行政應(yīng)急性原則研究

高 蕾

（中共中央黨?！磭?guó)家行政學(xué)院〉研究生院 北京 100091）

古今中外歷史一再表明，沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家和社會(huì)在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，可以擺脫緊急危險(xiǎn)情況的發(fā)生。在常態(tài)狀態(tài)下，為了防止公權(quán)力的行使對(duì)私權(quán)利的侵害，往往需要將公權(quán)力通過(guò)各類條件、程序等限制在固定的范圍之內(nèi)，形成“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”的原則。這樣的限制在秩序穩(wěn)定的常態(tài)社會(huì)中，可以有效地防止公權(quán)力的濫用，但在面臨突如其來(lái)或者影響廣泛的緊急情況下，囿于法律的僵硬性和滯后性，常態(tài)下的公權(quán)力可能無(wú)法發(fā)揮其維護(hù)公共秩序的作用。因此，應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)為了國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，可能會(huì)作出“突破”當(dāng)前法律規(guī)定的內(nèi)容與程序的行政行為，即是說(shuō)行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)或者與法律相抵觸的措施[1]。行政應(yīng)急行為即應(yīng)急狀態(tài)下的行政行為，是行政行為的一個(gè)下位概念，不僅需要遵守一般行政行為的原則，而且由于其適用的社會(huì)狀態(tài)為應(yīng)急狀態(tài)，故還應(yīng)遵守由于社會(huì)狀態(tài)的改變所確立的原則，即行政應(yīng)急性原則。

一、行政應(yīng)急性原則的提出及內(nèi)涵辨析

（一）行政應(yīng)急性原則在法學(xué)界的提出與討論

行政應(yīng)急性原則最早由龔祥瑞先生提出：“應(yīng)變性原則是合法性原則一般的例外,是原則性和靈活性的結(jié)合。一般適用于無(wú)法律規(guī)定或法律規(guī)定的‘例外’情況?！盵2]龔祥瑞先生將行政應(yīng)變性原則列為行政法基本原則之一[3]。雖然龔祥瑞先生未直接提出行政應(yīng)急性原則，但“應(yīng)變”的一個(gè)基本解釋為“對(duì)突發(fā)性事件的一種應(yīng)付，應(yīng)付事變”，而“應(yīng)急”則指應(yīng)付迫切情形的需要，二者雖有一字之差，但基本內(nèi)涵是相同的。

龔祥瑞先生雖然最早論及此原則，但第一個(gè)明確將行政應(yīng)急性原則列入我國(guó)行政法基本原則的是羅豪才教授，他提出行政法的基本原則就是“行政法治原則”，包括行政合法性原則、行政合理性原則和行政應(yīng)急性原則三個(gè)方面，行政應(yīng)急性原則是指在某些特殊的緊急情況下，出于國(guó)家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒(méi)有法律依據(jù)的或與法律相抵觸的措施。應(yīng)急性原則是合法性原則的例外，但是應(yīng)急性原則并非排斥任何的法律控制[1]。

關(guān)于行政應(yīng)急性原則的概念，學(xué)者們的觀點(diǎn)也各不相同。有的學(xué)者提出：“應(yīng)急性原則是指行政主體在面對(duì)由突發(fā)事件引發(fā)的緊急情況時(shí)，為了保障公共利益和公民根本利益、維護(hù)社會(huì)秩序等，可以采取法律規(guī)定的應(yīng)急措施，也可以采取一些沒(méi)有具體法律規(guī)范，甚至停止某些憲法權(quán)利和法律權(quán)利、中斷某些憲法和法律條款實(shí)施的行為?！盵4]還有學(xué)者指出：應(yīng)急性原則就是在“必要”情況下為保護(hù)國(guó)家和公眾重大利益，行政主體在緊急情況下有權(quán)作出對(duì)個(gè)別人的權(quán)利進(jìn)行限制或產(chǎn)生影響的采取對(duì)個(gè)別人正常權(quán)利帶來(lái)限制和影響的應(yīng)急行為[5]。也有學(xué)者認(rèn)為，在應(yīng)急的時(shí)候采用在常態(tài)狀況下不宜采用的手段必然伴隨著公民權(quán)利的限縮，但應(yīng)急原則需要在非常態(tài)下也建立一種法治秩序，代表行政機(jī)關(guān)可能采用一種非常態(tài)方式應(yīng)急，而這種方式雖然不是法律所規(guī)定的內(nèi)容，但仍然是在法治框架內(nèi)的行政行為[6]。

從上述學(xué)者們對(duì)行政應(yīng)急性原則所作出的概述可知，在行政應(yīng)急性原則指導(dǎo)下，行政行為的目的可以概括地表述為公共利益、將社會(huì)狀態(tài)由非常態(tài)恢復(fù)至常態(tài)，但是概念中所提及的緊急情況、非常態(tài)并未明確化。同時(shí)，公共利益的概念本身就存在抽象性，在憲法法律中也沒(méi)有對(duì)其做進(jìn)一步的解釋。另外，行政應(yīng)急性原則與其所依據(jù)的法律或者“突破”法律之間的關(guān)系如何尚存不明晰之處。因此，行政應(yīng)急性原則定義的內(nèi)涵和外延存在一定的模糊性。

（二）行政應(yīng)急性原則的概念辨析

行政應(yīng)急性原則的適用在很大程度上會(huì)對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生限制或影響，而由于其內(nèi)涵中所包含的行政應(yīng)急行為的目的——公共利益、行政應(yīng)急性原則適用非常社會(huì)狀態(tài)及其與法律的關(guān)系三個(gè)要素的模糊性不利于應(yīng)急法制的建設(shè)，不能夠充分指導(dǎo)和規(guī)范行政應(yīng)急行為的實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的保障。故而，本文嘗試從以下三方面對(duì)行政應(yīng)急性原則的內(nèi)涵予以辨析。

1.行政應(yīng)急行為的目的——公共利益的界定

如何認(rèn)定應(yīng)急行為目的符合公共利益，學(xué)者們普遍認(rèn)為，對(duì)公共利益用實(shí)質(zhì)性的語(yǔ)句做一個(gè)準(zhǔn)確的定義是存在一定難度的，甚至說(shuō)是不可能的[7]。但也如有學(xué)者提出：“對(duì)于事物如果難以用一個(gè)概念對(duì)其下定義，通過(guò)把握其基本特征同樣能夠反映出這一概念的本質(zhì)和基本精髓。”[8]筆者嘗試通過(guò)揭示公共利益的核心特征來(lái)描述性地界定行政應(yīng)急性原則的目的——公共利益。一是不體現(xiàn)私人性，公共利益雖然由若干個(gè)私人利益所組成，但公共利益的本質(zhì)不應(yīng)是私人利益的代表，應(yīng)當(dāng)是私人利益中合理多數(shù)人的利益；二是不具有商業(yè)性，公共利益的“公益性”應(yīng)表現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉和提高社會(huì)大眾的生活質(zhì)量等方面，應(yīng)排除具有一定或附屬公益價(jià)值的商業(yè)開(kāi)發(fā)行為；三是不以人數(shù)多少為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，公共利益應(yīng)當(dāng)代表多數(shù)人的利益，但少數(shù)人利益并非一定不能成為公共利益，行政應(yīng)急行為應(yīng)著眼于其背后所代表的社會(huì)秩序，而非受益對(duì)象人數(shù)的多寡。

2.行政應(yīng)急性原則適用的非常社會(huì)狀態(tài)辨析

社會(huì)是由多元主體所組成的一個(gè)整體，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在各種不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)。社會(huì)的常態(tài)是平常的、正常的狀態(tài)，與常態(tài)相對(duì)應(yīng)的為非常態(tài)的社會(huì)狀態(tài)?！胺浅Ｉ鐣?huì)狀態(tài)”在各個(gè)國(guó)家的表述都不相同，包括緊急情況、特別狀態(tài)、戒備狀態(tài)、警戒狀態(tài)、非常局勢(shì)、危險(xiǎn)事態(tài)等。我國(guó)學(xué)界對(duì)“非常態(tài)”的分類主要為戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和行政應(yīng)急狀態(tài)。在我國(guó)《憲法》和《國(guó)防法》中明確規(guī)定了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，包括戰(zhàn)爭(zhēng)的決定權(quán)、宣布以及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的保障①。我國(guó)《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《戒嚴(yán)法》中均對(duì)“緊急狀態(tài)”作了規(guī)定，包括緊急狀態(tài)的決定權(quán)、宣布等②。此外，與我國(guó)特別行政區(qū)有關(guān)的法律規(guī)范、與專利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及能源資源相關(guān)的法律規(guī)范及文件也規(guī)定了國(guó)家發(fā)生包括緊急情況或處于緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家的相關(guān)緊急權(quán)。而在《憲法》和其他法律中并未明確出現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)這個(gè)詞語(yǔ)，只是一種約定俗成的說(shuō)法，用來(lái)指那些尚不足以宣告緊急狀態(tài)的非常狀態(tài)，一般指《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所規(guī)定的發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的社會(huì)狀態(tài)。

戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)以及應(yīng)急狀態(tài)的不同之處在于，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和緊急狀態(tài)的啟動(dòng)條件是國(guó)家發(fā)生了為憲法或法律所規(guī)定的重大的社會(huì)危險(xiǎn)情形，出現(xiàn)危及國(guó)家生存與安全的緊急局勢(shì)時(shí)，將這些正常狀態(tài)下的突發(fā)事件籠統(tǒng)地納入緊急狀態(tài)，不利于國(guó)家正常法律體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和緊急狀態(tài)下國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)基本處于癱瘓狀態(tài)，此時(shí)也不可能存在行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政公權(quán)力進(jìn)行各類行政行為的情況。應(yīng)急狀態(tài)則主要表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其職權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，可以是將權(quán)力集中到某些部門(mén)，或者是臨時(shí)成立專門(mén)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的國(guó)家機(jī)構(gòu)，政府仍然能夠行使公權(quán)力。因行政應(yīng)急性原則仍屬于行政法的基本原則，故其適用的社會(huì)狀態(tài)應(yīng)為應(yīng)急狀態(tài)。

而突發(fā)事件的重要特征為“突然性和緊急性”，其中自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全事件基本都是在短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)，并通過(guò)行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施即能迅速將其控制并將社會(huì)狀態(tài)恢復(fù)至正常狀態(tài)，例如地震、火災(zāi)、恐怖襲擊等。公共衛(wèi)生事件則可能有所區(qū)別，2003年的“非典”持續(xù)了8個(gè)月，新冠肺炎疫情從2020初爆發(fā)至今持續(xù)了近兩年，且仍在各地區(qū)陸續(xù)出現(xiàn)復(fù)發(fā)的情形。在這種情況下，不能認(rèn)為在公共衛(wèi)生事件持續(xù)的時(shí)間內(nèi)行政機(jī)關(guān)都可以采取應(yīng)急措施，在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握了基本的應(yīng)急方案，能夠保證后續(xù)的治療，進(jìn)入有秩序應(yīng)對(duì)的情況下，即使仍處于新冠肺炎疫情期間，但行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急行為應(yīng)遵守正常社會(huì)狀態(tài)下的行政法合法性原則和行政合理性原則。

3.行政應(yīng)急性原則與法律的關(guān)系

行政應(yīng)急性原則產(chǎn)生和存在最主要的原因就是要能夠有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，因而在應(yīng)對(duì)過(guò)程中，面對(duì)有限的時(shí)間和信息條件，政府的應(yīng)急行為有可能突破現(xiàn)有法律的限制，這樣有助于快速、有效地采取措施恢復(fù)正常的社會(huì)狀態(tài)，具有一定的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。但這并不意味著行政應(yīng)急性原則的行使可以使政府擁有不受法律約束的“法外特權(quán)”，因?yàn)闄?quán)力如果不受約束就存在對(duì)公民權(quán)利和國(guó)家的民主憲政構(gòu)成威脅的可能，因此，需要分析應(yīng)急權(quán)與法律之間的關(guān)系謂何。

從自然法角度來(lái)說(shuō)，超法規(guī)性表現(xiàn)為超越實(shí)定法；從實(shí)定法角度來(lái)看，超法規(guī)性表現(xiàn)為超越正常狀態(tài)下的法律體系，適用緊急狀態(tài)中特殊的法律體系[9]。應(yīng)急權(quán)的超法規(guī)屬性包含兩層含義：一是在自然法意義上而言的，行政應(yīng)急權(quán)力具有超越實(shí)定法之屬性。二是在實(shí)在法意義上而言的，行政應(yīng)急權(quán)力具有超越正常狀態(tài)下的法律體系，具有適用一種特別的或緊急狀態(tài)的法律體系的屬性。我國(guó)同許多國(guó)家一樣，都制定了專門(mén)應(yīng)對(duì)非常態(tài)的法律法規(guī)，包括作為我國(guó)行政應(yīng)急法制發(fā)展道路上里程碑似的立法《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及專門(mén)應(yīng)對(duì)不同種類的突發(fā)事件的法律法規(guī)，如《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》等。由此可見(jiàn)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行政應(yīng)急行為是受到專門(mén)關(guān)于非常態(tài)法律的調(diào)整，在此前提下，并不意味著行政應(yīng)急行為就不會(huì)產(chǎn)生超越法律的情形，因?yàn)槲覀冃璩姓J(rèn)并正視立法者的理性的有限性，無(wú)法將任何一種危機(jī)都用法律來(lái)加以規(guī)范，并且既定法律也無(wú)法涵蓋所有的應(yīng)急措施。因此，基于行政應(yīng)急法制的有限性，行政應(yīng)急性原則具有判斷應(yīng)急行為目的是否具有合法性的功能和價(jià)值。

二、行政應(yīng)急性原則的價(jià)值分析

行政法的基本原則，是指其效力貫穿于全部行政法規(guī)范之中，能夠集中體現(xiàn)行政法的根本價(jià)值和行政法的主要矛盾，并反映現(xiàn)代民主法治國(guó)家的憲政精神，對(duì)行政法規(guī)范的制定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)意義的基礎(chǔ)性或本源性的法律準(zhǔn)則[10]。行政應(yīng)急性原則作為行政法基本原則之一，體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的基本價(jià)值和觀念，是規(guī)范和指導(dǎo)行政應(yīng)急權(quán)行使的基本性指導(dǎo)思想和綱領(lǐng)性的準(zhǔn)繩，在立法、執(zhí)法和司法等方面均具有重要的價(jià)值。

（一）指導(dǎo)行政應(yīng)急法制的發(fā)展和完善

目前我國(guó)已經(jīng)基本建成以憲法為基礎(chǔ)，以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為龍頭的一系列比較完備的應(yīng)對(duì)各類突發(fā)災(zāi)害的法律規(guī)范，如《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》、國(guó)家和地方應(yīng)急預(yù)案以及各類專門(mén)應(yīng)急預(yù)案等。但每一次重大突發(fā)事件的發(fā)生都會(huì)暴露出行政應(yīng)急管理體系和應(yīng)急處置能力仍存在的短板和不足。在應(yīng)對(duì)2020年新冠肺炎疫情時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等都暴露出短板。而突發(fā)公共事件的突發(fā)性、不確定性、危害性大等特性決定了政府雖然為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)者，但也需要依靠社會(huì)多方力量的參與，才能快速妥善應(yīng)對(duì)?；趹?yīng)對(duì)主體的多元性和應(yīng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性，應(yīng)將應(yīng)急管理的各個(gè)環(huán)節(jié)以法律的形式進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范，如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持依法管理，運(yùn)用法治思維和法治方式提高應(yīng)急管理的法治化、規(guī)范化水平，系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)，抓緊研究制定應(yīng)急管理、自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援組織、國(guó)家消防救援人員、危險(xiǎn)化學(xué)品安全等方面的法律法規(guī)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作?！盵11]我國(guó)還需在不斷完善應(yīng)急管理體制機(jī)制的基礎(chǔ)上，依據(jù)行政應(yīng)急性原則繼續(xù)健全和提高應(yīng)急管理的規(guī)范化、制度化、法治化水平，以保障應(yīng)急管理機(jī)制有序、有力、有效運(yùn)行。

（二）規(guī)范和指引行政應(yīng)急權(quán)的行使

行政應(yīng)急性原則改變了一般法律規(guī)范確定的國(guó)家機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將權(quán)力重心向國(guó)家機(jī)關(guān)傾斜，授權(quán)政府在第一時(shí)間采取緊急處置手段，有助于及時(shí)迅速有效地控制公共危機(jī)事態(tài)的發(fā)展[12]。為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件,行政機(jī)關(guān)需要采取各種應(yīng)急措施，以便盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，而應(yīng)急權(quán)力行使過(guò)程中不可避免對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生限制，如對(duì)人身權(quán)的限制，包括人身自由、對(duì)言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的克減、選舉權(quán)、被選舉權(quán)的克減；對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，主要表現(xiàn)在應(yīng)急征用行為中，例如在處理突發(fā)事件中，行政機(jī)關(guān)可能對(duì)公民的交通工具予以征用，用于運(yùn)送物資或人員等，對(duì)公民房屋、土地的征用，用作隔離地點(diǎn)或作為醫(yī)護(hù)人員的工作地點(diǎn)等。上述行政應(yīng)急權(quán)與常態(tài)下的行政權(quán)存在著不同，表現(xiàn)為具有擴(kuò)張性、更高的裁量性、強(qiáng)制性。

行政應(yīng)急權(quán)是應(yīng)急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力，需要依據(jù)應(yīng)急法制行使，但是法律有其固有的缺陷：再完善的法治社會(huì)，法律也難以覆蓋社會(huì)關(guān)系的全部；任何一項(xiàng)法律都是對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提升；法律必須通過(guò)執(zhí)行主體的內(nèi)化才能具有效力。更何況突發(fā)事件本身具有不確定性的特征，應(yīng)急法制更無(wú)法預(yù)判所有的情形。因此，行政應(yīng)急權(quán)應(yīng)分為授權(quán)性的權(quán)力和非授權(quán)的權(quán)力。授權(quán)性的權(quán)力是指應(yīng)急法制中所規(guī)定的權(quán)力，但是即使在有法律規(guī)定的情況下，仍存在內(nèi)容相互矛盾或具體如何行使未做規(guī)定等情形，這些情形同非授權(quán)的應(yīng)急權(quán)一樣，行政機(jī)關(guān)都將具有較大的自由裁量權(quán)。因此，自由裁量的判斷標(biāo)準(zhǔn)和行政應(yīng)急權(quán)的行使都需要行政應(yīng)急性原則的指引。

（三）作為應(yīng)急行為司法審判的依據(jù)

應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)作出的應(yīng)急決定、命令，一般具有高度的政治性，不能被認(rèn)定為純粹的行政應(yīng)急行為，如果出現(xiàn)誤判或違法的情形，一般是由領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)政治責(zé)任。我國(guó)應(yīng)急決定的典型案例為武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控指揮部發(fā)布的第1號(hào)通告③。在美國(guó)憲政理論中，法院不能審查總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的決定的一般依據(jù)是該決定屬于政治問(wèn)題[13]。

但是在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的行政應(yīng)急行為是受應(yīng)急法律所調(diào)整和規(guī)范的，例如強(qiáng)制隔離、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等等，而這些應(yīng)急措施如上述所論，即使在沒(méi)有應(yīng)急法律規(guī)定的情況下也要遵循行政應(yīng)急性原則的理念和本質(zhì)內(nèi)容作出。因此，如果相對(duì)人的權(quán)利在行政機(jī)關(guān)行使應(yīng)急措施過(guò)程中受到了侵害，可以向法院提起訴訟，法院則可以依據(jù)應(yīng)急法制和行政應(yīng)急性原則來(lái)裁判應(yīng)急措施目的與行為是否具有正當(dāng)性，進(jìn)而分析其是否具有合法性。

三、行政應(yīng)急性原則的內(nèi)容解析

（一）行政應(yīng)急性原則具體內(nèi)容的確立標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)學(xué)者邁克爾·D·貝勒斯曾提出：“原則有制定良好與不好之特征，它們是可以相互衡量權(quán)衡出來(lái)的?！盵14]這也暗含著對(duì)于原則的理解是具有強(qiáng)烈主觀色彩的，由于立法者或?qū)W者所處的時(shí)代背景、民族國(guó)家或地區(qū)的不同，結(jié)合其自身的知識(shí)儲(chǔ)備等因素，可能作出不同的歸納和總結(jié)。但對(duì)行政應(yīng)急性原則所內(nèi)含保障公民權(quán)利、履行行政應(yīng)急機(jī)關(guān)的義務(wù)的基本價(jià)值應(yīng)是一致的。因此，應(yīng)急狀態(tài)下行政應(yīng)急性原則的本質(zhì)內(nèi)容如何確定，應(yīng)以快速高效解決突發(fā)事件、最大限度保障人權(quán)為判斷標(biāo)準(zhǔn)。

1.有效解決突發(fā)事件

根據(jù)突發(fā)事件發(fā)展的過(guò)程，可以將行政機(jī)關(guān)采取的應(yīng)急措施分為控制型和恢復(fù)型兩類，控制型是旨在制止事態(tài)蔓延、防止其社會(huì)危害性擴(kuò)散殃及更大范圍的公共秩序與公共安全的應(yīng)急措施[15]。突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府首先要做的就是采取有效措施將其危害性控制在最小范圍內(nèi)，能否做到這一點(diǎn)，事關(guān)應(yīng)急處理成功與否的全局。這類措施主要包括對(duì)人員和財(cái)產(chǎn)的撤離、對(duì)危險(xiǎn)人員的隔離和對(duì)危險(xiǎn)因素的遏制等。恢復(fù)型是旨在救助因突發(fā)公共事件而直接受損的生命與財(cái)產(chǎn)安全、盡快全面恢復(fù)遭破壞的公共秩序的應(yīng)急措施。在有效控制的基礎(chǔ)上，盡快恢復(fù)正常的生活與生產(chǎn)秩序，其中比較典型的為地震之后，政府各部門(mén)應(yīng)盡快組織各方面力量開(kāi)展自救和護(hù)救，恢復(fù)被破壞的交通、水電燃?xì)獾鹊墓?yīng)。但在大多數(shù)情況下，應(yīng)急措施都是同時(shí)進(jìn)行的，這些應(yīng)急措施主要包括行政規(guī)制、行政強(qiáng)制、行政征用、行政指導(dǎo)等，這些應(yīng)急行為在發(fā)揮著自身作用的同時(shí)與其他應(yīng)急行為相互輔助，共同交織成一個(gè)高效有序的應(yīng)急處理網(wǎng)絡(luò)。因此，在規(guī)制行政應(yīng)急機(jī)關(guān)的應(yīng)急行為時(shí)，應(yīng)以盡快將社會(huì)狀態(tài)恢復(fù)至正常狀態(tài)，控制、減輕直至消除突發(fā)事件所帶來(lái)的影響作為行政應(yīng)急性原則確立的首要標(biāo)準(zhǔn)。

2.最大限度保障人權(quán)

突發(fā)事件本身的發(fā)生就帶有不確定性，會(huì)對(duì)人類的生存和發(fā)展產(chǎn)生威脅和傷害。而行政機(jī)關(guān)行使的應(yīng)急權(quán)是以國(guó)家強(qiáng)制為后盾的，具有集中性和權(quán)力的擴(kuò)張性，會(huì)對(duì)公民權(quán)利造成限制或影響甚至是侵害。與突發(fā)事件為公民權(quán)利帶來(lái)的影響比較而言，如果因應(yīng)急權(quán)的行使沒(méi)有得到規(guī)制對(duì)公民造成損害可能會(huì)更大，因此立法者或研究者在設(shè)計(jì)行政應(yīng)急權(quán)運(yùn)作所應(yīng)遵循的原則時(shí)，應(yīng)將如何最大限度保障人權(quán)作為重要的參考因素。

最大限度保障人權(quán)需要政府不僅要依法依規(guī)履行社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，更要以保護(hù)公民生命健康、財(cái)產(chǎn)權(quán)，最大程度減少由突發(fā)事件引起的傷亡和危害作為行為理念和價(jià)值追求。

（二）行政應(yīng)急性原則的具體內(nèi)容

以上述有效解決突發(fā)事件和最大限度保障人權(quán)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，本文將行政應(yīng)急性原則的具體內(nèi)容歸納為以下幾個(gè)原則。

1.效率原則

效率是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的概念，指單位時(shí)間內(nèi)完成的工作量。效率的提高是指使社會(huì)資源在有限的條件下能夠發(fā)揮最大的作用以滿足人類的需求。行政應(yīng)急性原則本質(zhì)所包含的效率原則是指行政機(jī)關(guān)在采取應(yīng)急措施時(shí)，爭(zhēng)取通過(guò)使用最少的人員和物資，在最短的時(shí)間內(nèi)完成突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，從而獲得最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。而若要提高應(yīng)急效率，需要對(duì)其具有重大影響的行政應(yīng)急主體、應(yīng)急程序、對(duì)相對(duì)人的保障三個(gè)要素提出要求。

第一，行政應(yīng)急主體要體現(xiàn)效率。行政應(yīng)急主體主要是指中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及法律和法規(guī)授權(quán)的組織[16]，效率原則在行政應(yīng)急主體中的表現(xiàn)主要分為兩方面，一是應(yīng)急權(quán)力的主體要體現(xiàn)效率。應(yīng)急管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它涉及很多系統(tǒng)和部門(mén)，突發(fā)事件越復(fù)雜，涉及的系統(tǒng)和部門(mén)就越多。因此，應(yīng)急權(quán)力行使機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量整合到統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)中，在法律法規(guī)規(guī)章或者應(yīng)急預(yù)案中明確各方責(zé)任、規(guī)定協(xié)同應(yīng)對(duì)機(jī)制。我國(guó)在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)立中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部即是效率原則的體現(xiàn)，可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的共享，最大程度發(fā)揮整體功效。另外，在突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)立即指定一名主要領(lǐng)導(dǎo)人作為總指揮，專門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的全面工作，并且賦予其高度的權(quán)威性，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)決策的迅速作出、機(jī)構(gòu)之間的高效協(xié)調(diào)。二是應(yīng)急主體應(yīng)具備綜合性的應(yīng)急管理能力。任何組織部門(mén)都是由每個(gè)單獨(dú)的個(gè)人組成，因此工作人員應(yīng)具備精干、快速應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，要注重領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急處置能力培養(yǎng)并提升政府及專業(yè)技術(shù)人員的綜合性應(yīng)急管理能力。在預(yù)防階段，要提升危機(jī)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)地、深入地檢查突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)的部位和環(huán)節(jié)；在準(zhǔn)備階段，應(yīng)提升信息的收集和分析能力、制定應(yīng)急預(yù)案并不斷完善和進(jìn)行實(shí)踐演練，提高危險(xiǎn)情況下救援處置的能力，有效保護(hù)一線應(yīng)急人員的生命安全，要進(jìn)行宣傳和教育，使應(yīng)急人員和公眾了解危機(jī)和正確應(yīng)對(duì)危機(jī)等；在回應(yīng)階段，要強(qiáng)化時(shí)間第一的觀念，重點(diǎn)增強(qiáng)快速反應(yīng)能力和組織協(xié)調(diào)能力。

第二，應(yīng)急程序要體現(xiàn)效率。行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)過(guò)屬于行政權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，在法治國(guó)家，行政權(quán)力的運(yùn)行必須遵循正當(dāng)程序是現(xiàn)代法治政府理應(yīng)遵循的一個(gè)基本準(zhǔn)則。但是在應(yīng)急狀態(tài)下，如果應(yīng)急程序的設(shè)計(jì)過(guò)于繁雜，顯然阻礙效率的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)急程序?qū)π实淖非螅瑧?yīng)從應(yīng)急立法與執(zhí)法程序的簡(jiǎn)化和變通兩方面實(shí)現(xiàn)：

一方面，制定和發(fā)布應(yīng)急性行政法規(guī)、規(guī)章或命令應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序。突發(fā)事件發(fā)生的不確定性特征可能會(huì)產(chǎn)生沒(méi)有法律依據(jù)的情形，即使有相關(guān)的應(yīng)急法制但也可能存在立法規(guī)定不全面或內(nèi)容更側(cè)重于原則性的問(wèn)題，此時(shí)可能就需要有法律規(guī)范來(lái)指導(dǎo)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。但依據(jù)我國(guó)立法程序，若要制定一部新的法律，可能需要較長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)完成，但突發(fā)事件的緊急性特征又與其相矛盾，因此，立法程序可能需要做些變通。例如，我國(guó)在2003年應(yīng)對(duì)“非典型肺炎疫情”期間制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》從立項(xiàng)到出臺(tái)用時(shí)不超過(guò)1個(gè)月，過(guò)程具有典型代表性。

另一方面，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中無(wú)須遵守常態(tài)下的程序。正當(dāng)程序原則要求行政主體在作出不利于行政相對(duì)人的行政行為時(shí)，“必須遵守最低限度的程序正義底線”[17]。聽(tīng)證、說(shuō)明理由等都是常態(tài)下應(yīng)遵守的法律程序。但由于突發(fā)事件的緊急性和不確定的危害性，需要行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行應(yīng)急處置過(guò)程中采取簡(jiǎn)化性或特別的程序來(lái)完成突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條第二款中規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府立即向上一級(jí)人民政府報(bào)告，必要時(shí)可以越級(jí)上報(bào)。但有些程序即使由于應(yīng)急狀態(tài)的緊急性也不能予以省略，例如，應(yīng)急征用行為中，征用決定通知可以先以口頭形式發(fā)出，事后補(bǔ)齊所缺少的書(shū)面文件，可以在應(yīng)急處置措施結(jié)束后或者在被征用財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)使用完成時(shí)補(bǔ)償?shù)?，但征用通知?shū)的送達(dá)和用途的公開(kāi)等程序都是不能省略的。

第三，應(yīng)急資源要有充分保障。保障要素是否充分和及時(shí)是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力強(qiáng)弱的客觀標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有保障就談不上效率。世界上很多國(guó)家包括中國(guó)都認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并在法律中作了規(guī)定。如2002年的《日本災(zāi)害救助法》第三十七條規(guī)定，都道府縣必須設(shè)立災(zāi)害救助基金。2004年的《英國(guó)國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案》第三十二條規(guī)定，內(nèi)閣閣員因本條例規(guī)定事項(xiàng)進(jìn)行的開(kāi)支應(yīng)當(dāng)由議會(huì)提供資金。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三十二條規(guī)定，國(guó)家建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善重要物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲(chǔ)備、調(diào)撥和緊急配送體系。

2.比例原則

比例原則被譽(yù)為行政法中的“皇冠原則”，它要求行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對(duì)行政相對(duì)人損害最小的方式進(jìn)行[18]。行政法學(xué)通說(shuō)認(rèn)為，比例原則有狹義和廣義之分[19-20]。對(duì)于廣義比例原則含義，通說(shuō)認(rèn)為比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則或狹義比例原則三個(gè)子原則。其中適當(dāng)性原則需要為了達(dá)到目的所選取的手段是最有效的，必要性原則要求實(shí)現(xiàn)目的的手段是對(duì)相對(duì)人造成侵害最小的，而狹義比例原則是指行政行為的選擇與其所達(dá)到的目的之間必須是相對(duì)稱的[21]。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，行政應(yīng)急性原則賦予行政機(jī)關(guān)可能“突破”法律規(guī)定的應(yīng)急權(quán)，而行政應(yīng)急權(quán)與公民權(quán)利之間的平衡需要比例原則來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先需要明確應(yīng)急權(quán)的啟用必須是在必要的前提下，危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)首選應(yīng)該是依據(jù)常規(guī)狀態(tài)下的法律行使權(quán)力，如果常規(guī)的行政權(quán)不足以控制和消除突發(fā)事件時(shí)，才能實(shí)施應(yīng)急權(quán)。

應(yīng)急狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)為了恢復(fù)社會(huì)秩序需要采取不同的應(yīng)對(duì)措施，但各個(gè)措施之間的選取和對(duì)公民權(quán)利限制的程度都有許多不同之處，從比例原則的手段與目的關(guān)系解析上述行為，可以將應(yīng)急措施視為手段，恢復(fù)社會(huì)制度等同于目的，那么在應(yīng)急狀態(tài)下，手段和目的之間需要是具有相稱性的，不能為了達(dá)到目的而選取對(duì)公民權(quán)利侵害最大的措施或者超出一定限度，給公民帶來(lái)不必要的損失，應(yīng)盡量將損失降到最低。即是說(shuō)，應(yīng)急措施的種類和強(qiáng)度應(yīng)與突發(fā)事件的種類和等級(jí)相適應(yīng)。根據(jù)發(fā)生的原因或后果不同，突發(fā)事件可以有多種分類，根據(jù)社會(huì)危害程度和危害范圍不同，突發(fā)事件可以分為不同的等級(jí)，行政機(jī)關(guān)所采取的應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)與不同類型和不同級(jí)別的突發(fā)事件相適應(yīng)。應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害與應(yīng)對(duì)恐怖活動(dòng)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)突發(fā)事件與應(yīng)對(duì)重大瘟疫的應(yīng)急措施都是有所區(qū)別的。在突發(fā)事件預(yù)警期所采取的應(yīng)急措施與突發(fā)事件發(fā)生期所采取的應(yīng)急措施也是有區(qū)別的。

3.尊重和保障憲法基本權(quán)利原則

突發(fā)事件的發(fā)生對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利的侵害，包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等都是憲法和法律所明確規(guī)定的權(quán)利。雖然在世界各國(guó)通行的做法是在本國(guó)《憲法》中規(guī)定了應(yīng)急狀態(tài)下對(duì)公民基本權(quán)利可以予以限制。如1983年《荷蘭憲法》中規(guī)定了宣布緊急狀態(tài)后，公民在室外和公共場(chǎng)所行使基本權(quán)利包括表達(dá)自由、結(jié)社、集會(huì)、游行權(quán)利、住宅安全權(quán)利等均需變通執(zhí)行。我國(guó)憲法在2004年的修正案中也加入了“國(guó)家將尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)容。憲法規(guī)定了公民基本權(quán)利，雖然在應(yīng)急狀態(tài)下，可以對(duì)公民基本權(quán)利進(jìn)行限制，但并不意味著所有的權(quán)利都可以受到限制。尊重和保障憲法基本權(quán)利原則不僅適用于常態(tài)社會(huì)下，應(yīng)急狀態(tài)下公民權(quán)利更容易遭到侵害，更應(yīng)該堅(jiān)持該項(xiàng)原則。因此，應(yīng)實(shí)現(xiàn)最大限度地保障公民的憲法權(quán)利，將不可被限制或克減的公民基本權(quán)利采用憲法保留。因憲法作為基本大法，具有最高的權(quán)威性，其修改程序復(fù)雜且嚴(yán)密，應(yīng)急狀態(tài)下，行政應(yīng)急權(quán)向立法權(quán)擴(kuò)張時(shí)，通過(guò)臨時(shí)或簡(jiǎn)單的立法程序制定應(yīng)急法律法規(guī)條例等將公民權(quán)利的限制合法化，憲法保留可以防止因應(yīng)急立法而造成公民權(quán)利限制。

公民權(quán)利限制的憲法保留并不是對(duì)所有的權(quán)利都要進(jìn)行保留，憲法只應(yīng)當(dāng)對(duì)那些最基本的公民權(quán)利予以保留。國(guó)際人權(quán)公約中明確指出：“不可克減的權(quán)利是公認(rèn)的無(wú)論以何種理由、在任何情況下都不得侵犯的權(quán)利?！盵22]對(duì)于究竟哪些權(quán)利屬于最低限度的人權(quán)，各國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急立法并不完全一致，但從世界范圍看，不可克減的基本權(quán)利通常包括：生命權(quán)、免受酷刑和奴役的權(quán)利、人格尊嚴(yán)的權(quán)利、思想、良心和宗教信仰的自由權(quán)、獲得被公正對(duì)待和救濟(jì)的權(quán)利等，這些權(quán)利是基于人性尊嚴(yán)最低限度的要求，憲法對(duì)這些權(quán)利的限制應(yīng)該予以保留。

四、小結(jié)

法律的生命在于運(yùn)行，理論研究的目的在于實(shí)踐。本文對(duì)行政應(yīng)急性原則的概念、價(jià)值和內(nèi)在本質(zhì)進(jìn)行了深層次的解析，目的是希望它能夠更好地指導(dǎo)、服務(wù)于我國(guó)應(yīng)急法律制度體系的建設(shè)和運(yùn)行。而理論的實(shí)踐，應(yīng)貫穿在應(yīng)急法律制度的始終，否則，行政應(yīng)急性原則的研究就喪失了它原本的意義，還可能給應(yīng)急權(quán)的濫用留下可能的空間。因此，行政應(yīng)急性原則的最終目的是通過(guò)解決各類突發(fā)事件，使應(yīng)急權(quán)與公民權(quán)利達(dá)到動(dòng)態(tài)的平衡，既能保障應(yīng)急權(quán)的有效行使，也能最大程度實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。

注釋：

①見(jiàn)《憲法》第六十二條、第六十七條、第八十條，《國(guó)防法》第十條、第十一條、第四十九條規(guī)定。

②見(jiàn)《憲法》第六十七條、第八十條、第八十九條規(guī)定、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十九條規(guī)定，《戒嚴(yán)法》第二條規(guī)定。

③通告內(nèi)容為：自1月23日10時(shí)起，武漢全市城市公交、地鐵、輪渡、長(zhǎng)途客運(yùn)暫停運(yùn)營(yíng)；無(wú)特殊原因，市民不要離開(kāi)武漢；機(jī)場(chǎng)、火車站離漢通道暫時(shí)關(guān)閉。