環(huán)境損害救濟體系的整合路徑
——以主體維度下的索賠與預防二分為展開

王智杰

（湘潭大學 法學院，湖南411105）

隨著國家環(huán)境保護政策的深入落實與公眾環(huán)保意識的日益強化，我國的生態(tài)環(huán)境問題在整體上呈現(xiàn)出向好的趨勢。尤其是黨的十八大以來，生態(tài)文明建設獲得了自上而下的積極推動并取得了良好的成效，但不可否認，我國目前的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制依然存在著諸多問題，難以滿足人民對于美好生態(tài)環(huán)境的需求。習近平同志在十九大報告中提出“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的政策要求與改革方向，作為由國家強制力保障實施的司法救濟自然是其中不可或缺的重要一環(huán)。針對生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟，我國當前已然形成了涵蓋環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在內的司法救濟體系，以期徹底擺脫“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的尷尬局面，并充分發(fā)揮行政機關、社會組織與檢察機關在生態(tài)環(huán)境損害救濟領域的主體優(yōu)勢，形成協(xié)同共治的制度合力，最終實現(xiàn)風險預防與損害填補一體化的生態(tài)環(huán)境保護目標。然而，囿于法律規(guī)范層面，并未針對存在同一性的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟作出適用位序層面的銜接安排，理論研究層面亦呈現(xiàn)出觀點不一甚至相互矛盾的失序狀態(tài)，這導致在具體的實踐運用中，呈現(xiàn)出程序重復、行政職責司法化、類案結果不一的現(xiàn)象。故此，應當對現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害救濟途徑的立法目的、價值目標與制度功能進行綜合判斷與比較分析，在此基礎之上合理設計協(xié)調銜接機制，并在立法層面予以明確，切實發(fā)揮制度合力。

一、現(xiàn)有觀點的評述與新論的提出

在當前的理論研究中，針對生態(tài)環(huán)境損害救濟體系的整合路徑，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之間的相互關系的問題，主要存在著合并說[1]與并存說兩種觀點，并以并存說中的順位設計為主流觀點。故此，筆者擬主要針對已有的順位設計方案予以評析，并針對現(xiàn)有方案中所存在的局限性提出切實可行的改進方案。

（一）當前觀點的闡述

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先地位

在當前的順位設計方案中，存在著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先以及二者有限分類優(yōu)先這三種觀點。其中，絕大多數(shù)學者主張生態(tài)環(huán)境損害訴訟優(yōu)先，其考量因素與理論支撐主要在于以下幾個方面：第一，在權力屬性方面，主張將作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置程序的磋商程序界定為行政性質兼具私法色彩，并將其納入行政權的范疇，故而從行政權優(yōu)于司法權的角度，理應具有較之于環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先順位[2]；第二，在理論基礎方面，作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適格主體的行政機關，無論是基于自然資源國家所有權所充當?shù)闹苯永﹃P系人，抑或是基于國家環(huán)境保護義務所承擔的行政監(jiān)管職責，理應賦予其優(yōu)先地位[3]；第三，在主體能力方面，學者們一致認可行政機關在訴訟能力、經(jīng)濟能力、訴訟效率等方面的優(yōu)勢，認同其在生態(tài)環(huán)境維護與修復方面的專業(yè)性與制度優(yōu)勢[4]。與此同時，現(xiàn)有研究認為，囿于社會組織自身所存在的人員組織、資金來源、調查能力方面的局限性以及訴訟成本的沉重負擔，故此，由社會組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟的合理定位乃是補充、監(jiān)督的訴訟角色[5]；第四，在責任履行的可行性方面，認為環(huán)境民事公益訴訟存在著賠償金的認領與環(huán)境修復的專業(yè)性這兩大難題，而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中則得以化解，故而，應當以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主[6]。

2.環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先地位

主張環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先的學者雖為少數(shù)，但是其中的觀點支撐與理論依據(jù)卻是值得深入探究與反思的。主張這一觀點的學者認為，基于充分發(fā)動社會力量的考量，鑒于環(huán)境行政執(zhí)法部門在人力、物力方面有限性的現(xiàn)狀，故此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟應當讓位于社會組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟[7]。由此可見，行政機關在生態(tài)環(huán)境損害救濟體系中并非必然具有絕對的優(yōu)勢，社會組織也并非完全處于劣勢。

3.有限分類優(yōu)先的設計方案

在有限分類優(yōu)先的觀點中，存在著“磋商優(yōu)先、訴訟限權”與“主體擴張、分類優(yōu)先”這兩種主張。第一種主張認為，應當建立社會組織與行政機關的信息機制與協(xié)商機制，公告磋商相關信息，磋商失敗后，賠償權利人不得提起訴訟，需以支持起訴的身份參與到環(huán)境民事公益訴訟當中[8]；第二種主張認為，在《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）的范圍內即損害嚴重的案件，具有緊迫性，適用“行政機關優(yōu)先，社會組織備位，檢察機關補充”的順位設計；《若干規(guī)定》范圍外即損害輕微、影響不大的案件，適用“行政機關與社會組織不加區(qū)分，檢察機關補充”的順位設計[9]。

（二）順位設計方案的局限性

面對因二者之間的功能、范圍重疊而導致的實踐混亂、資源浪費的困境，已有研究不約而同地陷入了優(yōu)先順位的論證旋渦，并以此為基點，片面論證一方觀點的優(yōu)越性。這些論證思維存在局限性，缺乏整體性考量，不僅忽視了實踐當中行政機關未能積極履職的根本難題，也未能從本質上改善二者銜接不暢的現(xiàn)實窘境，反而增加了訴訟遲延的可能性，導致生態(tài)環(huán)境損害救濟的滯后。

1.邏輯起點的偏離

在現(xiàn)有的順位設計方案中，所秉持的邏輯起點乃是適格主體在生態(tài)損害救濟過程中所具備的應然優(yōu)勢則必然意味著預期救濟效果的實現(xiàn)，故而應當由更具能力的主體扮演損害救濟的主要角色，其他主體則充當協(xié)助及監(jiān)督的角色，以此避免不同救濟措施相互間的重復與沖突。然而，這一理論層面的論斷與救濟程序的運行現(xiàn)狀有所偏離。有學者通過對裁判文書的分析發(fā)現(xiàn)，在訴訟程序的啟動主體方面，檢察機關所占比例絕對領先，社會組織次之，而由行政機關所提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的數(shù)量則明顯偏少[10]。這一現(xiàn)象不僅體現(xiàn)出順位設計方案對于訴權沖突與資源浪費的顧慮稍顯主觀化；而且對居于明顯優(yōu)勢地位的行政機關所寄予的厚望可能落空，因為行政機關的主觀能動性依然有待提高，甚至呈現(xiàn)出行政職能司法化、行政權向司法權逃逸、借由司法訴訟代為履行行政職責[11]的異化現(xiàn)象。筆者認為，生態(tài)環(huán)境損害救濟體系的整合應當將重點與前提定位為督促行政機關積極履職，涵蓋使用行政手段與提起索賠訴訟兩方面的內容，如此方可使得行政機關的主體優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，避免環(huán)境行政監(jiān)管職責的虛化。

2.損害救濟時效的遲滯

誠然，通過賦予行政機關、社會組織以及檢察機關相應的起訴順位，可在一定程度上有效緩解適格主體之間的訴權沖突問題，然而，順位設計的方案卻存在著不可避免的固有缺陷，即后序順位的依次催告程序也將勢必形成效率困境，在程序往復的過程中，導致訴訟資源的浪費、訴訟成本的提高與生態(tài)環(huán)境救濟的滯后。鑒于生態(tài)環(huán)境損害的持續(xù)性、不確定性與不可逆性，有效救濟的遲延勢必使得損害結果進一步惡化甚至造成不可挽回的后果。筆者認為，不同主體之間的順位設計并不契合生態(tài)環(huán)境損害的本質特征，也難以實現(xiàn)及時救濟的預期目標。出于對訴權協(xié)調與訴訟效率這一具有對立統(tǒng)一關系的目標要求予以兼顧的考量，需有效劃分不同主體訴權的合理適用范圍，在保證生態(tài)環(huán)境損害全面救濟的前提下，確保單一范圍內訴權主體的唯一性。

3.損害救濟效果的有限性

在順位設計方案中，無論是由行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、抑或是由社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟優(yōu)先，皆忽視這兩者之間在適用范圍、制度功能、根本屬性方面的差異以及各自與整合目標之間所存在的失洽之處。例如，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟僅適用于已經(jīng)發(fā)生嚴重損害的環(huán)境事件，而對于存在環(huán)境重大風險的事件則無法提供救濟；環(huán)保組織囿于自身專業(yè)能力的有限性與訴訟成本的沉重負擔，當前由環(huán)保組織所提起的環(huán)境民事公益訴訟無論是在范圍上還是在數(shù)量上都極為有限，難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的全面、有效救濟。筆者認為，應當在現(xiàn)有的適用范圍制度規(guī)范的基礎上，綜合考察行政機關在環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境治理方面的專業(yè)與資源優(yōu)勢以及環(huán)保組織在預防為主的基本原則順暢運行與有效落實過程中所扮演的重要角色，將索賠性訴訟與預防性訴訟分而治之，分別由契合主體即行政機關與環(huán)保組織充當唯一的適格主體。

（三）主體維度下索賠與預防二分的整合方案

正如前文所述，現(xiàn)有研究多數(shù)陷入順位設計循環(huán)論證的漩渦，與當前的生態(tài)環(huán)境損害救濟機制運行現(xiàn)狀相背離，同時，也將導致訴權協(xié)調與訴訟效率的對立，從而難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害全面、及時、有效地救濟。筆者認為應當摒棄順位設計的路徑依賴，分別由行政機關、環(huán)保組織提起索賠型生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與預防型環(huán)境民事公益訴訟，其適用范圍分別為已經(jīng)發(fā)生嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的事件與具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，針對適格主體缺位、不作為或違法作為的情形，則由檢察機關分別提起環(huán)境行政公益訴訟與補充型環(huán)境民事公益訴訟。與此同時，針對處于這二者適用范圍之外的環(huán)境損害事件即“較大以下突發(fā)環(huán)境事件、發(fā)生于其他開發(fā)區(qū)域的環(huán)境事件以及其他輕微影響生態(tài)環(huán)境后果的事件”，雖然《若干規(guī)定》未將其納入可訴范圍，但是，筆者認為，這是在權衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、司法救濟與訴訟資源之間的對立統(tǒng)一關系之后所作出的立法技術選擇，以此實現(xiàn)對“范圍內”環(huán)境事件的強化保護，值得強調的是，這并不排除“區(qū)域外”事件的違法性，只是考慮到生態(tài)環(huán)境救濟的緊迫性與訴訟程序的長周期、高成本，通過行政執(zhí)法予以救濟更為高效，故而應當由生態(tài)環(huán)境主管部門采取行政強制措施、行政命令、行政處罰等行政手段予以及時修復。

二、索賠與預防二分整合方案的合理性分析

（一）制度規(guī)范層面的理性解讀

1.索賠與預防二分的制度空間

根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）第1 條與《若干規(guī)定》第1 條的規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在適用范圍方面表現(xiàn)為包含與被包含的內在邏輯關系，前者涵蓋了索賠型與預防型環(huán)境民事公益訴訟兩種類型。故此，索賠型生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與預防型環(huán)境民事公益訴訟的劃分適用，皆符合現(xiàn)有規(guī)范的確定范圍，而對于社會組織所提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍限縮，乃是出于兼顧訴權協(xié)調與訴訟效率、訴訟成本的考量，并最終服務于生態(tài)環(huán)境損害全面、及時、有效救濟目標的實現(xiàn)。

2.現(xiàn)有規(guī)范中銜接方式上內容與效力的欠缺

雖然《若干規(guī)定》在其第16、17、18 條對二者之間的銜接方式作出了具體的規(guī)定，其主旨是由行政機關所提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟居于優(yōu)先地位，縱然如此，司法實踐中有關于二者之間的訴權沖突的困境依然尚未實現(xiàn)根本性轉變[12]。如此“一刀切”式規(guī)定，也勢必導致已然啟動或是即將結束的環(huán)境民事公益訴訟所耗費的資源、所取得的成果化為泡影；此外，對于《若干規(guī)定》的法律性質亦存在著一定的不確定性，亟需予以明確。雖然在最高人民法院官方網(wǎng)站將《若干規(guī)定》置于司法解釋一欄，但是，根據(jù)我國《立法法》第104 條的規(guī)定，司法解釋的對象僅限于司法審判過程中所涉及的具體法律條文的適用問題，而當前尚未出臺關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的正式立法，換言之，《若干規(guī)定》的作用對象并非具體法律條文，《若干規(guī)定》的法律位階應當在司法解釋之下，這也為兩訴之間銜接方式的后續(xù)調整提供了便利。

（二）價值目標層面的助益

針對生態(tài)環(huán)境損害救濟體系的整合問題，其根本主旨與終極目標是全面、及時、有效的生態(tài)環(huán)境損害救濟的實現(xiàn)，內在舉措與基本要求則表現(xiàn)為適格主體訴權協(xié)調的有效性、司法救濟的高效性以及訴訟負擔的必要性，而主體維度之下索賠與預防二分的設計方案對于上述價值目標的完滿實現(xiàn)確有助益。索賠型生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與預防型環(huán)境民事公益訴訟在適用范圍方面的劃分與厘清，有助于避免重復訴訟與司法資源的浪費；而在適格主體方面的獨立性與唯一性，有助于行政主體與環(huán)保組織之間訴權行使的明確與銜接。此外，訴訟程序的連貫性與穩(wěn)定性，有助于避免訴訟進程的往復，提高訴訟效率。

（三）制度功能層面的契合

主體維度下的索賠與預防二分的整合方案，充分考量了兩訴各自的邏輯重點以及行政主體與環(huán)保組織各自的主體優(yōu)勢，符合生態(tài)環(huán)境損害救濟體系整合的功能需求。1.在制度層面，針對生態(tài)環(huán)境損害的不可逆性，環(huán)境公益訴訟具有顯著的預防作用，而且，針對可能損害生態(tài)環(huán)境的行為及時采取司法救濟更能彰顯環(huán)境公益訴訟的本源價值[13]。而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則旨在填補、修復已有的生態(tài)環(huán)境損害。2.在主體層面，行政主體在訴前保障、訴中調查取證、訴后強制執(zhí)行與專業(yè)治理修復方面所具備的主體優(yōu)勢與索賠型生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度功能相契合；而環(huán)保組織得以集中社會力量，拓寬信息來源渠道，彰顯維護環(huán)境公益的社會屬性，便于及時發(fā)現(xiàn)損害生態(tài)環(huán)境的可能風險，有助于充分發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的預防功能，亦可針對過度追求經(jīng)濟發(fā)展、忽視環(huán)境損害風險而怠于執(zhí)法的行政機關實施社會監(jiān)督。而現(xiàn)有的三起預防型環(huán)境民事公益訴訟①皆是由環(huán)境組織所提起，且皆針對的是對珍貴野生動植物的生存、河流水質具有的潛在風險的相關工程建設項目，彰顯出環(huán)保組織在預防型環(huán)境民事公益訴訟中的優(yōu)越性與必要性。一言以概之，“多元治理，尊重專長”即可合理闡釋、高度概括主體維度下兩訴之間協(xié)同共治的銜接機理。

三、整合路徑的內在調適與外部保障

（一）索賠型生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置要件

1.使用行政手段的必要前提

在當前的司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的功能定位已然異化為環(huán)境行政執(zhí)法的替代性工具，表現(xiàn)為行政機關跳過其行政管制手段而直接提起索賠訴訟，進而導致行政權與司法權的錯位，產(chǎn)生“行政職權民事化、審判職能行政化”的不良后果[14]。因為生態(tài)環(huán)境損害領域行政責任與民事責任在責任方式上的競合與生態(tài)修復層面的功能重疊，所以2015年環(huán)境民事公益訴訟中適用頻次最高的“停止侵害”這一責任方式[15]，可通過環(huán)境行政執(zhí)法中的“責令停止”“限期治理”等行政行為予以實現(xiàn)。與此同時，考慮到行政管制手段所具有的靈活、高效、專業(yè)等優(yōu)勢特征，訴訟程序則存在著長周期與高成本的局限性，故而應當充分發(fā)揮環(huán)境行政監(jiān)管的重要作用并依此確立環(huán)境行政執(zhí)法的優(yōu)先性與主體性，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則應當回歸其作為行政機關履行環(huán)境監(jiān)管職責的必要輔助與補充手段的應然定位，只有在使用行政手段無法實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的救濟時才能提起損害賠償訴訟，如此方可有效糾正現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害救濟體系中行政機關的邊緣化[16]，同時避免行政權與司法權的沖突。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴前必要性審查

在環(huán)境行政執(zhí)法優(yōu)先的原則之下，居于補充、輔助地位的損害賠償訴訟的啟動，需以使用行政救濟為啟動要件，故此，需由人民法院進行必要性審查，而這也符合行政權與司法權相互之間“行政權負責治理，司法權負責監(jiān)督依法履職”的應然分工[17]，亦可避免司法權對于行政執(zhí)法的過度干預、導致司法越位。訴前必要性審查主要包括兩方面的內容，即行政執(zhí)法的有效性與訴前磋商的實質性。

行政執(zhí)法的有效性，強調的是環(huán)境執(zhí)法部門在生態(tài)環(huán)境損害救濟過程中的主動履職、有效參與、積極治理，可以通過對行政機關在法律授權范疇內所能夠、應當采取的行政強制措施、發(fā)出的行政命令、作出的行政處罰與其實際行為予以比較，并綜合考察行政執(zhí)法行為的妥當性與有效性；對于訴前磋商的審查，雖然《若干規(guī)定》中已將提交“與被告進行磋商但未達成一致或者因客觀原因無法與被告進行磋商的說明”作為人民法院登記立案的條件之一，但是，筆者認為，這一規(guī)定比較原則化，可操作性并不強，難以有效指導實踐，而訴前磋商的實質性這一審查標準，強調的是當事人雙方的平等性與磋商協(xié)議的合理性，并且可以通過更加具體的指標，為訴前審查提供可視化的直觀數(shù)據(jù)。行政機關作為賠償權利人與賠償義務人所達成的磋商協(xié)議，在法律性質上雖非純粹的民事合同，但卻屬于行政契約，亦需遵從平等、自愿的基本原則，對此，可通過詢問磋商失敗的原因進行審查。磋商協(xié)議的合理性審查，則可以通過查閱磋商協(xié)議的具體內容與要求，并與生態(tài)環(huán)境損害評估檢測報告進行比對，還需綜合考察賠償義務人的經(jīng)濟能力，如此方可將磋商協(xié)議本身從磋商失敗的誘因當中排除，亦可進一步強化損害賠償訴訟的必要性。

（二）預防型環(huán)境民事公益訴訟的基準調適

1.預防為主基本原則的弱化

在以“保護優(yōu)先，預防為主”作為基本原則的環(huán)境保護領域，預防型環(huán)境民事公益訴訟本應當居于主導地位，然而，司法實踐中的環(huán)境民事公益訴訟卻整體凸顯為“事后救濟”而非“事前預防”，預防型環(huán)境民事公益訴訟的受案量極低，筆者認為，其中主要原因之一是案件適用范圍的模糊。預防型環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍限定于“具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為”，而其中關于“重大風險”認定標準的明確與統(tǒng)一，是厘清預防型環(huán)境民事公益訴訟適用范圍的重要前提，亦是有效指導司法實踐、統(tǒng)一裁判標準的迫切需求。因為在當前為數(shù)不多的預防型環(huán)境民事公益訴訟當中，針對“重大風險”這一要件，明顯呈現(xiàn)出內涵模糊、認定主體錯位、認定路徑不清等異化現(xiàn)象[18]，其中，在“重大風險”的具體內涵與認定標準方面，前文所述的三起案件皆呈現(xiàn)出一定的抽象性與原則化，難以為后續(xù)同類案件提供明確的參考與借鑒。

2.“重大風險”認定標準的實踐檢視

在自然之友訴中石化云南石油有限公司案中，二審人民法院以“上訴人要求全面停止案涉項目建設的環(huán)境影響評價報告已經(jīng)取得國家環(huán)境保護主管部門的批復同意”為由，直接否定案涉項目建設具有損害社會公共利益的重大風險。在自然之友訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司和中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司案中，一審人民法院以“被訴行為對區(qū)域內綠孔雀生存所產(chǎn)生的損害將是可以直觀估計預測且不可逆轉”為由，認定原告提出的被訴行為對綠孔雀的生存具有重大風險的主張成立，同時以“生態(tài)環(huán)境部責成案涉項目開展環(huán)境影響后評價”為主要依據(jù)否定了《環(huán)境影響報告書》中所作出的“無重大風險”認定的證明力，二審人民法院對此予以了確認與維持。在綠發(fā)會訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司案中，法院則以“案涉項目建成后可能存在對案涉地五小葉槭原生存環(huán)境造成破壞、影響其生存的潛在風險”為由，確認了被訴項目的“重大風險”?？梢姡瑢嵺`中對于“重大風險”的認定呈現(xiàn)出較大程度的主觀性以及對環(huán)境影響評價報告的依賴，亟需制定客觀、可量化的標準規(guī)范，為實踐操作提供明確的指引依據(jù)。

3.“重大風險”認定標準的理論重塑

根據(jù)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》對弱風險預防原則的代表性表述，即要求各國在遇有嚴重的或者不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化[19]，綜合我國當前經(jīng)濟轉型期的特殊國情與科技發(fā)展水平，目前宜采用嚴格標準，即可能的損害應當達到嚴重或不可逆轉的程度，同時，預測風險轉化為實際損害的可能性應當達到高度蓋然性的標準，并需對此提供具有相當科學可信度的研究報告或實驗數(shù)據(jù)作為支撐證明，如上所述，“重大風險”的判定應當同時符合損害后果的程度要求與損害發(fā)生的可能性要求，其中，潛在風險的危害程度又可以通過進一步細化為風險的持續(xù)性、可能損害的對象與范圍、救濟遲延的后果、可逆轉性等評估指標，推動實現(xiàn)環(huán)境風險的量化評估，提高“重大風險”認定標準的客觀性和可操作性。當然，最終落腳點還是應當回歸法律規(guī)范的制定，為“重大風險”的認定提供立法依據(jù)，借助生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)的有力支撐，制定科學化、具體化的環(huán)境危險標準規(guī)范，并對上述相關指標的閾值作出明確規(guī)定。

（三）檢察環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督保障

檢察環(huán)境公益訴訟兼具全面維護社會公共利益與監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法的雙重職能，在生態(tài)環(huán)境損害救濟體系中具有不可或缺的重要地位。在主體維度下索賠與預防二分的整合方案中，檢察機關所提起的行政公益訴訟與民事公益訴訟分別作為索賠訴訟與預防訴訟的后位監(jiān)督與補充程序，構建完善的生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，防止損害救濟機制效果上的表面化與實質上的缺位。

在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮在由行政機關作為索賠訴訟唯一適格主體的路徑設計當中顯得尤為重要，因為社會組織訴權的限縮，檢察環(huán)境行政公益訴訟成為索賠訴訟之后唯一的保障手段與救濟途徑。與此同時，應當妥善處理好司法謙抑與司法監(jiān)督之間的關系，如上文所述，司法救濟的應然定位當為執(zhí)法補充而非執(zhí)法替代性工具，檢察環(huán)境行政公益訴訟應當以監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管部門依法全面履職為基本立場，督促行政機關在訴前程序中完成自我糾錯。故此，應當著重強化訴前程序所擔負的“外部監(jiān)督+自我糾錯”的職能，簡化檢察建議的內容，將重點調整為對行政行為的定性，便于行政機關對于自身不當行為的準確定位，提升檢察建議的監(jiān)督效能。根據(jù)執(zhí)法行為所需調動的資源復雜程度，靈活設置動態(tài)的履職期限，避免導致行政不能。檢察環(huán)境民事公益訴訟中，由于預防型環(huán)境民事公益訴訟在“重大風險”的訴訟證明與證據(jù)收集方面具有較大的難度，因此，檢察機關首先應當充分利用自身在調查取證方面的專業(yè)能力與制度優(yōu)勢，通過建立與社會組織的協(xié)作與溝通機制，以支持起訴的身份盡早介入預防訴訟當中，助力社會組織的舉證、質證。針對適格社會組織暫時缺位的情形，筆者認為，鑒于風險預防的緊迫性與損害后果的不可逆性，檢察機關不經(jīng)訴前公告程序而直接提起預防型環(huán)境民事公益訴訟，這充分體現(xiàn)了檢察機關作為環(huán)境公益代表人的職責與擔當。

針對在適用范圍、制度功能、價值目標等方面皆呈現(xiàn)出高度相似與競合的三種生態(tài)環(huán)境損害救濟途徑，救濟路徑的整合與銜接是當前亟需解決的問題。主體維度下索賠與預防二分的整合方案，以使用行政手段為必要前提，得以督促環(huán)境執(zhí)法部門依法全面履職；確立索賠與預防訴訟的唯一適格主體，得以避免訴權沖突，提高訴訟效率；對于訴前程序的側重與強化，得以兼顧檢察機關的外部監(jiān)督與行政機關的自我糾錯，充分發(fā)揮檢察建議作用，堅持將訴前維護環(huán)境公益目的作為最佳司法狀態(tài)，節(jié)約訴訟成本。與此同時，在“重大風險”認定標準的量化基準方面與不同主體之間協(xié)作、溝通機制的構建方面依然有待進一步的完善，期待日后相關法律規(guī)范的正式出臺，最終實現(xiàn)不同救濟路徑相互之間協(xié)同共治的理想愿景。

注釋：

①即自然之友訴中石化云南石油有限公司案、自然之友訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司和中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司案與中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會（綠發(fā)會）訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司案。