言亦指出：“在向西方學(xué)習(xí)中，宋教仁最感興趣的是西方資本主義的議會(huì)政治和國家制度。他在日本留學(xué)的時(shí)候就用了許多時(shí)間和精力去研究過這些東西，以便為中國的未來繪制藍(lán)圖?！盵4]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，序言第8—9頁。1906年11月8日，宋教仁受托翻譯《普魯士王國官制》，并在當(dāng)天日記中寫道：“此書系日人從德文譯出者，官制、官名多系日本語，不可與漢文通，譯時(shí)須參酌中國古今官制，則其相似者以易之方可。”[5]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第292頁，第302—303頁。這段譯事心得說明，宋教仁在譯定中西官制時(shí)并非機(jī)械沿用日本譯法，而是提出了“參酌中國古今官制”的原則。目前無法得知宋教仁在這些譯作中對(duì)各國行政裁判機(jī)構(gòu)究竟采用何種譯法，但是其1906 年12 月30 日日記有直接交代：“譯《普國官制》（《普魯士王國官制》）完。其末為中央行政官署，首內(nèi)閣，有伯里璽天德（即內(nèi)閣總理）、副伯里璽天德各一及以下各官；次外務(wù)省，歸并德帝國掌之；次度支省，次民政省，次學(xué)務(wù)省，次司法省，次陸軍省，次農(nóng)務(wù)省，次通商營業(yè)省，次工務(wù)省。各省中皆有尚書、侍郎。以下各官，則或有或無，其編制則有條不紊也?！盵6]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第292頁，第302—303頁。這里雖然沒有明確提及“平政院”，但宋氏針對(duì)普魯士王國各種官職機(jī)構(gòu)的譯法，確乎貫徹了“參酌中國古今官制”的原則，是為其創(chuàng)設(shè)“平政院”譯法的又一佐證。

考慮到清末以來行政訴訟法制總體上效仿德日法族“特設(shè)行政裁判衙門”，而宋教仁“參酌中國古今官制”的譯事心得恰好是在翻譯《普魯士王國官制》時(shí)得出，且其時(shí)與清廷1906年《草案》公布相去不遠(yuǎn)，特別是宋教仁還在稍早的同年10月8日針對(duì)清廷官制改革作出了“較之以前舊制仍多，職分猶不如耳”的批評(píng)——雖是批評(píng)，倒也暗含著對(duì)“以前舊制”在職分設(shè)置上的肯定，故此可以合理推測(cè)，宋教仁此時(shí)已對(duì)行政裁判院之名稱心存疑竇?？少Y補(bǔ)強(qiáng)的是，在此期間，宋教仁還耗費(fèi)心血編寫《漢文學(xué)講義》，研究漢語音訓(xùn)、翻譯語言等問題，并倡導(dǎo)和踐行“中國新紀(jì)年”，即堅(jiān)持推廣和使用黃帝紀(jì)年，可見其對(duì)包括“治平天下”在內(nèi)的中華民族傳統(tǒng)政制的重視。更直接的證據(jù)在于，1911年8月，宋教仁在論及都察院存廢問題時(shí)曾提出改都察院為懲戒裁判所并設(shè)立獨(dú)立行政審判機(jī)構(gòu)之主張：“斟酌立憲政治之通例，與中國自古設(shè)立都察院之精意，唯有改為官吏懲戒裁判所之一法，則庶可以折中至當(dāng)矣乎?！盵1]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，第282頁。其時(shí)，相距宋教仁在《中華民國臨時(shí)政府組織法草案》中提出平政院之制度設(shè)想不過數(shù)月。其中所謂“斟酌立憲政治之通例”，庶幾與前述“參酌中國古今官制”交相輝映，完整呈現(xiàn)了宋教仁建章立制的設(shè)計(jì)理念，并最終服務(wù)于“折中至當(dāng)”的“中國自古精意”。

如此可以進(jìn)一步解釋，為何宋教仁在1911年10月沿用清廷行政審判院的提法，轉(zhuǎn)身又在次年1月創(chuàng)造性地提出平政院的名稱。先前沿用清廷舊稱，或許是因?yàn)槲洳琢x事發(fā)倉促，宋教仁無暇細(xì)繹其理，聊備一時(shí)之需；及至臨時(shí)政府成立在即，中華民國百廢待興，宋教仁開始通盤考慮新生共和國建章立制的設(shè)計(jì)理念，繼續(xù)沿用清廷舊稱已不合適，而宋氏也有了新的計(jì)較。正是因?yàn)樗谓倘试谡卧O(shè)計(jì)和官制名稱上堅(jiān)持參酌古今和斟酌中西的立場(chǎng)和理念，所以他選擇了頗具中華古意又有時(shí)代精神的平政院。正如孫中山先生在“五權(quán)憲法”理論和實(shí)踐中，將傳統(tǒng)中國考試與監(jiān)察制度同近代西方立法、行政與司法三權(quán)巧妙結(jié)合一樣，宋教仁也在行政審判及其配套制度上，將傳統(tǒng)中國訴愿陳情和御史監(jiān)察制度同近代西方行政訴訟制度融貫一爐。如果說孫中山是中華民國之父，宋教仁則在某種程度上堪稱平政院之父。宋氏以中國傳統(tǒng)政制中具有“共同議政”職能的“平章政事”之簡稱，并寄寓“平政愛民”之期待，作為新生的中華民國審理官民糾紛的機(jī)關(guān)名稱。此舉極大昭示了中華民國作為“亞洲第一個(gè)共和國”的建政精神，也高度契合了清末民初“帝制走向共和”的時(shí)代主題。事實(shí)上，“共和”一詞同樣是中國傳統(tǒng)政治的固有詞匯，其核心含義就是共同治理、協(xié)和謀國。而恰恰在這一點(diǎn)上，“共和”古義與近現(xiàn)代“共和國”理念可謂不謀而合[2]張鳳陽：《共和傳統(tǒng)的歷史敘事》，《中國社會(huì)科學(xué)》2008年第4期。。正因?yàn)樗谓倘蚀朔瑒e出心裁的設(shè)計(jì)理念，載入《中華民國臨時(shí)約法》的“平政院”在整個(gè)北洋政府時(shí)期都是行政審判機(jī)關(guān)的當(dāng)然名稱，更因其蘊(yùn)含“共同議政”和“平政愛民”的建政精神，遂在民初政制架構(gòu)和治理實(shí)踐中具有特殊地位與意義。

需要附帶提及的是，廣義上的民初平政院其實(shí)并非只有一所，北洋政府平政院也并非最早一家。就后者而言，1912年響應(yīng)辛亥革命的新疆伊犁起義中，楊纘緒等人成立的新伊大都督府曾設(shè)平政院長之職[3]朱培民：《辛亥革命在新疆的勝利和失敗》，《烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第4期。。但由于伊犁起義旋即失敗，新伊大都督府所轄平政院并未實(shí)際運(yùn)行。就前者而言，1920年代初與北洋政府分庭抗禮的廣州軍政府也有過平政院之制[4]歐陽湘：《近代廣東司法改革研究》，中山大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年。。雖然二者并不在本文研討范圍之內(nèi)，但也說明宋教仁所定“平政院”之名稱被各界政治勢(shì)力廣為接受。

三、治理向度：袁世凱的建制考量

從清末到民國，最重要的時(shí)代主題就是“救亡圖存”。在西方列強(qiáng)堅(jiān)船利炮的武力威脅和憲制共和的制度優(yōu)勢(shì)面前，近代中國的仁人志士從器物到制度到思想諸多層面，均感受到“技（己）不如人”的窘迫和壓力。為了因應(yīng)“三千年未有之大變局”，走出“落后就要挨打”的困境，不僅要“開眼看世界”（如林則徐），還要“師夷長技”（如洋務(wù)派），乃至“全盤西化”（如新文化運(yùn)動(dòng)急先鋒）。由此，傳統(tǒng)中國明君清官良民之治理愿景，轉(zhuǎn)為立憲共和民權(quán)之憲制追求，傳統(tǒng)治理秩序亦逐步瓦解而向近現(xiàn)代治理艱難轉(zhuǎn)型。具體到法制層面，從清末“變法修律”到民國“六法體系”，大抵都是以法制之進(jìn)化求主權(quán)之獨(dú)立的法政思想產(chǎn)物，大抵都是救亡圖存時(shí)代主題之下的法制救國行動(dòng)。

以此種救亡圖存主題和治理轉(zhuǎn)型視角，來重新審視近代中國的行政法制變革進(jìn)程，當(dāng)會(huì)發(fā)現(xiàn)，清末擬設(shè)行政裁判院，其重要緣由就在于，傳統(tǒng)“民告官”制度設(shè)計(jì)中的都察院體制被認(rèn)為無法因應(yīng)君主立憲抑或主權(quán)在民政治變遷下的治理秩序建構(gòu)需要，無法充分實(shí)現(xiàn)對(duì)民權(quán)的保障和對(duì)官僚的監(jiān)督。時(shí)人賀紹章即撰文總結(jié)當(dāng)時(shí)爭議雙方觀點(diǎn)[1]賀紹章：《都察院改廢問題》，日本《法政雜志》1911年第8號(hào)。。無論是所謂“改革派”與時(shí)俱進(jìn)的法政主張背后隱含的文化自卑感和政制西化性，還是所謂“保守派”因循守舊的政治觀念背后潛藏的文化自主性和政制優(yōu)越感，都是救亡圖存重壓下，應(yīng)予同情理解的見識(shí)與努力。但我們也必須指出，無論是改革派還是保守派，時(shí)人對(duì)于官民糾紛解決機(jī)制在古今治理秩序中的共通性地位與意義，尚未能有充分的自覺與真切的認(rèn)識(shí)，又未能妥善處理政治轉(zhuǎn)型過程中新舊制度與具體人事之間的抵牾與沖突，以至于清廷的變法改革大多處于“預(yù)備”或“草案”狀態(tài)，并最終在內(nèi)外交困的時(shí)局下被激進(jìn)的革命洪流沖擊得自身難保。

出人意表的是，革命黨出身的宋教仁，在辛亥初年草就共和政制藍(lán)圖時(shí)所秉持的基本設(shè)計(jì)理念，卻是在立憲共和政體之下“參酌古今官制”和“斟酌立憲政治之通例”，以符合“折中至當(dāng)”的“中國自古精意”。宋教仁所設(shè)想的行政審判機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)都察院之間，也并非水火不容、非此即彼，而是有望“調(diào)和新舊一舉兩得”。宋氏所謂的參酌、斟酌、調(diào)和，與其說是妥協(xié)乃至軟弱性，不如說是對(duì)清末民初這個(gè)過渡時(shí)代之過渡屬性的清醒認(rèn)識(shí)，其背后則是寶貴的共和精神與立憲技藝。宋氏這種審慎、克制與溫和的氣質(zhì)，殊與他時(shí)他日他人之激進(jìn)風(fēng)潮不符，卻與彼時(shí)彼刻彼境清帝遜位、五族共和的建政潛流（相較于武昌首義、種族革命的建政顯流）相暗合[2]參見高全喜：《立憲時(shí)刻——論〈清帝遜位詔書〉》，廣西師范大學(xué)出版社2011年版，第9—10頁。。惜乎天不假年，宋教仁不幸于1913年3月遇刺離世，其建立平政院的設(shè)想，也一度被其革命同志所擯棄。1913 年10 月，由國民黨籍議員主導(dǎo)制定的《天壇憲法草案》第86條規(guī)定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規(guī)定者，不在此限?！贝伺e固然是為限制袁氏權(quán)力，維護(hù)民主法治，但如此視《中華民國臨時(shí)約法》為無物、因人而設(shè)事改制的“憲法工具主義”傾向，終究與其欲達(dá)致之終極目標(biāo)不相符合，甚至連其謀求的直接效果也毫無所獲。此后的“袁氏當(dāng)國”，乃至軍閥混戰(zhàn)，莫不可以從此番反復(fù)中窺見端倪。

在《天壇憲法草案》作出不設(shè)平政院的草擬規(guī)定后，袁世凱當(dāng)即通電全國指出：“今草案第八十六條‘法院依法律受理民事刑事行政及其他一切訴訟’云云。今不按遵約法另設(shè)平政院，使行政訴訟亦隸法院。行政官無行政處分之權(quán)，法院得掣行政官之肘。立憲政體固如是乎？”[3]吳宗慈主編：《中華民國憲法史》前編，大東書局1924年版，第52頁。袁氏此語，本于約法明文，著眼治理實(shí)踐，其言之鑿鑿，雖國民黨人以革命自居，以憲法是求，也難以逃脫詰難。于是，袁世凱這位被“釘在歷史的恥辱柱”上的反動(dòng)人物，卻繼承了政敵宋教仁的遺志，不僅設(shè)立了平政院，還在平政院內(nèi)設(shè)立肅政廳，成了宋教仁難得的政制知音，真可謂是“袁承宋志”。我們無意在此為袁氏做翻案文章，但如果真正秉持同情理解之立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)體察袁氏當(dāng)國面臨的內(nèi)憂外患格局和重建秩序重任。

具體到平政院之設(shè)置，其直接指向的就是民初官場(chǎng)腐敗盛行、民權(quán)難以伸張之現(xiàn)實(shí)弊病，更深層次的考量則是協(xié)和官民沖突、重建治理秩序。這正如袁世凱在要求各官署舉薦平政院官員的命令中所說：“迨改革以來，秩序未復(fù)，貪猥雜進(jìn)，綱紀(jì)蕩然，當(dāng)局者恒濫用威權(quán)，同列者輒扶同徇隱。用人以愛憎為取舍而公論不彰，判事以喜怒為是非而真情益失，甚至筦榷者從事侵漁，典軍者寖多驕蹇。流弊所趨成為風(fēng)氣，法令所布視等弁髦。中央勤求民隱，豈能一體周知，小民徒報(bào)煩冤幾至無從呼吁?！盵1]中華民國《政府公報(bào)》第684號(hào)，1914年4月3日。袁氏此論，尤其是開宗明義的“改革以來，秩序未復(fù)”等語，并非危言聳聽。民國初年的國家治理的確弊病叢生，除了外交上的列強(qiáng)環(huán)伺，軍事上的南北征戰(zhàn)，政治上官僚作威作福風(fēng)氣和地方離心割據(jù)趨向始終存在，雖名為民主共和國，但民權(quán)難伸，自由難覓，以致民間頗有“北洋不如大清”之悲嘆。袁世凱的歷史功過是非姑且不論，但此番拯救時(shí)弊國艱、重建治理秩序的議論主旨不可因人而廢。于是，袁氏決定：“亟應(yīng)將平政院從速設(shè)置，并參酌舊制，體察國情，于該院設(shè)置肅政廳，俾于行政審判之外兼有糾彈官吏之權(quán)，期挽頹風(fēng)而臻上理?！盵2]中華民國《政府公報(bào)》第684號(hào)，1914年4月3日。在接見首批肅政史時(shí)，袁氏亦訓(xùn)話曰：“吾國自入民國以來，仕途龐雜極矣，特設(shè)肅政史一官冀有所補(bǔ)救?！盵3]《總統(tǒng)訓(xùn)誡肅政史之演詞》，《申報(bào)》1914年5月30日?？v觀袁世凱“參酌舊制、體察國情”等語，對(duì)照宋教仁“參酌古今官制”等語，足證二人在平政院設(shè)計(jì)理念和建制考量上頗有“平政致治”之共鳴。從袁氏命令和訓(xùn)詞中亦可看出，平政院在設(shè)立之初就不是一個(gè)純粹的技術(shù)性的行政審判機(jī)構(gòu)（審理行政訴訟事件）和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)（審理糾彈事件），其制度功能在行政審判與行政監(jiān)察之外，更有著滌蕩官場(chǎng)頹風(fēng)、調(diào)和官民沖突、重建治理秩序的考量。換言之，在宋教仁、袁世凱等民初政制設(shè)計(jì)者眼中，平政院不僅僅是消極被動(dòng)的行政訴訟裁判者，抑或官吏違法糾舉者，而更應(yīng)當(dāng)是積極主動(dòng)的治理秩序建構(gòu)者、參與者和維護(hù)者，是民初政制與政治不可或缺的治理者[4]吳歡：《論民初平政院的治理權(quán)能與角色》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。。

平政院的治理者地位，不僅源自宋教仁秉持共和精神的命名和倡設(shè)，也在袁氏前番命令和訓(xùn)詞中獲得政治背書，還在《平政院編制令》等實(shí)定法中獲得立法確認(rèn)。但更為重要的是，袁氏還于1914年6月頒布《平政院裁決執(zhí)行條例》，為平政院裁決提供執(zhí)行保障。該條例共5條，照錄如下：“第一條 行政訴訟事件之執(zhí)行，對(duì)于主管官署違法之命令或處分，得取消或變更之。第二條 行政訴訟事件經(jīng)評(píng)事審理裁決后，由平政院長呈報(bào)大總統(tǒng)批令主管官署按照?qǐng)?zhí)行。第三條 主管官署對(duì)于行政訴訟事件，不按照平政院裁決執(zhí)行者，肅政史得提起糾彈，請(qǐng)付懲戒。第四條 糾彈事件之執(zhí)行，涉于刑律者，由平政院呈請(qǐng)大總統(tǒng)令交司法官署執(zhí)行；涉于懲戒法令者，由平政院長呈請(qǐng)大總統(tǒng)以命令行之。第五條 本條例自公布之日施行。”根據(jù)黃源盛先生的統(tǒng)計(jì)，平政院14年存續(xù)期內(nèi)裁決的近200起案件（其中變更和撤銷裁決約占48%），幾乎沒有遭遇執(zhí)行障礙，全部得到行政官署的尊重與執(zhí)行；即便在袁氏生前和死后不乏質(zhì)疑和撤銷平政院的聲音，但袁氏之后的北洋政府領(lǐng)導(dǎo)人和行政官署，仍大體沿襲了對(duì)平政院裁決的尊重與保障的立場(chǎng)[5]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第6 卷，北京大學(xué)出版社2008年版，第506頁。。至1917年肅政廳被撤銷，時(shí)任大總統(tǒng)黎元洪仍修正頒布前述條例，僅將第三條改為“主管官署對(duì)于行政訴訟事件不按照平政院裁決執(zhí)行者，平政院長得督促該官署執(zhí)行，并呈報(bào)大總統(tǒng)”。凡此種種，均證明和強(qiáng)化了民初平政院的治理者地位與角色。

體認(rèn)到民初平政院的治理者地位與角色之后，再來審視其各項(xiàng)本兼職能。根據(jù)《平政院編制令》等相關(guān)實(shí)定法，平政院不僅作為一個(gè)機(jī)構(gòu)具有行政審判和行政監(jiān)察的主要職能，其最高領(lǐng)導(dǎo)人（院長）抑或具體法政人（評(píng)事），還具有參與憲法解釋會(huì)議、司法官懲戒委員會(huì)、審計(jì)官懲戒委員會(huì)、文官高等懲戒委員會(huì)、文官高等典試委員會(huì)的資格，此外還有以平政院裁決省議會(huì)與政府爭議、審查全國議員選舉資格和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)國民會(huì)議選舉的規(guī)定和實(shí)踐[1]吳歡：《論民初平政院的治理權(quán)能與角色》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。。在治理者的定位下，平政院所謂的行政審判職能，不僅是消極應(yīng)對(duì)“民告官”案件的需要，更是古今中西矛盾交織之下，通過審理“民告官”案件，實(shí)現(xiàn)伸張民權(quán)、走向共和的時(shí)代重任之舉。平政院的行政監(jiān)察職能，也不僅僅是民初政治斗爭的工具，而且是在帝制向共和轉(zhuǎn)型之際，從嚴(yán)治官、整肅綱紀(jì)的救弊之舉。至于平政院所擔(dān)當(dāng)?shù)膹V涉民初政治實(shí)踐的各項(xiàng)治理職權(quán)，則更加凸顯出平政院的治理者定位。換言之，在民初憲制共和秩序框架尚不完備的過渡時(shí)代，作為一個(gè)隸屬于大總統(tǒng)而又相對(duì)獨(dú)立超然的中央政制機(jī)構(gòu)，平政院擁有參與憲法解釋、法官懲戒、議員選舉、文官選任、文官懲戒等重大政治治理活動(dòng)，以及裁決機(jī)關(guān)權(quán)限、審查議員資格、監(jiān)督國會(huì)選舉等廣泛治理職權(quán)，深刻地介入了憲法秩序、立法秩序、司法秩序和行政秩序建構(gòu)實(shí)踐，或曰，平政院已經(jīng)深深地鑲嵌在了民初國家治理秩序轉(zhuǎn)型與重構(gòu)的進(jìn)程之中。

到這里，我們可以對(duì)民初平政院的深層次政制地位與功能問題做出回答。機(jī)械的規(guī)范推演無法揭示平政院的真正法律屬性，帶著部門法局限以今視昔也無法理解平政院的真實(shí)政制功能，我們需要將目光投向民初治理轉(zhuǎn)型，投向平政院的治理實(shí)踐?；诖朔N認(rèn)識(shí)，我們將平政院界定為民初國家治理秩序轉(zhuǎn)型與重構(gòu)進(jìn)程中積極而能動(dòng)的治理者。這種定位與定性是可行的。首先，從理論上來講，任何一個(gè)國家的最高審判機(jī)關(guān)都不是單純的審判機(jī)關(guān)，其司法判決中必然帶有治理決斷。即便將平政院視為行政審判機(jī)構(gòu)，其也是彼時(shí)中國最高且唯一的行政審判機(jī)構(gòu)，其所做出的行政訴訟裁決天然地具有最高的權(quán)威性，進(jìn)而蘊(yùn)含著決斷性。其次，在民初“帝制走向共和”之際，確實(shí)需要有能力、有擔(dān)當(dāng)、有智慧的治理者參與建構(gòu)國家治理秩序。這也正是袁世凱前述命令中所說的“改革以來，秩序未復(fù)”。最后，平政院的設(shè)計(jì)者宋教仁和創(chuàng)制者袁世凱皆對(duì)平政院寄寓了“共同議政”“平政愛民”的共和精神，以及整頓綱紀(jì)、重建秩序的治理期待。

申而言之，關(guān)于民初平政院制度的共和精神與治理向度，或曰通過平政院“平政致治”的國是共識(shí)，還可以根據(jù)“平政院”的名稱，進(jìn)行近似“望文生義”的體認(rèn)。所謂“平政”，實(shí)為“使政平”。這里的“平”字，首先是一個(gè)動(dòng)詞，是治（國）和理（政）的意思。更為重要的，這里的“平”還隱含著價(jià)值判斷或曰結(jié)果期許，寄寓著民初政制設(shè)計(jì)者對(duì)優(yōu)良治理秩序的追求。由此，平政院不僅是一個(gè)行政訴訟裁判者，更是民初國家治理秩序的建構(gòu)者；不僅肩負(fù)著參與國家治理秩序建構(gòu)的重任，而且潛含著“對(duì)治理者的治理”之重要內(nèi)涵。換言之，民初平政院承擔(dān)著“治官治吏”這一古今中西共通的治理職能，進(jìn)而蘊(yùn)含著“平政致治”的制度期許。因此我們可以看到，盡管平政院系由革命黨人宋教仁首倡其事且其壯志未酬，但仍然被政治強(qiáng)人袁世凱力排眾議建置成立，并為之做政治背書，提供執(zhí)行保障。不寧唯是，無論是袁世凱本人，還是后續(xù)當(dāng)國者，無論是中央行政官署，還是地方行政官署，均對(duì)平政院的審判與裁決保持相當(dāng)程度的尊重——這一結(jié)果，不僅是當(dāng)時(shí)反對(duì)平政院的人們所意想不到的，恐怕也是平政院的倡導(dǎo)者們，包括宋教仁和袁世凱，所意想不到的（盡管也許他們樂見其成）。這也印證了黃源盛先生的判斷：“觀夫古來任何政策的舉措，成于制度者半，成于人事者亦半?！盵2]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統(tǒng)》總第6 卷，北京大學(xué)出版社2008年版，第479頁。