“三個(gè)堅(jiān)持”打造地方立法全過程人民民主的“銅陵路徑”

文／章海文

人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過程人民民主的重大理念，豐富和發(fā)展了社會(huì)主義民主政治理論，為社會(huì)主義政治文明發(fā)展提供指引和遵循。2019年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)首次深刻指出，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主。2021 年7 月，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主。2021 年10月，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上深刻闡釋了全過程人民民主的重大理念，強(qiáng)調(diào)不斷發(fā)展全過程人民民主，對(duì)繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)作出重大部署、提出明確要求。

近年來，銅陵市人大常委會(huì)全面學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，深入理解把握全過程人民民主這一重大論斷的深刻內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和原則要求，堅(jiān)持問需于民、問計(jì)于民、問效于民，把全過程人民民主貫穿于立法工作各環(huán)節(jié)，使立法活動(dòng)和立法工作成為踐行和體現(xiàn)全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。

一、堅(jiān)持問需于民，讓立法項(xiàng)目更順民意

立法項(xiàng)目的編制是立法工作的第一步，對(duì)“立什么法”發(fā)揮著龍頭作用。銅陵市人大常委會(huì)牢牢抓住這一源頭，堅(jiān)持問需于民，充分發(fā)揚(yáng)民主，將立法選題的著力點(diǎn)放在更好地適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要上，推動(dòng)立法項(xiàng)目與民意訴求相互耦合、相互交融。

一是廣泛征。在編制立法規(guī)劃和年度工作計(jì)劃時(shí)，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三大領(lǐng)域，利用“線上+線下”的方式，向全市各部門、縣區(qū)人大常委會(huì)、社會(huì)各界廣泛征集立法項(xiàng)目的建議，做到意見建議征求全覆蓋。去年，市人大常委會(huì)研究制定立法聽證辦法，規(guī)范立法聽證活動(dòng)，廣泛聽取、收集公眾對(duì)立法的意見，夯實(shí)立法的民意基礎(chǔ)。

二是精心選。人大代表提出的意見建議是立法項(xiàng)目的重要來源之一。市人大常委會(huì)高度重視發(fā)揮人大代表在擬定立法項(xiàng)目中的作用，運(yùn)用系統(tǒng)思維，綜合分析研究人大代表提出的議案和建議，從反映比較集中、反響較大、帶有傾向性的問題中，精選符合人民群眾訴求的立法項(xiàng)目。

三是科學(xué)評(píng)。在集思廣益的基礎(chǔ)上，通過召開座談會(huì)等多種方式，進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，認(rèn)真研究論證立法項(xiàng)目的必要性、可行性和成熟度，確保立法項(xiàng)目更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、人民群眾的新期待。如針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的犬類無序管理引發(fā)的擾民、傷人糾紛、環(huán)境污染等問題，市人大常委會(huì)在充分調(diào)研、科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，將制定《銅陵市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》提上立法日程，于2021年正式啟動(dòng)該項(xiàng)立法工作，為規(guī)范養(yǎng)犬行為提供法治保障。

二、堅(jiān)持問計(jì)于民，讓法規(guī)草案更聚民智

法規(guī)草案的內(nèi)容關(guān)乎著立法質(zhì)量，考量著人大“怎么立法”的智慧和水平，至關(guān)重要。銅陵市人大常委會(huì)堅(jiān)持問計(jì)于民，積極拓展人民群眾表達(dá)意見、參與立法的途徑，推動(dòng)開門立法、民主立法。

一是多渠道“聞”。在起草、審議法規(guī)草案時(shí)，除運(yùn)用立法調(diào)研、座談、征求意見等“常規(guī)渠道”外，還善于打造多元化“傾聽人民群眾聲音”的模式。如在制定《銅陵市文明行為促進(jìn)條例》時(shí)，考慮文明行為與市民日常生活息息相關(guān)，涉及人數(shù)多、涵蓋內(nèi)容廣，該市人大常委會(huì)面向全市開展“不文明行為”新聞?wù){(diào)查和“最不受歡迎的不文明行為”問卷調(diào)查，發(fā)出問卷5000份，共收集“群眾身邊不文明行為”500條，基本掌握了亟待規(guī)范的不文明行為，確定了法規(guī)草案擬規(guī)制的內(nèi)容，最大程度凝聚了民智。

二是多維度“問”。積極探索和改進(jìn)完善立法公開制度，制定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則、立法咨詢專家工作規(guī)定等制度，構(gòu)建起多維度的開門立法工作機(jī)制。目前，市人大常委會(huì)共設(shè)立6家基層立法聯(lián)系點(diǎn)、聘請(qǐng)8 位立法咨詢專家，與銅陵學(xué)院法學(xué)院組建銅陵市地方立法研究基地，豐富社會(huì)各界參與立法工作的民主形式。

三是多層次“議”。一方面，緊扣法規(guī)審議環(huán)節(jié)，制定人大常委會(huì)審議法規(guī)案若干規(guī)定，健全落實(shí)常委會(huì)組成人員意見建議收集、研究、吸納和反饋工作機(jī)制，在常委會(huì)會(huì)議審議中，找到立法的“最大公約數(shù)”。另一方面，注重發(fā)揮人大代表作用。擴(kuò)大代表深度參與常委會(huì)立法工作，本屆以來積極邀請(qǐng)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議、參加立法調(diào)研、評(píng)估等活動(dòng)。在審議各項(xiàng)法規(guī)草案時(shí)，對(duì)列席代表提出的意見建議，認(rèn)真研究吸納，并在相關(guān)立法文件中予以說明。通過以上措施，人大代表提出意見建議的途徑更加多元暢通，參與立法工作更加富有實(shí)效，使法規(guī)草案內(nèi)容在民主決策中得到進(jìn)一步完善，讓立法工作更貼近民情、更“接地氣”。

三、堅(jiān)持問效于民，讓法規(guī)實(shí)施更惠民生

“法立而不行，與無法等?！臂`行全過程人民民主不僅要體現(xiàn)在立法過程中，更要體現(xiàn)在立法成效上。市人大常委會(huì)堅(jiān)持問效于民，緊緊盯住法規(guī)獲批生效后的宣傳、執(zhí)行、評(píng)估三個(gè)重要方面，落細(xì)落實(shí)全過程人民民主的各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)法規(guī)轉(zhuǎn)化為可觀、可觸、可感的民生成果。

一是突出宣傳引領(lǐng)。在每部法規(guī)實(shí)施前后，通過召開新聞發(fā)布會(huì)、在《銅陵日?qǐng)?bào)》開設(shè)“人大法治匯”專欄等形式，廣泛開展宣傳，闡述立法目的、釋義立法原意、概括執(zhí)法守法要點(diǎn)，讓人民群眾不僅能看到，而且能看得懂，繼而養(yǎng)成運(yùn)用法規(guī)、遵守法規(guī)的法治思維習(xí)慣，為法規(guī)實(shí)施奠定良好的基礎(chǔ)。

二是發(fā)揮監(jiān)督作用。先后對(duì)《銅陵市居家養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》《銅陵市文明行為促進(jìn)條例》《銅陵市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》等實(shí)施滿一年的地方性法規(guī)，進(jìn)行執(zhí)法檢查或調(diào)研，找出法規(guī)實(shí)施中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，督促相關(guān)部門改進(jìn)。在全省率先出臺(tái)關(guān)于法規(guī)配套制度制定的規(guī)定，要求市政府及其工作部門在法規(guī)實(shí)施六個(gè)月內(nèi)制定配套制度，推動(dòng)法規(guī)有效實(shí)施。

三是注重探索創(chuàng)新。圍繞如何科學(xué)地衡量法規(guī)制度執(zhí)行的效果，創(chuàng)制了立法后評(píng)估辦法，探索開展立法后評(píng)估工作。2020 年，首次對(duì)《銅陵市住宅電梯安全管理?xiàng)l例》開展立法后評(píng)估。評(píng)估過程中，在銅陵市人大網(wǎng)、市人民政府網(wǎng)等相關(guān)平臺(tái)上發(fā)布評(píng)估公告，開展問卷調(diào)查；在基層立法聯(lián)系點(diǎn)收集民眾的意見建議，并委托市政協(xié)經(jīng)濟(jì)委向有關(guān)界別的政協(xié)委員征求意見和建議，群策群力地對(duì)立法質(zhì)量、實(shí)施效果進(jìn)行“體檢”。2021 年，針對(duì)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的部分條文內(nèi)容滯后、個(gè)別條款操作性不強(qiáng)等問題，提請(qǐng)審議修改該條例，更好地保障人民群眾安全乘梯、放心用梯，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。