市域社會治理現(xiàn)代化：理論內(nèi)涵與實(shí)踐路徑

○胡玉桃 楊瑜嫻

市域社會治理現(xiàn)代化是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實(shí)施，是國家治理的重要基石[1]。當(dāng)今社會，市域日益成為重大矛盾風(fēng)險的產(chǎn)生地、聚集地，成為防范化解矛盾風(fēng)險的關(guān)鍵場所。以市域?yàn)橹麝嚨胤e極推進(jìn)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、市域社會治理現(xiàn)代化的理論內(nèi)涵

市域社會治理現(xiàn)代化從提出至今，其內(nèi)在意蘊(yùn)不斷豐富完善。準(zhǔn)確把握市域社會治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵與實(shí)踐要求，是加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的基本前提與邏輯起點(diǎn)。

（一）以“市域”為聚焦點(diǎn)

市域社會治理聚焦于“市域”。何為“市域”？就其范圍而言，市域包括城市行政管轄的全部地域。對此，多數(shù)學(xué)者傾向于認(rèn)為這一空間范疇既涵蓋城市區(qū)域又囊括轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村區(qū)域。也就是說，市域社會治理現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)一體化格局下的治理現(xiàn)代化，以城市區(qū)域?yàn)橐I(lǐng)，輻射帶動鄉(xiāng)村區(qū)域，在“市域”空間體系中兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所有的治理策略都應(yīng)以全市域?yàn)榭剂?。就其層級而言，市域處于社會治理的“中位”?jié)點(diǎn)。市域具有承上啟下的樞紐作用，既是國家治理大政方針的執(zhí)行者和落實(shí)者，又是基層治理的引導(dǎo)者和推動者[2]。市域是當(dāng)前中國的典型公共空間，具備結(jié)構(gòu)緊密的社會治理體系、較為完整的社會治理機(jī)制，并通常面臨復(fù)雜多樣、全域性的社會治理難題，但因其具有相對自主的區(qū)域范圍、人口規(guī)模、資源要素、制度條件、職責(zé)權(quán)限等差異化特點(diǎn)，也是最能因地制宜、就近就便、直接有效地化解自身社會風(fēng)險的治理層級。

（二）以“社會治理”為切入點(diǎn)

市域社會治理現(xiàn)代化著眼于“社會治理”，通過優(yōu)化升級治理體制機(jī)制推動市域社會發(fā)展。這里的“社會”應(yīng)包含市域?qū)用嬲?、?jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)建設(shè)等關(guān)涉社會生活的方方面面，而不僅僅局限于“小社會”，即以“大社會”視野對社會公共事務(wù)展開治理。隨著風(fēng)險社會的全面到來，社會治理除了要加強(qiáng)社會建設(shè)、保障改善民生、促進(jìn)社會公平，還要構(gòu)建完備的風(fēng)險防范系統(tǒng)、強(qiáng)化常態(tài)化應(yīng)急管理，從源頭上防范化解社會矛盾。市域社會治理正面臨新時代的功能要求和能力考驗(yàn)。因此，市域社會治理必須具備一套健全的體制機(jī)制。其以黨建為引領(lǐng)，以政府部門為主導(dǎo)，通過資源整合、系統(tǒng)重組和流程再造，實(shí)現(xiàn)化整為零的改革，以體制機(jī)制結(jié)構(gòu)化破解社會治理碎片化[3]。構(gòu)建整體化、系統(tǒng)化的“權(quán)責(zé)體系”是市域社會治理的重中之重，必須做好頂層設(shè)計，設(shè)置科學(xué)的治理框架和權(quán)責(zé)分類，并處理好條塊、區(qū)街社區(qū)關(guān)系，形成關(guān)系順暢、有序合作、互促互利的社會治理秩序，確保體制機(jī)制能發(fā)揮最大效用。該體制機(jī)制還應(yīng)突出全過程性（貫穿事前、事中和事后）、全空間性（借助網(wǎng)格化）、全要素性（借助智能化）和全社會性（動員潛在資源）[4]，以便于更好地回應(yīng)新時代的新型社會治理需求。

（三）以“五治”為有效方式

市域社會治理現(xiàn)代化借助于政治、法治、德治、自治、智治“五治”手段，通過多樣化治理方式的“橋”與“船”到達(dá)社會治理現(xiàn)代化的“彼岸”。具言之，市域社會治理現(xiàn)代化應(yīng)發(fā)揮政治的引領(lǐng)作用，堅持和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，指引市域社會治理方向；增強(qiáng)法治的保障作用，確保社會治理有據(jù)可依并有序?qū)嵤粚?shí)市域社會治理基礎(chǔ)；提升德治的教化作用，重視和加強(qiáng)對社會公眾的道德教化，提升市域社會治理能量；體現(xiàn)自治的聚合作用，充分調(diào)動各類主體參與社會治理的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)市域社會治理活力；凸顯智治的支撐作用，推進(jìn)“智防風(fēng)險”“智輔決策”“智助司法”“智利服務(wù)”[5]，強(qiáng)化市域社會治理動力。“五治”手段既符合習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的重要指示精神，為推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化提供了有效方式，又是踐行市域社會治理現(xiàn)代化的重要抓手，能從各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)提升市域治理能力和治理水平?！拔逯巍笔侄苇h(huán)環(huán)相扣、相輔相成，協(xié)同交互作用于推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化的過程中。

（四）以“社會治理共同體”為建構(gòu)目標(biāo)

市域社會治理現(xiàn)代化致力于“社會治理共同體”建設(shè)，旨在實(shí)現(xiàn)市域社會的和諧美好與可持續(xù)發(fā)展。在市域社會治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，政府、企業(yè)、個人及社會組織等各類主體共同參與，基于共同價值、共同追求，被有機(jī)鏈接成為協(xié)商民主、科學(xué)高效的多維度合作網(wǎng)絡(luò)，形成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體。該治理共同體有助于滿足市域各類群體的多樣性、差異化訴求，找尋市域社會意愿的最大公約數(shù)[6]。為形成“社會治理共同體”，應(yīng)借助多種機(jī)制的協(xié)同，重新調(diào)整原有各類主體對市域社會治理的參與，尤其是調(diào)整政府力量和社會力量的角色定位，以推動多元治理主體的功能耦合，促進(jìn)多種治理能力的共同作用。這是對傳統(tǒng)“政府本位”和“社會本位”的反思與超越，是社會治理整合并吸納“公共權(quán)能的優(yōu)長”與“社會公眾的優(yōu)勢”的產(chǎn)物[7]。通過“社會治理共同體”的構(gòu)建，可以對內(nèi)形塑市域典型特征、對外提升市域競爭優(yōu)勢，充分體現(xiàn)“以人民為中心”的制度優(yōu)勢，并切實(shí)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)社會治理過程的共商共建以及社會治理成果的普惠共享。

二、市域社會治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

面對新發(fā)展階段帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，應(yīng)積極探索市域社會治理現(xiàn)代化新模式，實(shí)現(xiàn)治理體制現(xiàn)代化、工作布局現(xiàn)代化、治理方式現(xiàn)代化。

（一）深化思想認(rèn)識，強(qiáng)化市域社會治理理念

1.堅持以人為本。市域社會治理現(xiàn)代化的核心是人的現(xiàn)代化。城市治理的效果取決于能否以人民性來衡量各種發(fā)展策略，能否將城市的創(chuàng)造力與各類治理方案結(jié)合起來，最終服務(wù)于人的全面發(fā)展。因此，市域社會治理要以人民性為統(tǒng)領(lǐng)[3]。要始終堅持以人民為中心，以提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感為目的，突出抓好社會治理領(lǐng)域的民生工程，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

2.堅持問題導(dǎo)向。要聚焦問題、研究問題、解決問題，堅持消化存量與控制增量相結(jié)合，著力補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、堵漏洞，織密織牢基層社會治理網(wǎng)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險排查，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控，將重大風(fēng)險隱患和矛盾糾紛解決在市域?qū)用妗?/p>

3.堅持超前治理。市域社會治理不應(yīng)只是“在出現(xiàn)問題之后解決問題”，不應(yīng)只是對居民需求的滯后性回應(yīng)，而是要充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)和完善的治理制度，預(yù)判風(fēng)險隱患，預(yù)知居民需求，主動采取措施精準(zhǔn)施策、精細(xì)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)超前治理，創(chuàng)新市域社會治理新理念和新范式。

（二）樹立“全周期管理”意識，優(yōu)化市域社會治理過程

1.加強(qiáng)全程治理。要用“全周期管理”理念統(tǒng)籌謀劃社會治理，將其貫穿于社會治理的各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，推動社會治理時間、空間和層級再造。完善事前事中事后全過程治理機(jī)制，形成從源頭到末梢的閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)全過程、全要素、全場景的動態(tài)治理、系統(tǒng)治理。

2.加強(qiáng)源頭治理?！叭芷诠芾怼钡囊x在于“治未病”。要加強(qiáng)對各類風(fēng)險隱患的源頭治理、事前防范，對苗頭性、傾向性、趨勢性問題及時進(jìn)行監(jiān)測預(yù)警，補(bǔ)齊風(fēng)險治理短板，建立完整的風(fēng)險防控鏈條，不斷提升風(fēng)險治理能力。

3.加強(qiáng)協(xié)同治理。“全周期管理”涉及不同階段的多元治理主體，要構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的治理機(jī)制。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，要推動各部門各層級之間的信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、資源共享、工作聯(lián)動。在政府、市場和社會等多方力量之間，也要完善協(xié)同治理機(jī)制，發(fā)揮治理合力。

4.加強(qiáng)末梢治理。要有效激活基層治理“末梢神經(jīng)”，打通“最后一公里”，提升人民群眾的獲得感和幸福感。推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地為居民群眾提供信息化、精細(xì)化、便捷化服務(wù)。

（三）推進(jìn)“五治”融合，完善市域社會治理體系

1.發(fā)揮政治引領(lǐng)作用。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于市域社會治理全過程和各方面。完善市、區(qū)、街道、社區(qū)四級黨組織領(lǐng)導(dǎo)社會治理工作的聯(lián)動體系。持續(xù)推進(jìn)區(qū)域化黨建工作，通過黨建工作統(tǒng)籌整合基層各方力量。探索構(gòu)建“基層黨建質(zhì)量認(rèn)證體系”，建立基層黨組織架構(gòu)、工作流程、考核評價等制度及工作規(guī)程，著力提升基層黨建質(zhì)量。積極推動住宅物業(yè)小區(qū)黨建工作，設(shè)置小區(qū)黨組織，深化社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)“三方聯(lián)動”機(jī)制。健全區(qū)域聯(lián)動、部門協(xié)作的綜合治理機(jī)制，推進(jìn)綜治中心建設(shè)，規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理。

2.發(fā)揮法治保障作用。加快形成完備的市域法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障體系，提升市域社會治理法治化水平。創(chuàng)新立法工作機(jī)制，善于運(yùn)用地方立法權(quán)，為推進(jìn)市域社會治理提供有力的法治支撐。深入推進(jìn)法治政府建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)依法決策，做好公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查等工作。著力提高辦案質(zhì)量，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋司法”改革，提升司法公信力。打破層級界限，構(gòu)建上下貫通、立體化的法治監(jiān)督體系。加快完善公共法律服務(wù)、法治人才培養(yǎng)、法治宣傳教育等支持系統(tǒng)建設(shè)。

3.發(fā)揮德治教化作用。以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領(lǐng)，以道德教化人心。深入推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，加強(qiáng)信用監(jiān)管，健全跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)的守信激勵和失信懲戒聯(lián)動機(jī)制。深入開展新時代文明實(shí)踐中心建設(shè)，充分發(fā)揮英雄榜樣、道德模范的引領(lǐng)作用，著力營造崇德向善的社會氛圍。深入挖掘市域優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)文化陣地設(shè)施建設(shè)，提升群眾文化道德素養(yǎng)。創(chuàng)新志愿服務(wù)工作機(jī)制，弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神，推動志愿服務(wù)向參與社會治理、凝聚社會共識轉(zhuǎn)化，成為基層社會治理的重要助力。

4.發(fā)揮自治強(qiáng)基作用。激活自治活力，構(gòu)建社會治理共同體。健全社區(qū)居民議事廳、民情懇談會、民意直通車等機(jī)制，搭建居民協(xié)商共治平臺。發(fā)揮群團(tuán)組織作用，樹立一批群防群治特色品牌。通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、社區(qū)治理創(chuàng)新助力計劃等，引導(dǎo)社會力量參與社區(qū)治理。明確社區(qū)“兩委”和網(wǎng)格管理服務(wù)站工作職責(zé)，促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效融合。充分發(fā)揮居民公約在基層社會治理中的作用，全面制定、修訂社區(qū)居民公約。探索創(chuàng)新“鄉(xiāng)村微治理”模式，通過推動黨組織向下延伸、成立村落理事會、組建志愿組織、完善村民自治章程等方式，推動鄉(xiāng)村自治發(fā)展。

5.發(fā)揮智治支撐作用。加快智慧城市建設(shè)，全力打造城市“超級大腦”，完善城市數(shù)據(jù)庫建設(shè)，構(gòu)建覆蓋全域、統(tǒng)籌使用的數(shù)據(jù)開放共享體系。探索成立社會治理科技支撐中心，推動現(xiàn)代科技與社會治理深度融合。推進(jìn)智能治理基礎(chǔ)建設(shè)，推廣多領(lǐng)域場景應(yīng)用。暢通社會治理線上協(xié)同指揮通道，加強(qiáng)信息平臺建設(shè)，完善信息收集、問題發(fā)現(xiàn)和流轉(zhuǎn)處置機(jī)制。推進(jìn)政法系統(tǒng)的智能化改革，加強(qiáng)跨部門的一體化辦案系統(tǒng)建設(shè)，加快糾紛多元化解平臺建設(shè)，織牢社會安全防護(hù)網(wǎng)，構(gòu)建立體化社會治安防控體系，提升群眾安全感。

（四）妥善處理三對關(guān)系，推進(jìn)市域社會治理實(shí)踐

1.頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的關(guān)系。頂層設(shè)計為基層創(chuàng)新指明方向、創(chuàng)造條件。“十四五”時期要更加注意市域社會治理的頂層設(shè)計，推動社會治理制度的系統(tǒng)集成，同時，又要以基層創(chuàng)新推動頂層設(shè)計不斷更新發(fā)展。加強(qiáng)“頂層設(shè)計”應(yīng)以深入實(shí)際調(diào)查研究為基礎(chǔ)，鼓勵基層加快實(shí)踐探索。應(yīng)選取一批基層治理有效制度和亮點(diǎn)做法，進(jìn)行總結(jié)提煉并在全市推廣應(yīng)用，適時上升為在整個市域內(nèi)適用的規(guī)范，形成更加完備、高效的市域社會治理現(xiàn)代化制度體系，全面提升市域社會治理效能。

2.整體治理與專項(xiàng)突破的關(guān)系。推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，要加強(qiáng)整體規(guī)劃，健全市域各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)社會治理工作機(jī)制，發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，構(gòu)建齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的治理格局。同時，要以解決突出問題為導(dǎo)向，驅(qū)動基層社會治理創(chuàng)新。聚焦社會變遷與城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型中的突出問題，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。聚焦市域社會治理中的薄弱地帶，著力補(bǔ)齊短板，完善制度體系，最大限度發(fā)揮治理效能。

3.常態(tài)治理與非常態(tài)治理的關(guān)系。要推進(jìn)現(xiàn)代科技與城市平安建設(shè)、重大突發(fā)公共事件應(yīng)對的深度融合，加快建設(shè)市域社會風(fēng)險防御體系，提升風(fēng)險危機(jī)的預(yù)測預(yù)判與處置能力。從應(yīng)急預(yù)案、物資儲備、信息發(fā)布、工作聯(lián)動、社區(qū)防控等方面，完善市域社會應(yīng)急治理體系[8]。明確非常態(tài)應(yīng)急治理的啟動程序，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、快速處置，防止風(fēng)險擴(kuò)散，最大程度減少損害。