廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的方式、成效與前景

李伯軍

（廣西師范大學(xué) 法學(xué)院，廣西 桂林 541004）

廣西地理位置獨(dú)特，不但是我國(guó)西部唯一同時(shí)沿海、沿邊、沿江的省區(qū)，也是我國(guó)唯一與東盟陸海相連的省區(qū)，因而成為連接“中國(guó)與東盟國(guó)家的國(guó)際大通道”。近年來(lái)，金三角的毒販集團(tuán)為了逃避我國(guó)的打擊，不斷開(kāi)辟新的販毒路線，如取道越南偷運(yùn)毒品從廣西入境，這在很大程度上使得與越南接壤的中國(guó)廣西地區(qū)面臨禁毒以及打擊販毒的嚴(yán)峻形勢(shì)和挑戰(zhàn)。目前，廣西吸食毒品的人數(shù)規(guī)模龐大，被納入動(dòng)態(tài)管控系統(tǒng)的吸毒人員眾多。其中，制造、運(yùn)輸、販賣和吸食（包括合成）毒品案件逐年增多，且呈由城市向農(nóng)村地區(qū)快速蔓延之勢(shì)。另外，毒品違法犯罪往往誘發(fā)其他各種違法犯罪，并導(dǎo)致艾滋病病毒傳播，嚴(yán)重危害公共衛(wèi)生安全，廣西預(yù)防和打擊毒品犯罪工作任務(wù)相當(dāng)繁重[1]。在這種背景下，廣西很有必要加入“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”中，強(qiáng)化與有關(guān)各方的合作，以應(yīng)對(duì)來(lái)自區(qū)域內(nèi)各種跨境毒品犯罪活動(dòng)的挑戰(zhàn)。

一、“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的形成及發(fā)展

目前，全球?qū)用娴慕緡?guó)際法律合作機(jī)制主要建立在1961年《麻醉品單一公約》、1971年《精神藥物公約》以及1988年《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》“三大禁毒國(guó)際公約”基礎(chǔ)之上?；诖?，中國(guó)與東盟之間形成了區(qū)域性的“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”。

在近代中國(guó)歷史上，英國(guó)和葡萄牙等西方國(guó)家為了改變同中國(guó)的貿(mào)易逆差，公然將在緬甸種植的鴉片走私到中國(guó)。自此，中國(guó)開(kāi)始遭受毒品侵害，國(guó)家也開(kāi)始頒布政令禁毒①早在1729年，清政府便頒布了中國(guó)歷史上第一個(gè)禁煙詔令。然而，英國(guó)等西方國(guó)家無(wú)視清政府的禁煙令，強(qiáng)行將鴉片走私到中國(guó)，直至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。。新中國(guó)成立后不久，就徹底肅清了國(guó)內(nèi)的毒品。然而，東南亞國(guó)家特別是老撾、泰國(guó)和緬甸三國(guó)（金三角位于此三國(guó)交界處）一直深受鴉片等毒品的毒害。1976年2月14日，成立后不久的東盟在印度尼西亞巴厘島舉行的第一次首腦會(huì)議上簽署了《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》（亦即“巴厘第一協(xié)約”），宣言中明確了打擊該區(qū)域內(nèi)制毒販毒活動(dòng)的決心。面對(duì)日益嚴(yán)峻的濫用毒品問(wèn)題，同年6月26日，東盟在菲律賓馬尼拉通過(guò)了《打擊濫用毒品原則宣言》。依據(jù)該宣言的規(guī)定，東盟每年定期舉行東盟禁毒專家會(huì)議。1984年，東盟召開(kāi)第一屆“禁毒事務(wù)高官會(huì)”（Asean Senior Officials On Drugs Matters），以替代之前一年一度的禁毒專家會(huì)議，并通過(guò)了《東盟預(yù)防和控制毒品濫用及非法走私的區(qū)域政策和策略》。因此，可以說(shuō)，東盟是亞洲乃至全世界最早推動(dòng)建立區(qū)域禁毒法律合作機(jī)制的一個(gè)區(qū)域性組織。中國(guó)自20世紀(jì)70年代末80年代初實(shí)施改革開(kāi)放后，金三角毒品的輸入使得國(guó)內(nèi)毒品犯罪活動(dòng)死灰復(fù)燃。而中國(guó)與東盟開(kāi)展禁毒法律合作始于20世紀(jì)90年代。

為嚴(yán)厲打擊各類毒品犯罪活動(dòng)以及防止毒品泛濫，中國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始便陸續(xù)通過(guò)一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，諸如《中華人民共和國(guó)藥品管理法》（1984年）、《麻醉藥品管理辦法》（1987年）、《精神藥品管理辦法》（1988年）、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于禁毒的決定》（1990年）等。不僅如此，中國(guó)政府還特別注重就打擊跨國(guó)毒品走私犯罪開(kāi)展國(guó)際合作，這種國(guó)際合作主要是通過(guò)兩個(gè)層面展開(kāi)：一是通過(guò)加入聯(lián)合國(guó)禁毒國(guó)際法律體系之中來(lái)達(dá)成國(guó)際合作，諸如1985年加入《經(jīng)〈修正1961年麻醉品單一公約的議定書〉修正的1961年麻醉品單一公約》和《1971年精神藥物公約》，1989年加入《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》，等等。二是通過(guò)與東盟進(jìn)行區(qū)域法律合作打擊跨國(guó)毒品走私犯罪來(lái)達(dá)成區(qū)域性國(guó)際合作。1992年6月，中國(guó)、緬甸和聯(lián)合國(guó)禁毒署（UNIDCP）②聯(lián)合國(guó)禁毒署全稱為“聯(lián)合國(guó)國(guó)際麻醉品管制署”，是聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1990年12月12日通過(guò)的第45/179號(hào)決議設(shè)立的。1997年，聯(lián)合國(guó)禁毒署和聯(lián)合國(guó)預(yù)防犯罪中心合并成為“聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室”（UNODC），旨在幫助各成員國(guó)打擊非法藥物、犯罪和恐怖主義。在仰光簽署了三方禁毒合作項(xiàng)目，這是中國(guó)與東盟國(guó)家開(kāi)展禁毒區(qū)域法律合作的開(kāi)始。1993年，為了應(yīng)對(duì)金三角地區(qū)毒品不斷泛濫的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)和東盟五國(guó)（柬埔寨、緬甸、泰國(guó)、老撾、越南）以及聯(lián)合國(guó)禁毒署創(chuàng)立了六國(guó)七方《禁毒合作諒解備忘錄》（MOU）機(jī)制，希望通過(guò)“替代種植”方式開(kāi)展有效的區(qū)域禁毒合作，這標(biāo)志著“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”開(kāi)始確立。1995年，第一屆六國(guó)七方《禁毒合作諒解備忘錄》部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議期間，中國(guó)政府又與東盟的泰國(guó)、老撾、柬埔寨、緬甸四國(guó)以及聯(lián)合國(guó)禁毒署聯(lián)合簽署了《次區(qū)域禁毒行動(dòng)計(jì)劃》，旨在嚴(yán)格管控麻醉物品和化學(xué)藥品。進(jìn)入21世紀(jì)初以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問(wèn)題辦公室（UNODC）的進(jìn)一步支持和推動(dòng)下，中國(guó)與東盟就禁毒合作開(kāi)展了多方面的法律合作，簽署了一系列有關(guān)禁毒的國(guó)際文件，“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”進(jìn)入深入發(fā)展階段。概括起來(lái)，這些法律合作機(jī)制主要包括以下五方面。

一是中國(guó)與東盟“10＋1”禁毒合作框架機(jī)制。2000年10月，第一屆東盟和中國(guó)禁毒合作國(guó)際會(huì)議在泰國(guó)曼谷召開(kāi)，會(huì)議通過(guò)了《曼谷宣言》和《東盟和中國(guó)禁毒合作行動(dòng)計(jì)劃》（ASEAN and China Cooperative Operations in Response to Dangerous Drugs，簡(jiǎn)稱ACCORD）。其中，該行動(dòng)計(jì)劃決定成立預(yù)防教育、減少需求、緝毒執(zhí)法、替代發(fā)展等四個(gè)工作組，其目標(biāo)是：（1）建立各國(guó)及地區(qū)間禁毒合作機(jī)制和聯(lián)系；（2）建立各國(guó)與地區(qū)間數(shù)據(jù)和信息收集系統(tǒng)。ACCORD機(jī)制的確立標(biāo)志著中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制正式建立。

二是中日韓與東盟“10＋3”禁毒法律合作機(jī)制。該機(jī)制實(shí)際是基于ACCORD機(jī)制發(fā)展出來(lái)的一種擴(kuò)大合作機(jī)制：從合作對(duì)象來(lái)看，由中國(guó)與東盟之間的合作擴(kuò)大到了東亞地區(qū)的日本和韓國(guó)；從合作領(lǐng)域來(lái)看，由原來(lái)的區(qū)域禁毒合作擴(kuò)大到區(qū)域合作反恐等跨國(guó)犯罪之非傳統(tǒng)安全威脅領(lǐng)域。2004年1月11日，在泰國(guó)首都曼谷召開(kāi)的第一屆東盟“10＋3”打擊跨國(guó)犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)與東盟簽署了《中華人民共和國(guó)政府和東南亞國(guó)家聯(lián)盟成員國(guó)政府非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，特別將打擊毒品犯罪放在非傳統(tǒng)安全威脅的首位。

三是大湄公河次區(qū)域合作框架（Great Mekong Sub-region Cooperation，簡(jiǎn)稱GMS）下的“六國(guó)七方”《禁毒合作諒解備忘錄》。在該合作框架下，為了共同合作打擊該區(qū)域范圍內(nèi)的制毒和販毒活動(dòng)，“中國(guó)和東盟個(gè)體國(guó)家間的合作以和大湄公河次區(qū)域國(guó)家合作為重點(diǎn)，即加強(qiáng)和緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨和越南進(jìn)行雙邊或多邊合作”[2]。1995年5月，第一屆六國(guó)七方《禁毒合作諒解備忘錄》部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在北京舉行，中國(guó)與東盟老撾、緬甸、泰國(guó)三國(guó)以及聯(lián)合國(guó)禁毒署召開(kāi)會(huì)議，接納越南和柬埔寨為簽字國(guó)，并通過(guò)《北京宣言》和《次區(qū)域禁毒行動(dòng)計(jì)劃》，確定以聯(lián)合國(guó)援助禁毒合作項(xiàng)目的形式開(kāi)展區(qū)域合作。六國(guó)七方《禁毒合作諒解備忘錄》機(jī)制是世界上較早成立的次區(qū)域禁毒合作機(jī)制，《次區(qū)域禁毒行動(dòng)計(jì)劃》是世界上第一個(gè)次區(qū)域禁毒合作行動(dòng)計(jì)劃[3]。

四是中國(guó)與東盟各個(gè)國(guó)家之間的雙邊合作。在這方面，中國(guó)與東盟各國(guó)特別是泰國(guó)、越南、緬甸、柬埔寨、老撾等國(guó)訂立了一系列有關(guān)雙邊禁毒協(xié)定，諸如《中泰關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的諒解備忘錄》（2000年）、《中越關(guān)于打擊犯罪和維護(hù)社會(huì)治安的合作協(xié)定》（2001年）、《中越關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的備忘錄》（2001年）、《中越關(guān)于警用科技合作的換文》（2001年）、《中緬禁毒合作諒解備忘錄》（2001年）、《中老關(guān)于加強(qiáng)禁毒合作的諒解備忘錄》（2001年）、《中柬關(guān)于禁止非法販運(yùn)和濫用麻醉藥品和精神藥物的合作諒解備忘錄》（2008年）等。

五是中國(guó)地方政府包括云南和廣西與緬甸、老撾、越南、泰國(guó)等東盟各國(guó)及其邊境地區(qū)地方政府之間的合作。云南緊鄰金三角地區(qū)，與東盟的緬甸、老撾和越南三國(guó)接壤，而廣西主要與越南接壤，因此，這個(gè)層次的跨國(guó)地方禁毒法律合作機(jī)制主要體現(xiàn)為邊境禁毒執(zhí)法、跨境聯(lián)合掃毒、禁毒執(zhí)法官員培訓(xùn)、邊境禁毒情報(bào)共享、邊境替代種植合作、邊境地方聯(lián)合辦案、邊境聯(lián)合禁毒偵查等方式。例如，2001年9月18日，我國(guó)廣西壯族自治區(qū)禁毒委員會(huì)和越南廣寧省禁毒指導(dǎo)委員會(huì)在南寧簽署了《中越邊境聯(lián)絡(luò)辦公室合作行動(dòng)計(jì)劃》的協(xié)議書。在此推動(dòng)下，2017年1月6日，廣西檢察機(jī)關(guān)與越南建立了中國(guó)東盟成員國(guó)總檢察長(zhǎng)會(huì)議官方網(wǎng)站、中國(guó)東盟成員國(guó)檢察官交流培訓(xùn)基地以及廣西檢察院涉東盟司法事務(wù)辦公室，廣西與東盟各國(guó)的直接司法協(xié)助工作機(jī)制得以確立。再如，2013年10月17日，廣西防城港市與越南廣寧省雙方通過(guò)友好協(xié)商而簽署了《中國(guó)廣西防城港市公安邊防支隊(duì)與越南廣寧省芒街國(guó)際口岸邊防屯共建友好隊(duì)屯共創(chuàng)平安邊境合作協(xié)議》，據(jù)此建立了有關(guān)合作禁毒的熱線電話和聯(lián)絡(luò)員制度。

二、廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的方式

廣西作為我國(guó)華南地區(qū)的邊境省份，其參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的方式主要是基于上述提及的五個(gè)禁毒法律合作機(jī)制，特別是圍繞其中的第四個(gè)和第五個(gè)禁毒法律合作機(jī)制展開(kāi)。近年來(lái)，廣西邊境毒情主要呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)：一是越南北部海洛因?qū)V西滲透加劇。大量來(lái)自金三角的海洛因經(jīng)老撾北部陸路通道中轉(zhuǎn)進(jìn)入越南北部高平、諒山、廣寧等地囤積加工，對(duì)廣西邊境縣（市）形成全面滲透態(tài)勢(shì)。二是邊民跨境販毒日益猖獗。邊境沿線形成許多“毒瘤”村屯，與越方一側(cè)販毒“堡壘村”相互勾結(jié)，藏毒販毒。三是越南籍人員非法過(guò)境參與販毒活動(dòng)十分猖獗。四是邊境村屯部分黨員干部參與吸毒活動(dòng)，影響極壞[4]。為切實(shí)有效扭轉(zhuǎn)毒情嚴(yán)重問(wèn)題，廣西將邊境地區(qū)禁毒工作列為“一把手”工程，由市、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）“三級(jí)”書記主抓；用“村規(guī)民約”遏制涉毒違法犯罪，取消涉毒人員享受邊境補(bǔ)貼政策權(quán)利；全鏈條嚴(yán)厲打擊邊境毒品犯罪；等等。當(dāng)前，廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”主要是通過(guò)以下五種方式展開(kāi)。

（一）通過(guò)地方立法的方式參與

廣西地理位置獨(dú)特，與越南接壤，陸地邊境線長(zhǎng)達(dá)1000多公里，靠近東南亞金三角毒源地，毒品從境外輸入防控形勢(shì)嚴(yán)峻。為了有效打擊有關(guān)販賣、運(yùn)輸毒品犯罪行為，廣西通過(guò)地方立法的方式為其禁毒工作保駕護(hù)航勢(shì)在必行。事實(shí)上，早在1992年8月29日，廣西壯族自治區(qū)第七屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議就通過(guò)了《廣西壯族自治區(qū)禁毒條例》。然而，由于該禁毒條例制定時(shí)間早，雖然1997年9月24日廣西壯族自治區(qū)第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于修改〈廣西壯族自治區(qū)禁毒條例〉的決定》曾經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了一定的修正，然而，一方面，其中的許多內(nèi)容在上位法《中華人民共和國(guó)禁毒法》（2007年）以及中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第597號(hào)《戒毒條例》中就已經(jīng)有所涵蓋和體現(xiàn)；另一方面，其中許多規(guī)定和內(nèi)容依然跟不上廣西禁毒工作中不斷出現(xiàn)的諸多新情況和新問(wèn)題，難以適應(yīng)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新時(shí)期禁毒工作的實(shí)際需要，故于2010年9月29日曾被廣西壯族自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議宣布予以廢止。2014年5月30日，廣西壯族自治區(qū)第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議又通過(guò)了新的《廣西壯族自治區(qū)禁毒條例》。該條例明確將毒品堵源截流形成體系，在第二十二條中明確了毒品檢查站的設(shè)立要求，第二十三條又對(duì)各職能部門，特別是交通運(yùn)輸部門，以及各交通運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)單位在毒品、易制毒化學(xué)品檢查工作中所承擔(dān)的職責(zé)和配合義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范[5]。

（二）通過(guò)中越雙邊刑事司法協(xié)助的方式參與

目前，中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制的合作內(nèi)容主要體現(xiàn)在區(qū)域刑事司法協(xié)助層面，具體涉及有關(guān)涉毒刑事訴訟的聯(lián)合偵查、共同追捕、共同追繳贓款贓物、情報(bào)信息共享、相互移交物證、移交犯罪嫌疑人、司法文書送達(dá)等環(huán)節(jié)的協(xié)助。正是在中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制的推動(dòng)下，多年來(lái)，在中越兩國(guó)公安部的主導(dǎo)下，廣西和越南禁毒部門在情報(bào)交流、相互調(diào)查取證、抓捕毒品犯罪嫌疑人等方面都有密切合作。2012年，廣西東興、憑祥與越南同登、芒街的邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室同時(shí)成立，雙邊禁毒聯(lián)絡(luò)官機(jī)制的建立，為雙方的溝通會(huì)晤、情報(bào)交流、案件協(xié)查等合作事務(wù)打造了一個(gè)平臺(tái)，使雙方的禁毒合作更加務(wù)實(shí)[6]。從此，廣西公安禁毒總隊(duì)與越南廣寧、涼山以及高平等地方公安廳建立了定期或非定期會(huì)晤機(jī)制。2018年11月29日，越南芒街市公安局副局長(zhǎng)范文章率團(tuán)到廣西東興市公安局開(kāi)展定期警務(wù)合作會(huì)晤，主要就協(xié)查毒品犯罪案件、共享涉毒情報(bào)線索、協(xié)助抓捕并移交犯罪嫌疑人等緝毒警務(wù)協(xié)作進(jìn)行合作。在此機(jī)制的推動(dòng)下，2020年，廣西抓獲3名潛藏在中國(guó)境內(nèi)的越南籍涉毒通緝對(duì)象并移交越南警方；協(xié)助國(guó)內(nèi)其他地區(qū)公安機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)越南警方將6名潛逃至越南境內(nèi)的中國(guó)網(wǎng)逃人員抓捕歸案。

（三）通過(guò)與越南地方政府聯(lián)合執(zhí)法的方式參與

一般而言，跨國(guó)毒品犯罪所涉人員地理分布復(fù)雜，關(guān)涉不同國(guó)籍的人之共同參與，一個(gè)具體的毒品犯罪行為在策劃地點(diǎn)、作案地點(diǎn)、犯罪結(jié)果發(fā)生地點(diǎn)等方面涉及多個(gè)國(guó)家，這就給廣西和越南地方政府抓捕毒犯等執(zhí)法帶來(lái)很大的困難。在很多情況下，為了與越南地方政府聯(lián)合打擊邊境制毒販毒犯罪活動(dòng)，廣西政府往往要啟動(dòng)公安、法院、檢察院、海關(guān)、國(guó)安、民航、鐵路等各個(gè)部門緊密配合。因此，廣西與越南地方政府建立一支高效而專業(yè)的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍就顯得非常有必要。在中越兩國(guó)執(zhí)法安全合作的框架下，廣西與越南相關(guān)邊境省份經(jīng)常保持著良好的執(zhí)法合作，建立定期長(zhǎng)效會(huì)晤交流機(jī)制、毒品犯罪情報(bào)共享機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓寬雙方執(zhí)法合作領(lǐng)域，共同打擊邊境毒品違法犯罪，所有這些對(duì)于打擊邊境毒品犯罪都發(fā)揮著舉足輕重的作用。例如，為了強(qiáng)化彼此在邊境地區(qū)的禁毒執(zhí)法合作，在中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室與越南國(guó)家禁毒機(jī)構(gòu)的共同協(xié)商與合作下，自2012年開(kāi)始，中越雙方就陸續(xù)建立了“中國(guó)東興—越南芒街”和“中國(guó)憑祥—越南同登”邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室，以便開(kāi)展情報(bào)信息交流、聯(lián)合禁毒執(zhí)法以及協(xié)助移交犯罪人員等雙邊合作。另外，依據(jù)2013年簽署的《中國(guó)廣西防城港市公安邊防支隊(duì)與越南廣寧省芒街國(guó)際口岸邊防屯共建友好隊(duì)屯共創(chuàng)平安邊境合作協(xié)議》的規(guī)定，廣西防城港市與越南廣寧省雙方還建立了聯(lián)合禁毒執(zhí)法共商機(jī)制。還有，在中越兩國(guó)執(zhí)法合作框架下，廣西公安、經(jīng)偵、治安、邊防、刑偵、出入境、禁毒等部門及沿邊的防城港、百色、崇左等市公安局與越南高平、諒山、廣寧等省對(duì)應(yīng)部門及公安機(jī)關(guān)自上而下建立了各級(jí)聯(lián)絡(luò)、會(huì)談會(huì)晤制度[7]。正是在上述機(jī)制的推動(dòng)下，2021年10月1日至12月31日，為貫徹落實(shí)中越第七次合作打擊犯罪部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議精神，遏制中越邊境地區(qū)毒品違法犯罪活動(dòng)的蔓延，中越兩國(guó)公安部在廣西憑祥共同部署開(kāi)展2021年中越邊境地區(qū)聯(lián)合掃毒行動(dòng)。

（四）通過(guò)為越南地方政府提供有關(guān)警務(wù)執(zhí)法培訓(xùn)和技術(shù)援助的方式參與

廣西和越南邊境地方政府經(jīng)常進(jìn)行警務(wù)執(zhí)法的培訓(xùn)與交流，這不但是對(duì)雙方開(kāi)展禁毒法律合作的重要體現(xiàn)，也是提升雙方禁毒執(zhí)法水平和能力的重要途徑。毒品犯罪一般都是跨國(guó)犯罪，中國(guó)與東盟面臨的有關(guān)毒品犯罪威脅基本上都具有國(guó)際性。因此，廣西作為我國(guó)西部邊陲的一個(gè)地方省份，在打擊跨國(guó)制毒販毒犯罪行動(dòng)方面尤其需要與越南有關(guān)邊境地方政府之間開(kāi)展各種形式的警務(wù)和司法合作。從2002年起，中國(guó)國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室、中國(guó)公安部等有關(guān)部門委托廣西公安廳禁毒總隊(duì)、廣西警察學(xué)院（2015年前為廣西警官高等專科學(xué)校）等為越南培訓(xùn)禁毒執(zhí)法官員，以幫助越南提升禁毒執(zhí)法能力。近年來(lái)，廣西積極通過(guò)為越南地方政府提供有關(guān)禁毒方面的警務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)援助，提升了越南地方政府在禁毒方面的警務(wù)執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，促進(jìn)了中越雙方在警務(wù)方面的交流和合作。

（五）通過(guò)與越南地方政府舉行大型邊境禁毒宣傳活動(dòng)的方式參與

2014年《廣西壯族自治區(qū)禁毒條例》第四條規(guī)定：“禁毒工作堅(jiān)持預(yù)防為主，綜合治理，禁種、禁制、禁販、禁吸并舉的方針，實(shí)行教育與懲治相結(jié)合的原則?！逼渲校谥性竭吘抽_(kāi)展聯(lián)合公開(kāi)焚燒毒品活動(dòng)是進(jìn)行禁毒教育的有效方式之一。因此，自2007年開(kāi)始，中越兩國(guó)多次在邊境開(kāi)展聯(lián)合公開(kāi)焚燒毒品活動(dòng)，同時(shí)邀請(qǐng)雙方青少年代表團(tuán)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)觀看，舉行“青少年手拉手共拒毒品”宣誓活動(dòng)，加強(qiáng)毒品預(yù)防教育工作的交流。例如，2014年3月10日，在廣西邊境城市崇左市寧明縣花山廣場(chǎng)，中國(guó)廣西與越南諒山禁毒部門聯(lián)合舉辦了中越“邊境聯(lián)合掃毒廣西行動(dòng)”焚燒毒品暨青少年“手拉手共拒毒品”宣誓活動(dòng)，來(lái)自中越兩國(guó)禁毒部門的代表、崇左及寧明當(dāng)?shù)財(cái)?shù)百名干部群眾、部隊(duì)官兵共同見(jiàn)證了毒品焚燒行動(dòng)。又如，在2016年“6·26”國(guó)際禁毒日期間，廣西與相鄰的越南廣寧、河江、高平、諒山四省又聯(lián)合舉辦了覆蓋中越兩國(guó)邊境的“千里邊境禁毒行”大型禁毒宣傳活動(dòng)。再如，2021年6月23日，廣西崇左市在寧明縣花山廣場(chǎng)舉行了“6·26”國(guó)際禁毒日公開(kāi)銷毀毒品活動(dòng)，集中銷毀該市查獲的海洛因、冰毒等各類毒品共計(jì)204千克。

三、廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的成效

近年來(lái)，從最早的聯(lián)合國(guó)及東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄制定的中老緬泰越柬六國(guó)七方合作機(jī)制，到中越雙邊合作機(jī)制的建立，再到中越邊境聯(lián)合掃毒行動(dòng)的開(kāi)展，廣西通過(guò)以上方式積極參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”，獲得了一定的成效。

然而，在東盟成立的初期，盡管東盟五國(guó)基于共同利益而創(chuàng)設(shè)了有效的合作機(jī)制，但有關(guān)禁毒合作的實(shí)際成效不佳。其主要原因在于這些國(guó)家難以阻止毒品的源頭，東南亞的毒品生產(chǎn)國(guó)在當(dāng)時(shí)還不是東盟成員國(guó)，東盟五國(guó)無(wú)法對(duì)東南亞毒品生產(chǎn)國(guó)施加影響[8]。直到進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著東盟一體化進(jìn)程的加快以及中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)和“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制開(kāi)始初見(jiàn)成效。在這方面，震驚中外的2011年湄公河“10·5”慘案①2011年10月5日上午，“華平號(hào)”和“玉興8號(hào)”兩艘商船在湄公河金三角水域遭遇襲擊。此事件造成“華平號(hào)”上的6名中國(guó)船員和“玉興8號(hào)”上的7名中國(guó)船員全部遇難，其中1人失蹤。的成功告破就是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。案發(fā)后，2011年10月31日，在中國(guó)政府倡導(dǎo)下，中老緬泰四國(guó)在北京決定建立湄公河流域安全執(zhí)法合作機(jī)制。2012年4月25日，中國(guó)“10·5”專案組經(jīng)過(guò)10個(gè)多月的艱苦努力，查清了“湄公河中國(guó)貨船遇襲案”的全部案情，抓獲了主要案犯糯康。這期間，中國(guó)與老撾、緬甸、泰國(guó)等國(guó)警方開(kāi)展了跨境聯(lián)合辦案、抓捕，并在聯(lián)合審訊、調(diào)查取證和外國(guó)證人來(lái)華出庭等方面開(kāi)展了務(wù)實(shí)執(zhí)法、司法合作。2013年3月1日，云南省昆明市中級(jí)人民法院以故意殺人罪、運(yùn)輸毒品罪、綁架罪、劫持船只罪數(shù)罪并罰，判處湄公河慘案的被告人糯康、?？怠⒁廊R死刑。2015年1月12日至3月12日，中方又積極推動(dòng)并與各方聯(lián)合開(kāi)展第二屆“平安航道”聯(lián)合掃毒行動(dòng)及其延長(zhǎng)期行動(dòng)。行動(dòng)期間，四國(guó)共破獲涉湄公河流域毒品犯罪案件8919起，抓獲犯罪嫌疑人10164名，繳獲冰毒片劑1億片、冰毒晶體0.5噸、海洛因1.3噸、易制毒化學(xué)品約295.5噸[9]。正是在這個(gè)大的背景下，廣西通過(guò)參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”打擊邊境制毒販毒犯罪也開(kāi)始初見(jiàn)成效。

自2014年以來(lái)，廣西崇左市寧明縣開(kāi)始與越南開(kāi)展中越邊境聯(lián)合掃毒行動(dòng)。寧明縣公安局自2017年4月至12月底，共破獲毒品案件76起，其中重特大案件34起，公安部毒品目標(biāo)案件1起，摧毀3條販毒網(wǎng)絡(luò)通道，抓獲涉毒嫌疑人112名，繳獲各類毒品42.4千克，查處吸毒人員1072名，強(qiáng)制隔離戒毒523名[10]。

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)邊境地區(qū)毒品走私犯罪形勢(shì)，在公安部指導(dǎo)下，廣西公安廳與越南高平、諒山、廣寧、北江4個(gè)省建立了互通情報(bào)、分別立案、聯(lián)合偵控、聯(lián)合收網(wǎng)、共享證據(jù)的聯(lián)合禁毒模式，完善“1＋5”跨國(guó)執(zhí)法合作機(jī)制，推動(dòng)了中越邊境地區(qū)聯(lián)合掃毒行動(dòng)機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)了邊境地區(qū)社會(huì)治安秩序化、正規(guī)化，邊境地區(qū)毒品犯罪形勢(shì)明顯好轉(zhuǎn)[11]。例如，在“1＋5”跨國(guó)執(zhí)法合作機(jī)制①2016年9月，在中越兩國(guó)公安部部長(zhǎng)見(jiàn)證下，廣西公安廳與越南北方四省公安廳共同簽署了“1+5”執(zhí)法合作機(jī)制協(xié)議，建立多層次、多渠道、寬領(lǐng)域的定期聯(lián)絡(luò)、會(huì)談會(huì)晤和邊境管控、刑事調(diào)查、核查遣返“三位一體”的國(guó)際執(zhí)法合作機(jī)制。影響下，廣西憑祥—越南同登、廣西東興—越南芒街的兩國(guó)禁毒部門相繼成立了邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室，保持24小時(shí)熱線聯(lián)絡(luò)，及時(shí)開(kāi)展雙方禁毒情報(bào)交流和線索核查等工作，雙方禁毒部門互通核心情報(bào)信息，聯(lián)合開(kāi)展行動(dòng)，推動(dòng)了中越禁毒工作深入持續(xù)合作。2018年以來(lái)，廣西禁毒部門與越南諒山、廣寧兩省警方互訪12次，在邊境地區(qū)開(kāi)展禁毒工作會(huì)晤15次，交流深層次情報(bào)線索263條，熱線電話溝通及文書往來(lái)56次[12]。2018年3月5日至7月21日，在中越兩國(guó)公安部禁毒局的統(tǒng)一指揮下，中國(guó)廣西公安部門與越南諒山警方密切合作，開(kāi)展全方位的情報(bào)交流、聯(lián)合行動(dòng)和證據(jù)交換，成功破獲“305”專案。中方先后破獲公安部目標(biāo)“2018-147”“2015-264”和廣西公安廳目標(biāo)“2018-56”3起特大跨國(guó)販毒案（合稱“305”專案），成功抓獲涉毒違法犯罪嫌疑人40名（其中越南籍5名），繳獲各類毒品107.9千克（其中海洛因284塊重99.4千克、氯胺酮7.8313千克、冰毒0.6693千克），查扣涉案車輛21輛、涉案資金130余萬(wàn)元[13]。2019年6月中旬，廣西公安廳禁毒總隊(duì)協(xié)調(diào)啟動(dòng)中越聯(lián)合掃毒機(jī)制。2019年6月25日和9月16日，廣西崇左市警方與越南警方進(jìn)行會(huì)晤及線索交流，對(duì)聯(lián)合偵辦該案件進(jìn)行直接磋商，同時(shí)在廣西公安廳禁毒總隊(duì)組織下，與越南高平警方建立密切協(xié)作，及時(shí)通報(bào)偵查工作進(jìn)展，補(bǔ)充更新情報(bào)信息，最終經(jīng)過(guò)6個(gè)月縝密偵查和境外兩次階段性收網(wǎng)，成功抓獲包括涉案主犯農(nóng)某在內(nèi)的6名越南籍犯罪嫌疑人[14]。2020年4月，廣西崇左市警方聯(lián)合越南警方成功偵破一起特大跨國(guó)走私販運(yùn)毒品案，共抓獲越南籍犯罪嫌疑人6名，繳獲海洛因3.48千克，打掉了一個(gè)長(zhǎng)期潛藏在中越邊境地區(qū)，大肆走私販毒的跨國(guó)毒品犯罪團(tuán)伙[15]。還有，2021年12月，廣西公安廳經(jīng)過(guò)嚴(yán)密組織和部署，成功破獲中國(guó)公安部目標(biāo)“2021-91”號(hào)跨境走私販賣毒品專案，抓獲廣西籍和越南籍毒販200多名。

毒品問(wèn)題不僅是法律問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題。因此，提高全社會(huì)的參與程度，加強(qiáng)對(duì)毒品犯罪的預(yù)防工作，能夠?qū)Χ糁七吘扯酒纷咚交顒?dòng)起到積極作用。中越邊境存在很多村民私自開(kāi)辟的便道，兩國(guó)邊民往來(lái)無(wú)法有效管理和登記，管控力量極為薄弱。針對(duì)這一特殊情況，2011年廣西邊防總隊(duì)因地制宜地創(chuàng)設(shè)了“路長(zhǎng)”制度，即利用當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任“路長(zhǎng)”，協(xié)助邊防隊(duì)伍對(duì)邊境通道、碼頭、渡口等特殊地段增設(shè)小型檢查站、更換檢查流動(dòng)點(diǎn)、檢查來(lái)往居民，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告反常情況[16]。再如，在中越邊境的憑祥市，常年活躍著這樣一支社區(qū)女子幫教隊(duì)（于2005年11月正式掛牌成立）：她們義務(wù)上門為獅子山社區(qū)的“三棄人員”（社會(huì)遺棄、家庭放棄、自暴自棄的刑釋解教人員）進(jìn)行教育、感化和挽救，使一批批吸毒涉毒人員成功脫毒，重獲新生，該社區(qū)也因此榮獲了“全國(guó)法制宣傳教育示范點(diǎn)”的稱號(hào)[17]。

不過(guò)，我們也應(yīng)看到，廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”也存在不少局限。概括起來(lái)，主要是以下兩個(gè)層面。

第一，有關(guān)禁毒立法層面的局限問(wèn)題。對(duì)于毒品犯罪行為，中國(guó)與東盟各國(guó)刑事法律的立法規(guī)定存在很大的差異，這在很大程度上制約了廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的力度。例如，在我國(guó)，單純吸食毒品的行為并不屬于毒品犯罪行為。而依據(jù)越南和老撾的刑法的規(guī)定，吸食毒品是犯罪行為，可處以1～5年不等的有期徒刑。我國(guó)刑法中關(guān)于走私、販賣、運(yùn)輸、制造毒品罪的章節(jié)也并無(wú)有關(guān)吸食毒品罪行的規(guī)定，只有當(dāng)吸毒者同時(shí)容留他人吸毒，或者引誘、教唆、欺騙他人吸毒時(shí)才構(gòu)成犯罪。1990年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于禁毒的決定》也作出了類似的規(guī)定，其中第八條規(guī)定：“吸食、注射毒品的，由公安機(jī)關(guān)處十五日以下拘留，可以單處或者并處二千元以下罰款，并沒(méi)收毒品和吸食、注射器具?！痹摏Q定第七條只是規(guī)定，“引誘、教唆、欺騙他人吸食、注射毒品的，處七年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金”?！吨腥A人民共和國(guó)治安管理處罰法》第七十二條規(guī)定，對(duì)于吸食毒品者處10日以上15日以下拘留，可以并處2000元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款，其性質(zhì)也只是屬于治安行政罰款和有關(guān)強(qiáng)制措施范疇。2007年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)禁毒法》第六十二條也規(guī)定：“吸食、注射毒品的，依法給予治安管理處罰。吸毒人員主動(dòng)到公安機(jī)關(guān)登記或者到有資質(zhì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受戒毒治療的，不予處罰?！?/p>

第二，有關(guān)禁毒的刑事司法合作和執(zhí)法合作層面的局限。例如，有學(xué)者就指出，一直以來(lái)，中國(guó)與東盟之間的禁毒合作措施幾乎都是從社會(huì)治理的手段出發(fā)，缺少國(guó)際統(tǒng)一刑法強(qiáng)有力的后勁保障。加之，中國(guó)—東盟禁毒法律對(duì)毒品犯罪的法定量刑不盡相同，從罪刑相適應(yīng)的原則來(lái)說(shuō)，同罪同罰更能保證法律施行的效能。與此同時(shí)，每個(gè)國(guó)家所能接受的刑罰的程度和所執(zhí)行的刑罰有所不同。因此，很難在刑罰領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)與執(zhí)行，從而使罪刑相適應(yīng)原則難以在毒品跨國(guó)犯罪中得到真正實(shí)現(xiàn)[18]。為強(qiáng)化我國(guó)與東盟禁毒合作的長(zhǎng)期機(jī)制，可借鑒歐盟禁毒合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，在已成立的各級(jí)各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，成立統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法機(jī)構(gòu)[19]。另外，從中國(guó)與東盟所簽訂的一系列宣言和協(xié)議來(lái)看，這些宣言和協(xié)議并不具有強(qiáng)制性的法律效力。對(duì)中國(guó)和東盟開(kāi)展打擊跨國(guó)毒品犯罪合作只是起到一個(gè)總體的、框架性的指導(dǎo)作用，離雙邊或者多邊開(kāi)展司法協(xié)助還相差甚遠(yuǎn)[20]。

四、廣西參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”的前景

境外毒品輸入廣西，不但嚴(yán)重危害廣西地區(qū)的安寧和人民的生命健康安全，也嚴(yán)重制約了廣西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。事實(shí)上，毒品問(wèn)題非常復(fù)雜，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平密切相關(guān)。例如，緬甸的許多少數(shù)民族內(nèi)部有自己的一整套行政、司法和文化體系，大多都建立了自己的武裝力量。由于少數(shù)民族分布在經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，毒品經(jīng)營(yíng)成為有些武裝日常經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的重要來(lái)源。緬甸的毒品問(wèn)題、民族問(wèn)題和國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題糾纏在一起，使得目前國(guó)際社會(huì)與緬甸的禁毒合作也陷入兩難境地[21]，這種情況無(wú)疑從源頭上加大了廣西打擊毒品犯罪的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在“一帶一路”倡議、中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以及《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，簡(jiǎn)稱RCEP）生效的大力推動(dòng)下，廣西作為古代海上絲綢之路的發(fā)源地，憑借面向東盟獨(dú)特的海陸地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)和中央政策傾斜優(yōu)勢(shì)，不但承建了諸如中國(guó)—越南跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、北海新加坡產(chǎn)業(yè)園、中國(guó)—馬來(lái)西亞欽州產(chǎn)業(yè)園和關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園、中國(guó)—印尼經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、中國(guó)—柬埔寨現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范中心等一系列的產(chǎn)業(yè)合作和投資貿(mào)易平臺(tái)，而且搭建了諸如中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)論壇、中國(guó)—東盟博覽會(huì)、中國(guó)—東盟商務(wù)與投資峰會(huì)、中國(guó)—東盟合作“南寧渠道”等重要區(qū)域性合作平臺(tái)，這些都將為廣西在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各個(gè)層面的快速發(fā)展帶來(lái)難得的機(jī)遇，但同時(shí)也面臨國(guó)際販毒集團(tuán)犯罪吞噬其發(fā)展成果的重大風(fēng)險(xiǎn)。為此，從前景看，廣西面臨的禁毒形勢(shì)依然較嚴(yán)峻，應(yīng)更深入地參與“中國(guó)—東盟禁毒法律合作機(jī)制”，繼續(xù)積極利用好該機(jī)制，打好這場(chǎng)威脅本地區(qū)人民生命、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定的跨境制毒販毒的硬仗，為我國(guó)西南邊境地區(qū)的和平與發(fā)展作出自身應(yīng)有的貢獻(xiàn)。