文/趙先彬
立法協(xié)商作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分,是貫徹黨的群眾路線的具體體現(xiàn),是民主立法的客觀要求,是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐的重要內(nèi)容。實(shí)踐中,享有立法權(quán)的地方,在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法過(guò)程中,就立法協(xié)商進(jìn)行了有益的探索,積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也暴露了一些問(wèn)題。本文試從立法協(xié)商的基本內(nèi)涵、立法協(xié)商的意義及完善路徑入手,對(duì)地方開(kāi)展立法協(xié)商進(jìn)行初步探析。
近年來(lái),享有立法權(quán)的地方在探索立法協(xié)商方面積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但什么是立法協(xié)商,理論界和實(shí)務(wù)界的研究還只處于摸索階段。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于立法協(xié)商的要求,立法協(xié)商一般理解為:立法機(jī)關(guān)通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等方式,就立法事項(xiàng)公開(kāi)、廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)的互動(dòng)溝通活動(dòng)。立法協(xié)商本質(zhì)是人民當(dāng)家作主,是協(xié)商民主的重要內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主,保證人民行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的權(quán)利的重要形式和路徑。立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)是民主立法,是立法過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)。立法協(xié)商就是通過(guò)人民群眾的廣泛參與,使立法更好地集中人民智慧,體現(xiàn)人民意志,維護(hù)人民利益。立法協(xié)商是人大及其常委會(huì)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主,廣納建言、集思廣益,以提高立法質(zhì)量的民主活動(dòng)。立法協(xié)商是發(fā)生在人大及其常委會(huì)立法過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié),本質(zhì)上屬于立法活動(dòng),人大及其常委會(huì)仍然是法定的立法機(jī)關(guān)。在立法協(xié)商中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“有序參與、平等議事,民主協(xié)商、理性表達(dá),凝聚共識(shí)、求同存異”的原則。
一是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要內(nèi)容,是協(xié)商民主在立法工作中的具體運(yùn)用,是深化政治體制改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求。立法協(xié)商體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)。開(kāi)展立法協(xié)商,有利于促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展,有利于促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)。
二是實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)民主化的根本途徑。立法協(xié)商有利于實(shí)現(xiàn)民主立法,使社會(huì)各階層參與到立法活動(dòng)中來(lái),確保立法機(jī)關(guān)傾聽(tīng)到來(lái)自更多階層的意見(jiàn)和建議,增強(qiáng)立法的群眾基礎(chǔ);有助于人民群眾了解立法過(guò)程,監(jiān)督立法決策,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正立法中的失誤和偏差;有利于克服部門利益法制化的傾向,提高立法質(zhì)量。
三是提高公民法治意識(shí)的特殊路徑。立法協(xié)商可以最大范圍和最大限度地吸納民情民意,更易于被人民所理解和接受。各階層通過(guò)參與立法協(xié)商過(guò)程,表達(dá)自身訴求,制定符合自身利益需求的法規(guī)。通過(guò)立法協(xié)商,立法結(jié)果融入了更多數(shù)人的意志,使公眾感受到法規(guī)是包括自身意見(jiàn)在內(nèi)的各階層的共同意志,有利于增強(qiáng)群眾對(duì)法規(guī)的認(rèn)同感和親密感,使其更加自覺(jué)地遵守法規(guī),從而降低法規(guī)的執(zhí)行成本。
四是監(jiān)督立法公平公正的有效手段。立法協(xié)商是開(kāi)展立法監(jiān)督的有效手段。立法協(xié)商可以使利益各方能夠充分表達(dá)自己的訴求,并通過(guò)平等地溝通、討論,對(duì)提高立法質(zhì)量具有積極意義。通過(guò)開(kāi)展立法協(xié)商,使得爭(zhēng)論的焦點(diǎn)得以明確、各方的意思得以溝通、各種社會(huì)利益得以協(xié)調(diào),才能確保立法機(jī)關(guān)找到利益訴求的最大公約數(shù),實(shí)現(xiàn)立法的正義性,避免立法的任意性,從而使每一項(xiàng)立法都符合憲法和法律的精神,反映人民的意愿,得到人民的擁護(hù)。
近年來(lái),各地積極推動(dòng)立法協(xié)商,成效顯著,但在立法實(shí)踐中仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。如立法協(xié)商制度還有缺失,立法協(xié)商程序還不夠完善,參與協(xié)商者缺乏主動(dòng)性,協(xié)商成果運(yùn)用機(jī)制缺乏等。這些都需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和優(yōu)化。
(一)加強(qiáng)黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的根本保證。立法協(xié)商的性質(zhì)決定了立法協(xié)商必須依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)立法協(xié)商,把黨的路線、方針、政策及黨委有關(guān)重大問(wèn)題的決策,體現(xiàn)在立法規(guī)劃計(jì)劃中,體現(xiàn)在重要的法規(guī)中,體現(xiàn)在有關(guān)法規(guī)的重要條款中。立法協(xié)商涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜,只有發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,統(tǒng)一規(guī)劃、部署,才能確保協(xié)商工作取得實(shí)效。
(二)發(fā)揮人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用。立法協(xié)商作為立法活動(dòng)的重要內(nèi)容,應(yīng)充分發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用。一是準(zhǔn)確把握立法協(xié)商的重點(diǎn)內(nèi)容。立法涉及不同領(lǐng)域的多個(gè)方面,不是所有的問(wèn)題都要進(jìn)行協(xié)商,必須抓住重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。在立法涉及重大改革舉措、利益關(guān)系復(fù)雜和意見(jiàn)分歧較大的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題或者爭(zhēng)議較大立法項(xiàng)目的,人大及其常委會(huì)要組織和引導(dǎo)相關(guān)利益方充分開(kāi)展立法協(xié)商。二是搭建多元化的立法協(xié)商平臺(tái)。立法協(xié)商平臺(tái)是開(kāi)展立法協(xié)商的物質(zhì)基礎(chǔ),通過(guò)建設(shè)多元化的協(xié)商平臺(tái),完善立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通方式,了解社會(huì)各方對(duì)立法的訴求。從實(shí)踐來(lái)看,立法協(xié)商平臺(tái)分為時(shí)空性立法協(xié)商平臺(tái)和非時(shí)空性立法協(xié)商平臺(tái),前者如在固定地點(diǎn)、時(shí)間組織相關(guān)協(xié)商主體按照既定的程序定期進(jìn)行協(xié)商溝通;后者如通過(guò)報(bào)紙、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)等形式進(jìn)行廣泛協(xié)商溝通。三是建立健全科學(xué)的立法協(xié)商規(guī)則。在規(guī)則的設(shè)計(jì)上,保證協(xié)商主體地位的平等性;保證參與協(xié)商人員選擇的隨機(jī)性和代表性;保證協(xié)商共識(shí)的公平性,力求“最大公約數(shù)”,最大限度地滿足公民訴求。
(三)擴(kuò)大立法協(xié)商主體的范圍。一是擴(kuò)大人大代表的參與。要擴(kuò)大人大代表對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議和工作的參與,邀請(qǐng)人大代表參加人大常委會(huì)召開(kāi)的各種立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)和其它立法活動(dòng)。二是擴(kuò)大社會(huì)公眾有序參與。擴(kuò)大公眾參與立法協(xié)商,不僅能夠增加參與主體的民主性,還能夠提升立法協(xié)商的活力,推進(jìn)公眾參與公共決策。三是擴(kuò)大高校和專家學(xué)者的參與。借助高校和專家學(xué)者的力量,不僅可以彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)專業(yè)信息資源不足的問(wèn)題,還可以利用高校的專業(yè)技術(shù)資源和專家的理論功底,引導(dǎo)各方按照法律規(guī)范和技術(shù)要求進(jìn)行協(xié)商,提出符合法律正義的立法主張,從而保證協(xié)商的科學(xué)性。四是擴(kuò)大協(xié)會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等民間智庫(kù)的參與。注重協(xié)會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體等民間智庫(kù)參與立法協(xié)商,發(fā)揮其搜集和反映民意的作用,能夠促進(jìn)立法協(xié)商參與主體的平等性和民主性。
(四)發(fā)揮政協(xié)在立法協(xié)商工作中的重要作用。政協(xié)在地方立法協(xié)商中具有天然的優(yōu)勢(shì)。一是具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。政協(xié)可以通過(guò)各界別組織吸收各黨派、團(tuán)體和社會(huì)各界人士廣泛參與到地方立法協(xié)商活動(dòng)中,積極為地方立法活動(dòng)建言獻(xiàn)策,最大限度地表達(dá)社會(huì)各界的立法需求。二是政協(xié)成員的廣泛性。政協(xié)本身的運(yùn)行機(jī)制,使政協(xié)匯集了各方面的專家、學(xué)者等,提出的意見(jiàn)具有較強(qiáng)的針對(duì)性,對(duì)于立法活動(dòng)具有“智囊團(tuán)”和“知識(shí)庫(kù)”的功能與作用,可以直接在立法協(xié)商活動(dòng)提供智力支持。
(五)完善立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制。完善立法協(xié)商成果運(yùn)用反饋機(jī)制,規(guī)范意見(jiàn)建議的采納標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各方對(duì)立法工作的積極參與。地方人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)匯總、整理,認(rèn)真研究協(xié)商意見(jiàn),形成研究報(bào)告,載明協(xié)商中各方的主張、爭(zhēng)論的焦點(diǎn)、采納或不予采納的理由等主要內(nèi)容,通過(guò)書面回復(fù)、網(wǎng)絡(luò)公告、召開(kāi)座談會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等多種方式,及時(shí)向參與立法協(xié)商的有關(guān)主體反饋意見(jiàn)采納情況,杜絕協(xié)商意見(jiàn)“有來(lái)無(wú)回”,立法協(xié)商“有頭無(wú)尾”的情形,以期建立立法協(xié)商的良性互動(dòng)機(jī)制,保護(hù)協(xié)商主體參與立法的積極性。
(六)構(gòu)建立法協(xié)商的效果評(píng)價(jià)機(jī)制。立法協(xié)商程序結(jié)束后,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)該次立法協(xié)商的全過(guò)程認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)評(píng)估,重在積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)不足,促進(jìn)立法協(xié)商制度機(jī)制的不斷完善。為保證立法協(xié)商的有效性,可針對(duì)具體的立法協(xié)商活動(dòng)進(jìn)行跟蹤反饋,及時(shí)獲取利益主體各方對(duì)協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序安排等各方面的意見(jiàn)和建議,同時(shí)就協(xié)商產(chǎn)生的法規(guī)實(shí)施進(jìn)行長(zhǎng)期調(diào)研,以實(shí)際效果來(lái)檢驗(yàn)立法協(xié)商的有效性?!?/p>