完善地方立法協(xié)商路徑探析

文／趙先彬

立法協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，是貫徹黨的群眾路線的具體體現(xiàn)，是民主立法的客觀要求，是中國特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐的重要內(nèi)容。實(shí)踐中，享有立法權(quán)的地方，在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法過程中，就立法協(xié)商進(jìn)行了有益的探索，積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露了一些問題。本文試從立法協(xié)商的基本內(nèi)涵、立法協(xié)商的意義及完善路徑入手，對(duì)地方開展立法協(xié)商進(jìn)行初步探析。

一、立法協(xié)商的基本內(nèi)涵

近年來，享有立法權(quán)的地方在探索立法協(xié)商方面積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但什么是立法協(xié)商，理論界和實(shí)務(wù)界的研究還只處于摸索階段。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于立法協(xié)商的要求，立法協(xié)商一般理解為：立法機(jī)關(guān)通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等方式，就立法事項(xiàng)公開、廣泛征求社會(huì)公眾意見的互動(dòng)溝通活動(dòng)。立法協(xié)商本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，是協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保證人民行使管理國家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的權(quán)利的重要形式和路徑。立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)是民主立法，是立法過程中的重要環(huán)節(jié)。立法協(xié)商就是通過人民群眾的廣泛參與，使立法更好地集中人民智慧，體現(xiàn)人民意志，維護(hù)人民利益。立法協(xié)商是人大及其常委會(huì)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，廣納建言、集思廣益，以提高立法質(zhì)量的民主活動(dòng)。立法協(xié)商是發(fā)生在人大及其常委會(huì)立法過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，本質(zhì)上屬于立法活動(dòng)，人大及其常委會(huì)仍然是法定的立法機(jī)關(guān)。在立法協(xié)商中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有序參與、平等議事，民主協(xié)商、理性表達(dá)，凝聚共識(shí)、求同存異”的原則。

二、立法協(xié)商的意義

一是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要內(nèi)容，是協(xié)商民主在立法工作中的具體運(yùn)用，是深化政治體制改革、全面推進(jìn)依法治國的要求。立法協(xié)商體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)。開展立法協(xié)商，有利于促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展，有利于促進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

二是實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)民主化的根本途徑。立法協(xié)商有利于實(shí)現(xiàn)民主立法，使社會(huì)各階層參與到立法活動(dòng)中來，確保立法機(jī)關(guān)傾聽到來自更多階層的意見和建議，增強(qiáng)立法的群眾基礎(chǔ)；有助于人民群眾了解立法過程，監(jiān)督立法決策，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正立法中的失誤和偏差；有利于克服部門利益法制化的傾向，提高立法質(zhì)量。

三是提高公民法治意識(shí)的特殊路徑。立法協(xié)商可以最大范圍和最大限度地吸納民情民意，更易于被人民所理解和接受。各階層通過參與立法協(xié)商過程，表達(dá)自身訴求，制定符合自身利益需求的法規(guī)。通過立法協(xié)商，立法結(jié)果融入了更多數(shù)人的意志，使公眾感受到法規(guī)是包括自身意見在內(nèi)的各階層的共同意志，有利于增強(qiáng)群眾對(duì)法規(guī)的認(rèn)同感和親密感，使其更加自覺地遵守法規(guī)，從而降低法規(guī)的執(zhí)行成本。

四是監(jiān)督立法公平公正的有效手段。立法協(xié)商是開展立法監(jiān)督的有效手段。立法協(xié)商可以使利益各方能夠充分表達(dá)自己的訴求，并通過平等地溝通、討論，對(duì)提高立法質(zhì)量具有積極意義。通過開展立法協(xié)商，使得爭論的焦點(diǎn)得以明確、各方的意思得以溝通、各種社會(huì)利益得以協(xié)調(diào)，才能確保立法機(jī)關(guān)找到利益訴求的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)立法的正義性，避免立法的任意性，從而使每一項(xiàng)立法都符合憲法和法律的精神，反映人民的意愿，得到人民的擁護(hù)。

三、完善地方立法協(xié)商的路徑選擇

近年來，各地積極推動(dòng)立法協(xié)商，成效顯著，但在立法實(shí)踐中仍存在一些亟待解決的問題。如立法協(xié)商制度還有缺失，立法協(xié)商程序還不夠完善，參與協(xié)商者缺乏主動(dòng)性，協(xié)商成果運(yùn)用機(jī)制缺乏等。這些都需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和優(yōu)化。

（一）加強(qiáng)黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家的根本保證。立法協(xié)商的性質(zhì)決定了立法協(xié)商必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過立法協(xié)商，把黨的路線、方針、政策及黨委有關(guān)重大問題的決策，體現(xiàn)在立法規(guī)劃計(jì)劃中，體現(xiàn)在重要的法規(guī)中，體現(xiàn)在有關(guān)法規(guī)的重要條款中。立法協(xié)商涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜，只有發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)一規(guī)劃、部署，才能確保協(xié)商工作取得實(shí)效。

（二）發(fā)揮人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用。立法協(xié)商作為立法活動(dòng)的重要內(nèi)容，應(yīng)充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用。一是準(zhǔn)確把握立法協(xié)商的重點(diǎn)內(nèi)容。立法涉及不同領(lǐng)域的多個(gè)方面，不是所有的問題都要進(jìn)行協(xié)商，必須抓住重點(diǎn)問題進(jìn)行協(xié)商。在立法涉及重大改革舉措、利益關(guān)系復(fù)雜和意見分歧較大的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題或者爭議較大立法項(xiàng)目的，人大及其常委會(huì)要組織和引導(dǎo)相關(guān)利益方充分開展立法協(xié)商。二是搭建多元化的立法協(xié)商平臺(tái)。立法協(xié)商平臺(tái)是開展立法協(xié)商的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過建設(shè)多元化的協(xié)商平臺(tái)，完善立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通方式，了解社會(huì)各方對(duì)立法的訴求。從實(shí)踐來看，立法協(xié)商平臺(tái)分為時(shí)空性立法協(xié)商平臺(tái)和非時(shí)空性立法協(xié)商平臺(tái)，前者如在固定地點(diǎn)、時(shí)間組織相關(guān)協(xié)商主體按照既定的程序定期進(jìn)行協(xié)商溝通；后者如通過報(bào)紙、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行廣泛協(xié)商溝通。三是建立健全科學(xué)的立法協(xié)商規(guī)則。在規(guī)則的設(shè)計(jì)上，保證協(xié)商主體地位的平等性；保證參與協(xié)商人員選擇的隨機(jī)性和代表性；保證協(xié)商共識(shí)的公平性，力求“最大公約數(shù)”，最大限度地滿足公民訴求。

（三）擴(kuò)大立法協(xié)商主體的范圍。一是擴(kuò)大人大代表的參與。要擴(kuò)大人大代表對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議和工作的參與，邀請(qǐng)人大代表參加人大常委會(huì)召開的各種立法座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)和其它立法活動(dòng)。二是擴(kuò)大社會(huì)公眾有序參與。擴(kuò)大公眾參與立法協(xié)商，不僅能夠增加參與主體的民主性，還能夠提升立法協(xié)商的活力，推進(jìn)公眾參與公共決策。三是擴(kuò)大高校和專家學(xué)者的參與。借助高校和專家學(xué)者的力量，不僅可以彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專業(yè)信息資源不足的問題，還可以利用高校的專業(yè)技術(shù)資源和專家的理論功底，引導(dǎo)各方按照法律規(guī)范和技術(shù)要求進(jìn)行協(xié)商，提出符合法律正義的立法主張，從而保證協(xié)商的科學(xué)性。四是擴(kuò)大協(xié)會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等民間智庫的參與。注重協(xié)會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等民間智庫參與立法協(xié)商，發(fā)揮其搜集和反映民意的作用，能夠促進(jìn)立法協(xié)商參與主體的平等性和民主性。

（四）發(fā)揮政協(xié)在立法協(xié)商工作中的重要作用。政協(xié)在地方立法協(xié)商中具有天然的優(yōu)勢。一是具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。政協(xié)可以通過各界別組織吸收各黨派、團(tuán)體和社會(huì)各界人士廣泛參與到地方立法協(xié)商活動(dòng)中，積極為地方立法活動(dòng)建言獻(xiàn)策，最大限度地表達(dá)社會(huì)各界的立法需求。二是政協(xié)成員的廣泛性。政協(xié)本身的運(yùn)行機(jī)制，使政協(xié)匯集了各方面的專家、學(xué)者等，提出的意見具有較強(qiáng)的針對(duì)性，對(duì)于立法活動(dòng)具有“智囊團(tuán)”和“知識(shí)庫”的功能與作用，可以直接在立法協(xié)商活動(dòng)提供智力支持。

（五）完善立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制。完善立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制，規(guī)范意見建議的采納標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方對(duì)立法工作的積極參與。地方人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)匯總、整理，認(rèn)真研究協(xié)商意見，形成研究報(bào)告，載明協(xié)商中各方的主張、爭論的焦點(diǎn)、采納或不予采納的理由等主要內(nèi)容，通過書面回復(fù)、網(wǎng)絡(luò)公告、召開座談會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等多種方式，及時(shí)向參與立法協(xié)商的有關(guān)主體反饋意見采納情況，杜絕協(xié)商意見“有來無回”，立法協(xié)商“有頭無尾”的情形，以期建立立法協(xié)商的良性互動(dòng)機(jī)制，保護(hù)協(xié)商主體參與立法的積極性。

（六）構(gòu)建立法協(xié)商的效果評(píng)價(jià)機(jī)制。立法協(xié)商程序結(jié)束后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)該次立法協(xié)商的全過程認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)評(píng)估，重在積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足，促進(jìn)立法協(xié)商制度機(jī)制的不斷完善。為保證立法協(xié)商的有效性，可針對(duì)具體的立法協(xié)商活動(dòng)進(jìn)行跟蹤反饋，及時(shí)獲取利益主體各方對(duì)協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序安排等各方面的意見和建議，同時(shí)就協(xié)商產(chǎn)生的法規(guī)實(shí)施進(jìn)行長期調(diào)研，以實(shí)際效果來檢驗(yàn)立法協(xié)商的有效性。■