關于省級政府引導基金改革發(fā)展的幾點思考

○課題組

2021年8月中旬，湖北省委省政府召開全省國企改革座談會，時任省委書記應勇、省長王忠林分別講話，就推進省屬國企改革作出部署。如何深化改革，更好發(fā)揮支持科創(chuàng)產業(yè)發(fā)展作用，助推全省高質量發(fā)展，是政府引導基金面臨的重大課題。必須認真貫徹落實習近平總書記視察湖北及參加湖北代表團的重要講話精神，全面落實省委省政府關于國企改革的基本要求，革新投資理念，優(yōu)化管理架構，調整運行機制，以政府引導基金自身改革發(fā)展助力全省高質量發(fā)展。

一、湖北省級政府引導基金的營運成效

政府引導基金的主要任務，是推動戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展和相關專項投資。根據(jù)摸底，目前湖北省省級財政共出資266億元，設立五支政府引導基金。其中，對長江經(jīng)濟帶產業(yè)引導基金（以下簡稱長江產業(yè)基金）出資220億元，由長江經(jīng)濟帶產業(yè)基金管理公司管理；對省級股權投資引導基金、省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展引導基金、省農產品流通基礎建設股權投資引導基金等三支基金，出資38.1億元，由省高新產業(yè)投資集團有限公司管理；對省創(chuàng)業(yè)投資引導基金，出資7.9億元，由省科技廳下轄科技服務中心管理。近幾年來，湖北省政府引導基金業(yè)務發(fā)展較快，在支持科創(chuàng)產業(yè)發(fā)展上業(yè)績較好。

（一）長江產業(yè)基金在支持重大產業(yè)落地湖北發(fā)展上起主導作用

截至2021年二季度末，已經(jīng)設立母基金42支、子基金50支，實繳規(guī)模達1446億元（不包括國家級基金），實現(xiàn)5.8 倍放大。已引進億元以上項目43個，帶動投資湖北規(guī)模超過5000 億元，投資引進了國家存儲器基地、京東方、吉利、小米、三安光電、華星光電等重大產業(yè)項目。2020 年全省總投資超過50億元的16個先進制造業(yè)省級重點項目中，8個由長江產業(yè)基金投資引進。長江產業(yè)基金成立五年來，與紅杉、高瓴、IDG、漢德、凱輝、國開金融、協(xié)同創(chuàng)新、招銀國際等近百家頭部投資機構實現(xiàn)合作，累計促成150 余家基金及股權投資機構在湖北注冊，總注冊規(guī)模近800 億元。目前，已形成知名投資機構、產業(yè)龍頭和股東的資源生態(tài)圈，估值達到273.73 億元，浮盈超50 億元。在國內權威機構對政府引導基金的排名榜單中，長江產業(yè)基金連續(xù)五年位居前三。

（二）省級股權投資引導基金深耕縣域經(jīng)濟成效明顯

截至2021年7月底，省高投管理的三支股權投資基金累計參股子基金70支，投資項目606項次，投資金額136.8 億元。其中，投資縣域項目180 項次，覆蓋20多個縣區(qū)。重點支持了祥源新材、池田汽車、億均耀能等項目。

（三）省創(chuàng)業(yè)投資引導基金聚焦支持早期科創(chuàng)企業(yè)效果良好

目前，已經(jīng)支持22家企業(yè)成功上市，43家登陸新三板。累計參股設立（過會）創(chuàng)投子基金30支，投資初期及中早期項目608個，累計投資36.6億元。

二、湖北省級政府引導基金與發(fā)達省份的差距

湖北省政府引導基金在推動科創(chuàng)產業(yè)發(fā)展等方面取得了明顯成效，但與先進省市政府引導基金相比，還存在較大差距。主要是隨著市場環(huán)境的變化和科創(chuàng)產業(yè)需求的調整，湖北省政府引導基金管理行政化色彩較濃、運行機制不優(yōu)、投資理念落后、支持力度弱化等問題凸顯，政府引導基金的行業(yè)影響力和對科創(chuàng)產業(yè)項目的引導落地能力減弱。

（一）統(tǒng)籌資源有差距

省內政府引導基金聯(lián)動不夠，導致有限的財政出資無法通過良好協(xié)作而發(fā)揮更大作用。

湖北省三支產業(yè)引導基金分別投資項目的不同發(fā)展階段，科創(chuàng)基金主要投資偏早期項目，股權引導基金主要投資成長期項目，長江產業(yè)基金聚焦招引落地成熟期重大項目。因三家基金管理機構各自獨立，導致本就缺乏規(guī)模優(yōu)勢的三支省級政府引導基金各自為戰(zhàn)，而且，對市縣政府引導基金的帶動協(xié)同不力，既不能聯(lián)動發(fā)揮對社會資本的吸附能力，體現(xiàn)引導基金和社會協(xié)同支持產業(yè)的作用；也不能形成基金叢林，凸顯對某個產業(yè)生態(tài)或產業(yè)鏈的支持合力。如，武漢市已經(jīng)成為全球最大的面板生產基地，但由于沒有一定規(guī)模的引導基金，難以圍繞產業(yè)鏈培育更多明星企業(yè)。

（二）運營能力有差距

湖北省政府引導基金的杠桿率、周轉率、收益率不盡人意，資本增值及放大功能不足。

一方面，對于省內重大招引項目，長江產業(yè)基金對縣域基金按5∶5出資，對武漢市基金按2∶8出資，對市州基金按3∶7出資，成為地方政府招商引資的配資平臺。這樣的比例，杠桿率不高，且一定程度讓市縣政府形成出資依賴，致使引導基金供求矛盾突出，省財政出資壓力增大。另一方面，部分子基金設立時，引導基金方話語權弱，返投約束條款剛性不強，導致資金放大倍數(shù)成效虛化。2019年，長江基金投資4億元出資到規(guī)模為100億元的國創(chuàng)開元母基金中，雖然放大倍數(shù)25倍，但返投成效甚微。同時，設立子基金時，基本沒有考慮引導基金提前退出，導致基金在提前達到政策目標后應該退出時缺乏協(xié)議支持，資金周轉率低下。

此外，在投資方式上，湖北省基金多為明股實債投資，利用資本市場明顯不足。如，2018年引進京東方采用明股實債方式投資，僅能保本微利退出。而安徽合肥市政府2009年開始參與京東方定增投資，不僅產業(yè)項目落地，還浮盈100億元。一個重要原因，在于湖北省引導基金管理團隊和屬地政府部門對利用資本市場實現(xiàn)“有投有賺”的投研能力和擔當精神不足。

（三）聚焦產業(yè)有差距

圍繞重點產業(yè)設置專項基金少，基金投向不夠聚焦，尚未引導形成千億級大產業(yè)。

湖北省政府引導基金聚焦重點發(fā)展產業(yè)不夠，引導形成基金群的成效不明顯，在支持形成新的千億產業(yè)集群方面還有很大距離。在這方面，安徽合肥市的經(jīng)驗值得借鑒。合肥國資以股權投資的思維導入產業(yè)，以投行的方式培育產業(yè)，建立了政府引導性基金和產業(yè)資本、民間資本互動投資的多元化投融資體系。十多年來，合肥通過設立政府引導基金帶動社會資本形成三個基金群，支持形成了半導體、新能源汽車和新型顯示三個千億產業(yè)。如，總規(guī)模265億元的合肥芯屏產業(yè)基金群支持形成了千億級新型顯示產業(yè)，總規(guī)模超過640億元的集成電路基金群支持形成了千億級半導體產業(yè)。

（四）基金規(guī)模有差距

湖北省級引導基金規(guī)模和數(shù)量與經(jīng)濟地位不相稱，在中部省份排名靠后。

根據(jù)清科研究院以注冊地為口徑統(tǒng)計發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，各省市政府引導基金的目標規(guī)模，北京、廣東、山東居前3名，湖北以2,228億元位居第16 名。在中部地區(qū)相比，湖北省落后于河南（6,986億元）、江西（3,812億元）、安徽（2,591億元）。從存量政府引導基金來看，湖北省數(shù)量和規(guī)模的排名均落后于經(jīng)濟總量排名。從2020 年新設基金規(guī)模和數(shù)量來看，湖北新設基金6支，規(guī)模23億元，新設規(guī)模全國排名第16位。2021年來，各省市都在進一步擴大政府引導基金規(guī)模，如河南在7月份設立1500億元新興產業(yè)引導基金、天津在2月份設立500億元京津冀協(xié)同發(fā)展產業(yè)基金。

（五）制度設計有差距

湖北省政府基金行政管理色彩較濃，對社會資本吸引力不強、對投資團隊考核激勵力度不夠。

一是多頭監(jiān)管、多環(huán)節(jié)審批，制約基金管理公司市場化運行效率。以長江產業(yè)基金為例，湖北省財政廳管出資審核和績效考核，省國資委管黨建，省長投集團代為履行出資人職責，基金管委會辦公室管業(yè)務運作和績效評價?；鸪闪⑿杞?jīng)立項、內審、政審、投決、核準等諸多環(huán)節(jié)。政審需要協(xié)調發(fā)改委、經(jīng)信、財政、科技廳等諸多部門聯(lián)合審查。而像國家級基金、包括一些發(fā)達地區(qū)都只有一個監(jiān)管主體。在監(jiān)管規(guī)則上，不少發(fā)達省市對引導基金不斷精簡管理架構及審批流程。如，深圳前海產業(yè)投資引導基金將“管委會預審”和“前海管理局審核”環(huán)節(jié)變?yōu)椤耙龑Щ鸸芾砉就稕Q”決定；青島市引導基金也將之前由基金管委會審批的部分環(huán)節(jié)變?yōu)橛梢龑Щ鸸芾砉咀孕袥Q定。

二是返投要求過高，讓利返利政策不優(yōu)，對社會資本缺乏吸引力。近年來，發(fā)達地區(qū)引導基金返投標準均在下調，返投認定標準更加寬泛。江蘇省政府投資基金由2倍降到1.5倍，深圳市由2倍降到1.5倍，青島由2倍降到1.1倍等。而長江產業(yè)基金要求為5倍返投。在讓利機制上，發(fā)達地區(qū)將讓利與返投目標達成掛鉤、讓利與退出速度掛鉤。與此相比，湖北省政府引導基金的讓利條款缺少靈活性。在實際操作中，有的基金有讓利條款，有的沒有，更沒有將讓利與返投的目標實現(xiàn)和提前退出掛鉤，讓利政策對社會資本的吸引力不強。

三是盡職免責機制不夠明確。行業(yè)慣例是評判基金整體運作效果，不重點關注個別項目風險。發(fā)達地區(qū)加大對引導基金盡職免責機制的探索，廣州、青島、江蘇均修訂了引導基金管理辦法。江蘇省政府規(guī)定“引導投資運營遵循市場規(guī)律，不將正常的投資風險作為追責依據(jù)”。由于湖北省對基金類投資職責考核不夠明確，而引導基金投資項目一般較多，一旦個別項目出現(xiàn)風險，公司管理層將面臨很大追責壓力。

三、如何促進湖北省級政府引導基金高質量發(fā)展

結合湖北省實際，就推進省級政府引導基金改革發(fā)展，提出如下建議。

（一）組建湖北省科創(chuàng)投資集團，統(tǒng)籌管理省級財政及國資出資的引導基金

深創(chuàng)投管理模式的成功經(jīng)驗表明，對政府引導基金進行統(tǒng)一管理運營，有利于增強引導基金對產業(yè)生態(tài)的培育能力、有利于提升對重大科創(chuàng)項目的招引能力、有利于發(fā)揮國有資本放大和增值能力。湖北省可學習借鑒深創(chuàng)投經(jīng)驗，新組建或者利用現(xiàn)有平臺公司改造成立湖北省科創(chuàng)投資集團。以該集團作為引導基金唯一出資渠道，并被授權履行出資人職責，原有財政及省級平臺企業(yè)出資、所有國資控股的基金管理團隊均劃轉到科創(chuàng)投資集團?？苿?chuàng)集團中后臺服務部門在劃入基金管理公司的基礎上優(yōu)化整合，所轄基金管理公司中后臺職能統(tǒng)一由科創(chuàng)投資集團履行。另一可選方案是，由金融控股集團作為出資渠道，履行基金管理公司中后臺管理職責。其優(yōu)勢是利用金融控股集團對銀行機構的影響力，充分發(fā)揮投貸聯(lián)動作用，提升對重大科創(chuàng)項目招引和服務能力。

（二）轉變引導基金投資理念和投資方式，實現(xiàn)“有投有賺、越做越大”的目標

招引產業(yè)落地是引導基金的職責，保值增值是國有資本的基本要求。因此，應把投資回報作為設立引導基金的主要訴求之一。設計投資方案時，要回歸基金的股權投資本質，不宜采用明股實債方式。與市州政府協(xié)同招引項目時，引導基金要把控投資方案，變市州被動“配資招商”為主動“投資招商”。管理團隊要提升對項目的投研判斷能力，通過國有資本的投入和賦能增強社會資本持續(xù)投入的信心。在完成政策目標后，基金可以市場化的方式退出并獲取良好收益，真正實現(xiàn)有投有賺、越做越大。

（三）理順投資邏輯，積聚資本聚焦支持重點科創(chuàng)產業(yè)發(fā)展

一方面，圍繞湖北省委省政府確定的“51020”現(xiàn)代產業(yè)體系，省級引導基金聚焦重點科創(chuàng)產業(yè)，每個產業(yè)配套一支引導基金，帶動社會資本形成專注支持該產業(yè)的基金叢林。同時，加強對省級引導基金和市縣引導基金的統(tǒng)籌規(guī)劃，做到一盤棋發(fā)展。通過資本的強力加持，力促萬億、五千億及千億產業(yè)形成。另一方面，借鑒參考合肥引導基金招引培育產業(yè)的投資邏輯，明確引導基金以招引和培育龍頭企業(yè)為基本定位，圍繞全產業(yè)鏈條打造“國資引領——項目落地——股權退出——循環(huán)發(fā)展”的閉環(huán)。引導基金聯(lián)合龍頭企業(yè)的產業(yè)資本、吸引社會資本搭建專項產業(yè)基金，重點圍繞產業(yè)鏈的延鏈、補鏈和強鏈布局投資項目，強壯產業(yè)鏈條，培育產業(yè)集群，形成產業(yè)生態(tài)。

（四）出臺政策支持引導基金增強造血功能，實現(xiàn)“有進有出，越做越活”

對政府引導基金而言，需要適當“輸血”、不斷“活血”，但最終要靠自我“造血”功能的增強。建議湖北省委省政府出臺政策，推動存量基金提前退出，提高資金周轉率；允許引導基金對合作金融機構承諾回購，支持設立S基金和發(fā)行基金債；在基金設立時嵌入支持提前退出條款，保證引導基金在完成政策目標后能有效推出；在財力允許情況下，適度增加財政出資，或者劃撥部分優(yōu)質國有資產，增強融資能力，做大引導基金規(guī)模。

（五）優(yōu)化管理運營機制，增強引導基金經(jīng)營活力

要優(yōu)化頂層設計，明確引導基金管理主體和職責邊界，創(chuàng)新完善激勵約束機制，進一步激發(fā)經(jīng)營活力。一是堅持適度監(jiān)管，放開企業(yè)經(jīng)營自主權。明確監(jiān)管主體和監(jiān)管重點，以管政策方向、管重要制度、管績效評價為主，減少審批環(huán)節(jié)，支持基金管理公司市場化經(jīng)營。避免多頭監(jiān)管。二是針對不同類型政府引導基金制定不同的管理辦法，形成科學有效的制度體系。調整返投政策，重點要優(yōu)化返投口徑，降低返投要求，加大政策目標實現(xiàn)和讓利的掛鉤力度。三是建立市場化薪酬制度。人才是基金管理公司的核心競爭力。湖北作為內陸省份，只有建立符合行業(yè)慣例的市場化薪酬體系和績效考核制度，才能吸引和穩(wěn)定專業(yè)化人才。四是建立符合基金行業(yè)慣例的容錯機制。