冷戰(zhàn)初期美國(guó)對(duì)緬援助的冷戰(zhàn)視野與地緣政治

姜 帆

冷戰(zhàn)初期，美國(guó)為了在亞洲對(duì)抗蘇聯(lián)和中國(guó)共產(chǎn)主義力量的成長(zhǎng)，頻頻向東南亞各國(guó)提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事援助。其中，就包括美國(guó)對(duì)緬甸實(shí)施的援助。國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界涉及美國(guó)對(duì)緬援助的研究成果，或是全面梳理美國(guó)對(duì)緬援助的階段性特征，或是將美緬關(guān)系視作緬甸中立主義外交的起源因素之一，或是將美國(guó)對(duì)緬援助視作中緬關(guān)系的影響因素之一，很少有學(xué)者從新中國(guó)成立的視角剖析美國(guó)對(duì)緬援助的政策變化。①相關(guān)研究成果參見Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia:Britain,US,Burma,1948-1962, London,New York:Routledge,2010；李雪華：《吳努政府時(shí)期美國(guó)對(duì)緬援助探析》，《東南亞南亞研究》，2016年第1期；梁志：《緬甸中立外交的緣起1948-1955》，《世界歷史》，2018年第2期；JIANG Fan,Neutralism or Anti-Communism:US Assistance to Burma in the 1950s,International Conference on Burma/Myanmar Studies,Chiang Mai,July 2015；梁志：《一九四九年至一九五三年的中緬關(guān)系再探討》，《中共黨史研究》，2016年第5期。本文以美國(guó)政府解密檔案為主要參考資料，并參用中國(guó)、緬甸、英國(guó)的政府解密檔案，探討美國(guó)在新中國(guó)背景下出臺(tái)對(duì)緬援助計(jì)劃的動(dòng)機(jī)，考察影響美國(guó)對(duì)緬援助計(jì)劃的中國(guó)因素，并藉此分析美國(guó)在亞洲的國(guó)家安全策略和中美緬三邊關(guān)系的微妙互動(dòng)。

一、緬甸獨(dú)立初期的美國(guó)對(duì)緬政策

美國(guó)政府對(duì)緬甸實(shí)質(zhì)上的外交政策，始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。二戰(zhàn)之前，緬甸是英國(guó)的獨(dú)占屬地，美國(guó)在緬甸基本沒有什么政治和經(jīng)濟(jì)利益。二戰(zhàn)期間，緬甸是英國(guó)與日本爭(zhēng)奪的重要戰(zhàn)場(chǎng)。緬甸地扼南亞次大陸、印支半島和中國(guó)的交通要道，在亞洲具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的地緣戰(zhàn)略價(jià)值。基于這種地緣價(jià)值，緬甸日益引起美國(guó)的關(guān)注。二戰(zhàn)之后，英國(guó)國(guó)力遭到嚴(yán)重削弱，美國(guó)一躍成為與蘇聯(lián)并駕齊驅(qū)的兩極之一，開始在銜接印度洋和太平洋的東南亞地區(qū)擴(kuò)張政治影響力，緬甸遂成為美國(guó)的搶占目標(biāo)。從1945年到1947年，英緬之間圍繞緬甸獨(dú)立問題展開交涉。美國(guó)一方面積極支持緬甸獨(dú)立，力勸英國(guó)政府順應(yīng)緬甸訴求，一方面又不斷向緬甸示好，不僅率先與緬甸建立外交關(guān)系，而且承諾向獨(dú)立后的緬甸政府提供援助。②姜帆：《非殖民化與冷戰(zhàn)策略：戰(zhàn)后初期美國(guó)對(duì)緬甸政策的動(dòng)因和影響》，《東南亞研究》，2014年第3期，第40-45頁(yè)。

然而，1948年1月緬甸聯(lián)邦誕生后，美國(guó)并沒有立即表示對(duì)緬甸提供任何援助的意向。相較于美國(guó)在緬甸獨(dú)立前表現(xiàn)出的積極態(tài)度，從1948到1949年，美國(guó)對(duì)緬甸聯(lián)邦顯得相當(dāng)冷淡，其中的緣由主要有兩個(gè)方面：

首先，緬甸聯(lián)邦剛成立，即陷入克倫獨(dú)立軍和緬甸共產(chǎn)黨發(fā)起的內(nèi)戰(zhàn)。有鑒于此，外界大多認(rèn)為以吳努總理為首的緬甸聯(lián)邦政府岌岌可危，美國(guó)對(duì)緬甸前景也不十分樂觀。1949年3月，由美國(guó)“冷戰(zhàn)設(shè)計(jì)師”喬治·凱南領(lǐng)銜的美國(guó)國(guó)務(wù)院政策研究室提出建議：緬甸局勢(shì)太過混亂，美國(guó)對(duì)此最好的解決方式，就是密切關(guān)注形勢(shì)，同時(shí)配合英國(guó)和印度對(duì)仰光政權(quán)的支持。③PPS 51,Foreign Relations of United States（《美國(guó)對(duì)外關(guān)系文件集》，以下簡(jiǎn)稱FRUS）,1949,vol.7,part 2,pp.1128-1133.美國(guó)此時(shí)所做的“配合”，主要是保持觀望而已。

其次，從1948年到1949年，緬甸并非美國(guó)在亞洲的首要關(guān)注點(diǎn)。美國(guó)的視線正在高度聚焦中國(guó)境內(nèi)的國(guó)共兩黨之爭(zhēng)。為了應(yīng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的挑戰(zhàn)，美國(guó)一方面派馬歇爾到中國(guó)“調(diào)?！保环矫鏋閲?guó)民黨提供援助，但最終以失敗告結(jié)。另外，美國(guó)的關(guān)注點(diǎn)還包括日本的復(fù)興和印尼、印度支那的殖民危機(jī)等。相較于以上事務(wù)，緬甸暫時(shí)顯得無(wú)關(guān)大局。

因此，盡管百?gòu)U待興的緬甸甫一獨(dú)立便向美國(guó)尋求援助，但美國(guó)仍無(wú)動(dòng)于衷。1948年4月，緬甸政府與緬甸共產(chǎn)黨的戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)之后，緬甸政府向美國(guó)尋求軍事援助，而美國(guó)禮貌地拒絕了緬甸的請(qǐng)求，告訴他們另尋途徑。①“Appraisal of US National Interests in South Asia”,FRUS,1949,vol.6,p.26.

二、新中國(guó)的誕生與美國(guó)對(duì)緬援助的啟動(dòng)

刺激美國(guó)啟動(dòng)對(duì)緬援助的因素，來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨的勝利和新中國(guó)的成立。自1949年下半年，美國(guó)對(duì)緬甸的關(guān)注度明顯提升，其首要影響因素正是中國(guó)形勢(shì)的變化。1949年9月20日，美國(guó)察覺到“北平將舉行政治協(xié)商會(huì)議，以建立一個(gè)共產(chǎn)主義者控制的中國(guó)‘聯(lián)合’政府”，遂將其視作重大威脅，全面查找共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)在亞洲的弱點(diǎn)，認(rèn)為“當(dāng)殖民地和獨(dú)立國(guó)家在西方的勸說(shuō)和幫助下消除了最容易受到共產(chǎn)黨影響的經(jīng)濟(jì)和政治條件”時(shí)，將有助于削弱亞洲共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)，而能夠有效挑戰(zhàn)共產(chǎn)主義的措施就是“一個(gè)認(rèn)可民族運(yùn)動(dòng)的要求并用于援助民主革命的產(chǎn)生和發(fā)展的政治和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”。②《中情局關(guān)于遠(yuǎn)東共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)弱點(diǎn)的情報(bào)備忘錄》，CK3100355099,DDRS,沈志華、楊奎松主編：《美國(guó)對(duì)華情報(bào)解密檔案（1948-1976）》（六），東方出版中心2009年版，第27頁(yè)。

在美國(guó)的冷戰(zhàn)視野下，緬甸正是屬于政府安全正遭受共產(chǎn)主義“威脅”的地區(qū)，必須借助外部援助來(lái)抵御共產(chǎn)主義力量。自從中國(guó)共產(chǎn)黨贏得政權(quán)后，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)向周邊國(guó)家和地區(qū)擴(kuò)大影響，而中緬兩國(guó)有著漫長(zhǎng)的邊界線，中共與緬甸的政治力量之間也存在一定的聯(lián)絡(luò)關(guān)系。為此，美國(guó)認(rèn)為，吳努政府可能難以抵抗共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的威脅。1950年1月，美國(guó)中央情報(bào)局在報(bào)告中指出，緬甸共產(chǎn)黨開始與中國(guó)和印尼的共產(chǎn)黨接觸，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)緬甸共產(chǎn)黨的活動(dòng)很感興趣，偶爾與他們聯(lián)絡(luò)，并將主要精力放在爭(zhēng)取緬甸華僑的支持上，而這些還只是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)緬甸政策的“最初發(fā)展階段”。報(bào)告認(rèn)為，一個(gè)“由共產(chǎn)黨主導(dǎo)或傾向于共產(chǎn)黨”的緬甸，對(duì)美國(guó)的安全影響重大。緬甸如果成立共產(chǎn)黨政府，將“明顯削弱西方在遠(yuǎn)東地區(qū)的影響力”。因此，必須讓緬甸政府強(qiáng)化對(duì)共產(chǎn)黨的壓制。③“Communist Influence in Burma” (CIA,January 11,1950),SE00081,Digital National Security Archive (“數(shù)字化美國(guó)國(guó)家安全檔案”，簡(jiǎn)稱DNSA).

1950年初，美國(guó)開始考慮是否要對(duì)緬甸實(shí)施援助。為此，美國(guó)派遣無(wú)任所大使菲利普·杰賽普訪問緬甸。2月8日，杰賽普與緬甸總理吳努會(huì)談，尋求利益共同點(diǎn)。這次會(huì)談，對(duì)美國(guó)下決心援助緬甸產(chǎn)生了直接影響。

圍繞美國(guó)對(duì)緬援助問題，杰賽普與吳努的對(duì)話焦點(diǎn)存在明顯偏差。杰賽普的關(guān)注點(diǎn)主要是中國(guó)共產(chǎn)黨和緬甸共產(chǎn)黨的動(dòng)態(tài)。杰賽普反復(fù)詢問緬甸“北方邊境的形勢(shì)”、邊境地帶有無(wú)共產(chǎn)黨團(tuán)體等。吳努回答說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨還沒有正式侵犯緬甸領(lǐng)土，“但以后可能會(huì)來(lái)”。吳努表示贊成美國(guó)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的擔(dān)憂，聲稱仰光的40,000名華僑與中國(guó)關(guān)系密切，不會(huì)歸化入籍，并認(rèn)為“中國(guó)太強(qiáng)大，不會(huì)僅是蘇聯(lián)的衛(wèi)星國(guó)”。

相較于美國(guó)對(duì)中緬兩國(guó)共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的明確關(guān)注，緬甸的態(tài)度顯得較為復(fù)雜。緬甸早在1949年12月便宣布承認(rèn)新中國(guó)，是社會(huì)主義陣營(yíng)之外最早承認(rèn)新中國(guó)的國(guó)家。當(dāng)杰賽普訪問緬甸時(shí)，中國(guó)正與緬甸磋商正式建交事宜。鑒于美國(guó)的反華立場(chǎng)和緬甸爭(zhēng)取美國(guó)援助的目標(biāo)，吳努對(duì)中緬關(guān)系的進(jìn)展似乎有意遮掩。當(dāng)杰賽普詢問中緬接觸情況時(shí)，吳努稱北京對(duì)緬甸“態(tài)度傲慢”，因此緬甸決定忽略之。然而，另?yè)?jù)緬甸外交部長(zhǎng)透露，北京傳遞的信息實(shí)則“非常友善”。同時(shí)，吳努竭力展示緬甸獨(dú)立后的發(fā)展成就，似欲借此增強(qiáng)美國(guó)對(duì)緬甸政府的信心。比如，吳努聲稱，上一年緬甸的大米出口量高達(dá)1,500,000噸，但據(jù)美國(guó)通過其他途徑了解到的情況，實(shí)際出口量最多不到500,000噸。①“Memorandum of Conversation,by the Ambassador at Large (Jessup)”,FRUS,1950,vol.6,pp.229-231.

盡管美緬雙方的外交目標(biāo)不盡一致，但雙方擁有一個(gè)共同的興趣點(diǎn)，即向緬甸提供援助。緬甸政府此時(shí)正面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。吳努表達(dá)了對(duì)美國(guó)援助的渴望。他請(qǐng)杰賽普轉(zhuǎn)告華盛頓，在他的印象中，美國(guó)對(duì)東南亞的復(fù)興抱有真摯興趣，而在恢復(fù)和平之后，只有外部援助才能解決東南亞的問題，“如果您能考慮一下這件事，回去轉(zhuǎn)達(dá)您的政府，您將是幫了我們一個(gè)大忙。”最后，吳努還主動(dòng)提出，希望不久以后能派遣一個(gè)緬甸使團(tuán)訪問美國(guó)，商討財(cái)政問題。②Ibid.,p.232.會(huì)談之后，緬甸副總理奈溫的心腹波塞卡向美國(guó)駐仰光大使館轉(zhuǎn)達(dá)了這樣一條信息：如果美國(guó)愿意提供包括貸款、軍需、技術(shù)人員和“第四點(diǎn)類型”③“第四點(diǎn)類型”即1949年1月20日美國(guó)總統(tǒng)杜魯門在就職典禮上宣布的“開發(fā)落后地區(qū)”的“第四點(diǎn)計(jì)劃”（Point Four Program）。1950年6月5號(hào)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《國(guó)際開展援助法案》，正式實(shí)行“技術(shù)援助落后地區(qū)計(jì)劃”。的長(zhǎng)期援助，奈溫愿意與西方國(guó)家討論結(jié)盟問題。④“Memorandum of Conversation,by the Ambassador at Large (Jessup)”,FRUS,1950,vol.6,p.232.倘若援助緬甸能換得美緬結(jié)盟，等于是在中國(guó)的西南邊境敲下了一枚防范和遏制新中國(guó)的棋子，因此奈溫關(guān)于“結(jié)盟”的表態(tài)對(duì)美國(guó)頗具誘惑力。

1950年2月13日，即會(huì)談結(jié)束后的第5天，美國(guó)國(guó)務(wù)院通知美國(guó)駐仰光大使館，計(jì)劃開展對(duì)緬援助：“國(guó)務(wù)卿已批準(zhǔn)對(duì)緬政策，要采取步驟，強(qiáng)化英國(guó)和英聯(lián)邦作出的穩(wěn)定緬甸、阻止共產(chǎn)主義顛覆的努力。政策的基點(diǎn)是：英國(guó)應(yīng)該承擔(dān)援助緬甸的首要責(zé)任。美國(guó)的援助計(jì)劃主要限于人員交換、技術(shù)援助項(xiàng)目，目的在于提高緬甸處理自身問題的能力，這將僅用于對(duì)英國(guó)財(cái)政和軍事援助的補(bǔ)充。”①Note 4,FRUS,1950,vol.6,p.233.

據(jù)此，美國(guó)最初設(shè)想的對(duì)緬援助僅僅是一種輔助性的“有限援助”，主要限于人員和技術(shù)援助層面。美國(guó)尚未考慮遽然滿足緬甸的軍事和財(cái)政需求，而是繼續(xù)將首要責(zé)任歸于緬甸的“老東家”英國(guó)。

為了商定對(duì)緬援助內(nèi)容，1950年3-4月，美國(guó)派遣格里芬使團(tuán)到仰光進(jìn)行為期兩周的訪問。格里芬使團(tuán)廣泛拜訪了緬甸內(nèi)閣成員、政府官員、企業(yè)領(lǐng)袖、學(xué)生和緬甸少數(shù)族群代表等，在此基礎(chǔ)上得出結(jié)論，認(rèn)為美國(guó)援助緬甸的計(jì)劃可行，美國(guó)不僅能夠成為“使緬甸整體形勢(shì)迅速改善的必要因素”，而且“美國(guó)在緬甸的援助計(jì)劃如果由能干、勤勞、耐心的美國(guó)人員與緬甸人員共同管理，將極大地贏得緬甸新的善意。”②“Record of an Interdepartmental Meeting on the Far East at the Department of State,11 May 1950”,FRUS,1950,vol.6,pp.87-91;FRUS,1950,vol.6,p.243.隨后，緬甸政府于5月份派遣財(cái)政部長(zhǎng)到華盛頓進(jìn)行為期一周的“秘密公務(wù)”，觀察者認(rèn)為，此行實(shí)際就是索取美國(guó)援助。③“Burma Finance Chief Coming to Washington”,The Washington Post, May 5,1950.

與此同時(shí)，美國(guó)就展開對(duì)緬援助問題及時(shí)與英國(guó)交換意見。戰(zhàn)后初期，英美合作把控國(guó)際秩序，英國(guó)借美國(guó)的冷戰(zhàn)優(yōu)先思維減輕非殖民化壓力，延續(xù)殖民宗主國(guó)的影響力，美國(guó)則借英國(guó)廣泛的傳統(tǒng)勢(shì)力范圍，構(gòu)建冷戰(zhàn)的反共鐵幕。美國(guó)如若啟動(dòng)對(duì)緬援助，相當(dāng)于打破了英國(guó)和英聯(lián)邦對(duì)緬甸事務(wù)的獨(dú)占性。1950年2月，英國(guó)外交部獲知美國(guó)欲向緬甸提供貸款，遂通知英國(guó)駐緬甸大使鮑克，“我們不應(yīng)阻止任何吸引美國(guó)向東南亞提供經(jīng)濟(jì)援助的努力”，但不宜在敲定英聯(lián)邦對(duì)緬甸的財(cái)政援助條款之前宣傳美國(guó)對(duì)緬援助。④“Economic situation in Burma”.FO371/83142.The National Archives,London,UK.（英國(guó)國(guó)家檔案館原始檔案）。對(duì)此，美國(guó)力求避免英國(guó)的猜疑和戒心。1950年4月14日，美國(guó)駐緬甸大使大衛(wèi)·凱告知英國(guó)外交部，美國(guó)有意于向緬甸提供軍事援助，但他“迄今沒有察覺緬甸人打算在軍需問題上挑唆美國(guó)針對(duì)英國(guó)的任何跡象”。⑤“United States arms for Burma”.FO371/83170.The National Archives,London,UK.（英國(guó)國(guó)家檔案館原始檔案）。4月28日，格里芬在結(jié)束緬甸訪問后，特地向英國(guó)咨詢?nèi)绾蜗蚓挼樘峁┘夹g(shù)援助。⑥“Technical Assistant to Burma”,FO371/83142.The National Archives,London,UK.（英國(guó)國(guó)家檔案館原始檔案）。經(jīng)過溝通，英美雙方在緬甸援助問題上基本達(dá)成一致。

1950年6月，美國(guó)國(guó)務(wù)院正式制訂對(duì)緬援助政策聲明，將援助目標(biāo)明確指向防范共產(chǎn)主義“擴(kuò)張”：“如果緬甸和印度支那能抵制共產(chǎn)主義，我們也許還能把持整個(gè)東南亞；如果緬甸或印度支那陷落，暹羅很可能是下一個(gè)；東南亞將對(duì)共產(chǎn)主義洪流失去抵御能力?！雹佟癙olicy Statement Prepared in the Department of State ”,FRUS,1950,vol.6,p.244.聲明公布的美國(guó)對(duì)緬援助定位，比數(shù)月前的“有限援助”更進(jìn)一步，計(jì)劃針對(duì)中共做好為緬甸提供軍事援助的準(zhǔn)備：“如果中國(guó)共產(chǎn)黨向緬甸共產(chǎn)黨提供強(qiáng)大的軍事援助，而英國(guó)和英聯(lián)邦給緬甸政府的軍事援助不能及時(shí)跟進(jìn)，那么美國(guó)將有必要擴(kuò)大現(xiàn)有計(jì)劃，為緬甸提供軍事援助?！雹贗bid.,pp.243-244.聲明宣稱，美國(guó)與英國(guó)達(dá)成共識(shí)，英國(guó)暫時(shí)仍繼續(xù)“承擔(dān)軍事和財(cái)政援助的主要責(zé)任”，美國(guó)負(fù)責(zé)技術(shù)援助。這項(xiàng)聲明還指出：萬(wàn)一英國(guó)退出，美國(guó)將很可能“不得不填補(bǔ)空白”，因此美國(guó)必須盡快做好接替英國(guó)角色的應(yīng)急計(jì)劃。

相較于2月份的援助構(gòu)想，美國(guó)在數(shù)月后形成的援助計(jì)劃已明顯擴(kuò)大，開始在技術(shù)援助之余準(zhǔn)備軍事和財(cái)政援助，甚至計(jì)劃在必要時(shí)取代英國(guó)的首要地位。

對(duì)于美國(guó)援助緬甸一事，美國(guó)政府內(nèi)部仍然有反對(duì)聲音。喬治·凱南在1950年1月曾警告國(guó)務(wù)卿艾奇遜，卷入緬甸事務(wù)“純屬瘋狂”，“緬甸是美國(guó)援助和努力無(wú)濟(jì)于事的典型例子”。③“Memorandum by Kennan to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.1,p.131.不過，這一次，美國(guó)國(guó)務(wù)院沒有采納喬治·凱南的意見。

美國(guó)與緬甸關(guān)于援助細(xì)節(jié)的商討并非一帆風(fēng)順。經(jīng)過反復(fù)磨合，美緬雙方終于初步達(dá)成一致。1950年9月13日，美國(guó)與緬甸簽訂了雙邊經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議，規(guī)定美國(guó)將為緬甸發(fā)展提供介于800萬(wàn)至1000萬(wàn)美元之間的援助。④“Burma Aid Pact Signed”,The Washington Post, Sep.14,1950.這是美國(guó)與東南亞國(guó)家達(dá)成的第一個(gè)該類協(xié)議。另外，1950年4月，美國(guó)曾主動(dòng)提議，向緬甸贈(zèng)送10艘海軍艦艇。11月6日，美緬雙方以交換照會(huì)的方式達(dá)成協(xié)定，美國(guó)向緬甸提供10艘艦艇，并附帶相關(guān)的人員和技術(shù)協(xié)助。1951年2月15日，美國(guó)正式向緬甸移交了前4艘巡邏艇。⑤Accession No.180,Series 15/3/(18),Ministry of Foreign Affairs,National Archives Department of Myanmar（緬甸國(guó)家檔案局原始檔案）。

正當(dāng)美國(guó)逐步策劃并實(shí)施對(duì)緬援助計(jì)劃時(shí)，朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)。1950年11月，中國(guó)派遣志愿軍入朝作戰(zhàn)。這一行為的結(jié)果，是導(dǎo)致美國(guó)對(duì)中國(guó)的意圖更為警惕。1950年12月，英國(guó)駐仰光大使館向英國(guó)外交部發(fā)回絕密電報(bào)，聲稱緬甸白旗共產(chǎn)黨⑥緬甸的共產(chǎn)黨分為兩支，一支名為“共產(chǎn)黨（緬甸）”[The Communist Party (Burma)]，由德欽梭（Thakin Soe）領(lǐng)導(dǎo)，俗稱“紅旗共產(chǎn)黨”；另一支名為“緬甸共產(chǎn)黨”（Burma Communist Party），由德欽丹東（Thakin Than Tun）領(lǐng)導(dǎo)，俗稱“白旗共產(chǎn)黨”。兩者相比，紅旗共產(chǎn)黨力量較小，但行事激進(jìn)，慣于采用暴力手段；白旗共產(chǎn)黨力量較強(qiáng)，但行事較為溫和，在戰(zhàn)后緬甸非殖民化運(yùn)動(dòng)中主要采取和平交涉手段。領(lǐng)袖丹東剛從北京返回，毛澤東承諾自1951年1月起向他提供武器，并期待白旗共產(chǎn)黨贏得勝利后簽訂中緬盟約。①“Chinese aid to Burmese Communist 1951”,FO371/92146,The National Archives,London,UK（英國(guó)國(guó)家檔案館原始檔案）。冷戰(zhàn)時(shí)期，英美之間存在一定程度的情報(bào)共享機(jī)制。該情報(bào)是否同步傳輸?shù)饺A盛頓尚未可知，但可以肯定的是，美國(guó)稍后也接到了類似的信息。1951年6月，美國(guó)國(guó)務(wù)院要求美國(guó)駐仰光大使核實(shí)中國(guó)決定向丹東提供援助之事。美國(guó)駐仰光大使回復(fù)，多條情報(bào)渠道均指向中共已承諾援助緬共，并且根據(jù)這些情報(bào)判斷，中共應(yīng)該已經(jīng)啟動(dòng)了援助項(xiàng)目。②“The Ambassador in Burma (Key) to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.6,pp.274-277

中共與緬共的關(guān)系引起美國(guó)政府密切關(guān)注，美國(guó)立即全面評(píng)估了共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)對(duì)緬甸政府生存前景的影響。1951年8月，中央情報(bào)局制訂NIE-36號(hào)報(bào)告，評(píng)估緬甸“非共產(chǎn)黨政權(quán)”的生存幾率。報(bào)告認(rèn)為，緬甸共產(chǎn)黨“很有可能在接下來(lái)一兩年內(nèi)對(duì)緬甸北部相當(dāng)大的一片區(qū)域?qū)嵤?shí)際控制”，而且，如果中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)對(duì)緬甸共產(chǎn)黨開展秘密援助，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“緬甸政府除非大規(guī)模增強(qiáng)政治和軍事力量，否則不太可能維持下去”。③“Prospects for Survival of a non-Communist Regime in Burma” (CIA,August 1,1951),CK3100294606,DDRS.Declassified Documents Reference System (“解密文件參考系統(tǒng)”，簡(jiǎn)稱DDRS)。11月26日，中央情報(bào)局修訂了評(píng)估報(bào)告，形成NIE-36/1號(hào)文，認(rèn)為形勢(shì)比數(shù)月前NIE-36號(hào)文估計(jì)的情況“惡化得更快”，中國(guó)共產(chǎn)黨還在支持緬甸共產(chǎn)黨，而且緬共開始與克倫人聯(lián)手，增強(qiáng)了整體反叛力量。因此，報(bào)告認(rèn)為，“現(xiàn)有政府被左翼政權(quán)取代的可能性很大，甚至可能被親共產(chǎn)黨政權(quán)取代，盡管這一可能性較小?！雹堋癕emorandum by the Central Intelligence Agency”,FRUS,1951,vol.6,p.312-313.

對(duì)新中國(guó)和共產(chǎn)主義力量的恐慌，直接促使美國(guó)進(jìn)一步加大對(duì)緬援助力度。美國(guó)計(jì)劃將援緬金額至1952年6月前提升到2500萬(wàn)美元，1956年前提升到1億美元。⑤Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia:Britain,US,Burma,1948-1962, p.87.然而，同一時(shí)期緬甸的中立主義立場(chǎng)和地緣政治因素，令美國(guó)雄心勃勃的緬甸援助擴(kuò)展計(jì)劃遭遇了挫折。

三、中緬關(guān)系的發(fā)展與美國(guó)援助的縮減

令美國(guó)政府始料未及的是，實(shí)施對(duì)緬援助計(jì)劃的直接干擾因素，恰恰是新中國(guó)對(duì)美國(guó)援助的態(tài)度以及中緬關(guān)系的發(fā)展。作為一個(gè)剛剛擺脫西方殖民統(tǒng)治的民族國(guó)家，緬甸奉行“中立主義”的外交方針，一方面廣結(jié)善緣，爭(zhēng)取多方支持，一方面又對(duì)西方列強(qiáng)保持警惕，尤其是軍事方面。因此，緬甸對(duì)美國(guó)的態(tài)度模棱兩可：既接受英國(guó)援助，又索取美國(guó)援助，還考慮接受蘇聯(lián)援助；既在口頭上附和美國(guó)的反華態(tài)度，又在行動(dòng)上迅速與新中國(guó)建交。緬甸在中美之間的曖昧立場(chǎng)，令美國(guó)頭疼不已。隨著緬北國(guó)民黨軍問題逐漸凸顯，冷戰(zhàn)思維與地緣政治思維的差異，使美緬雙方對(duì)形勢(shì)的認(rèn)知和判斷漸行漸遠(yuǎn)。

緬甸是首個(gè)公開承認(rèn)新中國(guó)的非社會(huì)主義國(guó)家。1949年12月16日，緬甸外交部長(zhǎng)照會(huì)中國(guó)外交部長(zhǎng)周恩來(lái)，明確表達(dá)了緬中建交的意愿：“緬甸聯(lián)邦政府相信中國(guó)中央人民政府為中國(guó)人民所擁護(hù)，并因中緬兩國(guó)人民間的傳統(tǒng)友誼，茲決定承認(rèn)中華人民共和國(guó)，并期望外交關(guān)系之建立與使節(jié)之交換?！?2月21日，周恩來(lái)復(fù)電，表示中國(guó)政府同意“在貴國(guó)政府與中國(guó)國(guó)民黨反動(dòng)派殘余斷絕關(guān)系之后”，與緬甸聯(lián)邦建立外交關(guān)系。①中華人民共和國(guó)外交部檔案館、人民畫報(bào)社編：《解密外交文獻(xiàn)——中華人民共和國(guó)建交檔案（1949-1955）》，中國(guó)畫報(bào)出版社2006年版，第359-360頁(yè)。

緬甸向周恩來(lái)發(fā)出照會(huì)之后，尚未接到回復(fù)，即著手準(zhǔn)備承認(rèn)新中國(guó)。12月17日中午12點(diǎn)，緬甸聯(lián)邦政府正式宣布承認(rèn)中華人民共和國(guó)。下午1點(diǎn)，國(guó)民政府駐緬甸大使館降下中華民國(guó)國(guó)旗，原國(guó)民政府與緬甸聯(lián)邦的外交關(guān)系自此斷絕。1950年6月8日，新中國(guó)與緬甸正式建交，緬甸成為第16個(gè)與新中國(guó)建立正式外交關(guān)系的國(guó)家。1950年8月28日，中華人民共和國(guó)首任駐緬甸大使姚仲明乘船抵達(dá)仰光。

緬甸向新中國(guó)的主動(dòng)示好行為，在一定程度上是出于對(duì)新中國(guó)走向富強(qiáng)的預(yù)期。1949年8月，緬甸外長(zhǎng)告訴英國(guó)，中國(guó)可能會(huì)毫不猶豫地侵略緬甸，占領(lǐng)緬北的克欽邦。②British Documents of Foreign Affairs（《英國(guó)海外事務(wù)文件》，簡(jiǎn)稱BDFA),Part IV from 1946 through 1950,Series E Asia,1949,Vol.9,p.38.實(shí)際上，在1950年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前后，中國(guó)不僅無(wú)意“侵略”西南部的緬甸，而且還盡量維持局勢(shì)穩(wěn)定。自1950年6月中緬建交后，兩國(guó)關(guān)系保持平穩(wěn)發(fā)展。在這種背景下，緬甸既向美國(guó)強(qiáng)調(diào)中國(guó)的威脅，以便爭(zhēng)取美國(guó)援助，又不敢忽視中國(guó)對(duì)美緬關(guān)系發(fā)展的態(tài)度，以免招致中國(guó)的不快。

美國(guó)在與緬甸探討軍事援助細(xì)節(jié)時(shí)，便碰了釘子。奈溫曾表示，只要美國(guó)愿意提供援助，他愿意與西方結(jié)盟。但是，當(dāng)雙方真正開始討論如何實(shí)施援助時(shí)，奈溫卻沒有那么爽快。1950年8月，美國(guó)準(zhǔn)備派遣軍事防御援助使團(tuán)赴緬甸訪問，奈溫對(duì)此事的態(tài)度搖擺不定，一開始表示同意，后又建議推遲，最后干脆要求取消。為此，美國(guó)國(guó)務(wù)卿艾奇遜提醒駐緬甸大使館，要時(shí)刻謹(jǐn)記，不可強(qiáng)制緬甸接受他們沒有要求或不愿接受的協(xié)助。③“The Secretary of State to the Embassy in Burma”,FRUS,1950,vol.6,p.252.

美國(guó)啟動(dòng)對(duì)緬援助計(jì)劃的潛臺(tái)詞，是將緬甸視作西方同盟（或至少是潛在同盟）的一份子。換言之，美國(guó)不相信緬甸能踐行中立主義。例如，1950年2月，美國(guó)國(guó)務(wù)卿指示駐緬使館如何向緬甸透露援助設(shè)想，指出美國(guó)要維護(hù)自由世界免遭“專制帝國(guó)主義勢(shì)力”的威脅，認(rèn)為“自由國(guó)家亟需相互支援，以維持和穩(wěn)定他們作為自由、獨(dú)立國(guó)家的地位”，美國(guó)“一向?qū)⒕挼橐曌髯杂墒澜绲囊徊糠?，并承認(rèn)和支持緬甸維持自身免受其他外部勢(shì)力主導(dǎo)的決心?！雹佟癟he Secretary of State to the Embassy in Burma”,FRUS,1950,vol.6,p.232.在美國(guó)的冷戰(zhàn)語(yǔ)境下，“專制帝國(guó)主義”與“自由世界”的指向一目了然，而美國(guó)已明確提出視緬甸為“自由世界”的一部分。1950年底，美國(guó)駐緬甸大使大衛(wèi)·凱曾反復(fù)推敲緬甸的立場(chǎng)，做出如下評(píng)估：1、緬甸政府將抵抗來(lái)自中國(guó)的任何入侵；2、緬甸暫時(shí)會(huì)在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)維持“中立”；3、緬甸陸軍亟需擴(kuò)充，將尋求英美協(xié)助?？傊?，大衛(wèi)·凱樂觀地認(rèn)為，萬(wàn)一面臨攤牌，緬甸政府“一定會(huì)站在西方陣營(yíng)一邊”。②“The Ambassador in Burma (Key) to the Secretary of State”,FRUS,1950,vol.6,p.254.1952年，繼任的美國(guó)駐緬甸大使西博爾德也自信地宣稱：“我確信，緬甸領(lǐng)導(dǎo)人自身對(duì)他們不切實(shí)際的‘中立’政策不抱幻想，只是缺少來(lái)自自由世界（對(duì)他們即意味著美國(guó)）的切實(shí)保障，他們不能或不愿冒險(xiǎn)公開傾向于我們。”③“The Ambassador in Burma (Sebald) to the Department of State”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.34.

為了勸說(shuō)緬甸“站在西方陣營(yíng)一邊”，美國(guó)在交涉中反復(fù)強(qiáng)調(diào)新中國(guó)對(duì)緬甸的威脅，經(jīng)常主動(dòng)透露所謂中國(guó)共產(chǎn)黨在緬甸活動(dòng)的情報(bào)。1951年3月，大衛(wèi)·凱詢問緬甸駐美國(guó)大使詹姆斯·巴靈頓，有沒有接到任何關(guān)于中共訓(xùn)練的組織入侵緬甸的情報(bào)。巴靈頓予以否定回答后，大衛(wèi)·凱抓住這個(gè)“絕好的機(jī)會(huì)”，讓巴靈頓轉(zhuǎn)告緬甸政府，他剛接到報(bào)告，中共兩個(gè)師最近被調(diào)動(dòng)到保山，如果報(bào)告準(zhǔn)確，將“很快弄清中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)緬甸的態(tài)度”。④“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Key)”,FRUS,1951,vol.6,p.272.云南保山的西北方、正南方與緬甸交界，自古就是中國(guó)邊民進(jìn)出緬甸的門戶。大衛(wèi)·凱的情報(bào)，無(wú)疑是想讓緬甸對(duì)中國(guó)加強(qiáng)戒心。

然而，緬甸以實(shí)際行動(dòng)表明，其中立主義立場(chǎng)不會(huì)動(dòng)搖，令美國(guó)備感尷尬。1950年9月，緬甸國(guó)會(huì)曾通過吳努的提議，表示支持聯(lián)合國(guó)軍在朝鮮的行動(dòng)。⑤“Burma Backs Korea Move”,The Washington Post, Sep 6,1950.但是，當(dāng)美國(guó)1951年在聯(lián)合國(guó)發(fā)起譴責(zé)中國(guó)出兵朝鮮的動(dòng)議時(shí)，緬甸投了反對(duì)票。大衛(wèi)·凱為此詢問巴靈頓時(shí)，巴靈頓稱，若不如此，則不符合緬甸的“中立態(tài)度”。⑥“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Key)”,FRUS,1951,vol.6,p.271.

與此同時(shí)，新中國(guó)密切關(guān)注美國(guó)對(duì)緬甸的援助活動(dòng)，有時(shí)甚至?xí)鞒黾ち业幕貞?yīng)，緬甸對(duì)新中國(guó)的態(tài)度也得了中國(guó)政府的肯定。《人民日?qǐng)?bào)》曾多次報(bào)道，美國(guó)企圖在緬甸建立軍事基地，將在緬甸境內(nèi)建筑鐵路、機(jī)場(chǎng)和軍港。1951年11月，針對(duì)中國(guó)反復(fù)出現(xiàn)此類報(bào)道，緬甸駐華使館一秘吳密棟向中國(guó)外交部澄清，美國(guó)沒有在緬甸建立軍事基地，緬甸聯(lián)邦政府嚴(yán)格遵守著“中立和善鄰政策”。⑦范宏偉：《和平共處與中立主義：冷戰(zhàn)時(shí)期中國(guó)與緬甸和平共處的成就與經(jīng)驗(yàn)》，世界知識(shí)出版社2012年版，第12-13頁(yè)。

美國(guó)政府經(jīng)過反復(fù)交涉，終于逐漸摸清了緬甸政府游走于中美之間、將地緣政治利益放在優(yōu)先地位的心態(tài)。1951年11月，對(duì)美緬結(jié)盟已不抱任何期望的大衛(wèi)·凱轉(zhuǎn)而向美國(guó)國(guó)務(wù)院建議，重新審視美國(guó)對(duì)緬甸的援助計(jì)劃：“緬甸在任何情況下都不會(huì)接受我們的共同防御計(jì)劃的援助，因?yàn)榫挼槊鞔_表示他們實(shí)行嚴(yán)格中立的政策。接受大規(guī)模軍事援助將會(huì)立即使政府遭受政治攻擊，理由是后者脫離了其中立政策，并站在了英美一邊?！薄耙虼耍魏侮P(guān)于向緬甸提供大量軍事援助的談話都是基于對(duì)目前緬甸情況的完全不了解。”“對(duì)于吳努來(lái)說(shuō)，什么都不會(huì)比“自由世界”的支持更為尷尬。目前的緬甸政府必須非常小心地接受美國(guó)和英國(guó)的援助，以免被反對(duì)派誣陷成英美帝國(guó)主義的工具?！雹佟癕emorandum by the Ambassador in Burma (Key) to the Special Assistant to the Secretary of State (Battle) ”,FRUS,1951,vol.6,p.308-309.“緬甸政府在1953年很可能繼續(xù)努力與共產(chǎn)主義中國(guó)保持‘正?！P(guān)系，并在東西方對(duì)抗中保持中立?！雹凇癗ational Intelligence Estimate”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.55.

緬甸的中立態(tài)度，迫使美國(guó)不得不縮減對(duì)緬援助支出，并調(diào)整援助結(jié)構(gòu)。1951年底，美國(guó)嘗試在承認(rèn)中立主義的前提下修訂援助計(jì)劃：“緬甸政府盡管承認(rèn)需要援助，但不愿做出任何可能被理解成政治承諾的保證。緬甸政府堅(jiān)決不接受可能導(dǎo)致左翼反對(duì)勢(shì)力擴(kuò)張或中國(guó)以投靠‘資本帝國(guó)主義’為理由而攤牌的幫助，這決定了緬甸政府對(duì)軍事援助和其他援助的態(tài)度。”美國(guó)甚至認(rèn)為，緬甸的這種心態(tài)“已經(jīng)破壞了信息溝通，剝奪了項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政治效益”，因此，美國(guó)對(duì)緬甸的援助“目前不能包含太多軍事援助，或?qū)γ绹?guó)具有軍事價(jià)值的經(jīng)濟(jì)援助”。③“American Aid Program in Burma”,FRUS,1951,vol.6,pp.323-324.據(jù)此，美國(guó)裁撤了對(duì)緬援助計(jì)劃中的軍事支出，僅保留經(jīng)濟(jì)援助，且規(guī)模有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1951財(cái)政年美國(guó)對(duì)緬援助的實(shí)際金額為軍事援助340萬(wàn)美元，經(jīng)濟(jì)援助1040萬(wàn)美元；1952財(cái)政年的實(shí)際金額為軍事援助為零，經(jīng)濟(jì)援助1400萬(wàn)美元；1953財(cái)政年的預(yù)算金額為軍事援助為零，經(jīng)濟(jì)援助700萬(wàn)美元。④“Far East Financial Summary:Costs of Approved and Projected United States Economic and Military Programs in the Far East”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 1,p.291.

不過，美國(guó)并沒有徹底放棄拉攏緬甸，只是轉(zhuǎn)變了方式。美國(guó)認(rèn)為，“緬甸政府和人民對(duì)共產(chǎn)黨的威脅感到無(wú)所謂，且對(duì)英國(guó)和美國(guó)的動(dòng)機(jī)持有懷疑，使我們很難找到提供協(xié)助的方式?！币虼?，美國(guó)希望能通過修改政策來(lái)“更有效地提高緬甸人反對(duì)共產(chǎn)黨壓力的意愿和能力”。⑤“Draft Position Paper on Burma Prepared by the Department of State”,FRUS,1951,vol.6,p.326.比如，新的措施之一，就是借扶持佛教來(lái)對(duì)抗共產(chǎn)主義，并“培養(yǎng)”緬甸人民的反共興趣。美國(guó)經(jīng)濟(jì)合作總署提出，通過加強(qiáng)緬甸人民的精神修養(yǎng)來(lái)抗擊共產(chǎn)主義，并授權(quán)資助吳努總理提出振興佛教計(jì)劃，預(yù)計(jì)將花費(fèi)540萬(wàn)盧比（相當(dāng)于1347368.42美元）。①“Memorandum by the Acting Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Allison) to the Acting Secretary of State”,FRUS,1951,vol.6,p.326.

美緬之間的立場(chǎng)分歧，最終通過緬北國(guó)民黨軍問題充分暴露出來(lái)。正當(dāng)美國(guó)積極策劃和啟動(dòng)對(duì)緬援助時(shí)，自1950年潰逃至緬北的國(guó)民黨殘余軍隊(duì)問題充分凸顯了美國(guó)冷戰(zhàn)思維與緬甸地緣政治思維的差異。在緬甸看來(lái)，國(guó)民黨軍不僅造成騷擾、危害邊境，而且可能招致中共軍隊(duì)的入侵，因而頻頻敦促美國(guó)勸說(shuō)國(guó)民黨撤軍。美國(guó)內(nèi)部卻一度各自為政，國(guó)務(wù)院為此積極向臺(tái)灣方面施壓，②Editorial Note,FRUS,1952-1954,vol.12,pt2,p.35;“Memorandum of Conversation,by the Ambassador in Burma (Sebald)”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt2,p.42.杜魯門總統(tǒng)卻另有打算，于1951年秘密批準(zhǔn)實(shí)施援助緬北國(guó)民黨軍的“白紙計(jì)劃”。但即便是在努力斡旋的美國(guó)國(guó)務(wù)院眼里，國(guó)民黨軍也只是個(gè)局部問題，共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)才是首要敵人。在1951年11月的一次美緬會(huì)談中，緬甸外交部長(zhǎng)“對(duì)美國(guó)政府如此關(guān)注共產(chǎn)黨叛亂的威脅表示驚訝”，美國(guó)代辦卻“難以理解”緬甸外交部長(zhǎng)“為什么對(duì)共產(chǎn)主義叛亂的威脅持如此樂觀的態(tài)度，也“難以理解”緬甸政府為何強(qiáng)調(diào)國(guó)民黨軍隊(duì)造成的困難。”③“The Chargé in Burma (Day) to the Secretary of State”,FRUS,1951,vol.6,pp.311-312.美緬雙方對(duì)局勢(shì)的認(rèn)知存在嚴(yán)重偏差，對(duì)援助計(jì)劃的功能更是存在不同的期待。

很快，緬甸對(duì)美國(guó)斡旋無(wú)效漸生不滿，“白紙計(jì)劃”也漸漸變成“紙里包不住火”。1951年7月31日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)現(xiàn)，英國(guó)政府和緬甸政府都已認(rèn)定，美國(guó)政府正為國(guó)民黨軍隊(duì)提供武器裝備。④“Memorandum of Conversation,by the Deputy Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Merchant)”,FRUS,1951,vol.6,p.278.1952年10月，美國(guó)駐緬大使西博爾德匯報(bào)，關(guān)于緬甸國(guó)民黨軍問題，“緬甸媒體持續(xù)懷疑美國(guó)對(duì)緬甸的友誼，質(zhì)問美國(guó)為什么不幫忙解決”。西博爾德因而催促國(guó)務(wù)院“立即采取強(qiáng)力政策，清算緬甸國(guó)民黨軍問題”。⑤“The Ambassador in Burma (Sebald) to the Department of State”,FRUS,1952-1954,vol.12,pt 2,p.33.1953年3月17日，緬甸外交部長(zhǎng)通知美國(guó)駐緬大使西博爾德，自1953年6月30日起，停止接受美國(guó)援助，直至徹底解決國(guó)民黨問題。⑥Ibid.,p.74.

四、結(jié)語(yǔ)

冷戰(zhàn)期間，美國(guó)在東南亞以新中國(guó)為敵對(duì)目標(biāo)大施援助，卻在緬甸遭遇滑鐵盧，始終無(wú)法以“恐嚇加實(shí)惠”的策略說(shuō)服緬甸與美國(guó)結(jié)盟。從1948年到1952年，美國(guó)對(duì)緬甸的援助一直未能全面展開，美國(guó)的對(duì)緬政策和援助計(jì)劃經(jīng)歷了從置身事外、有限援助、全面援助再到援助縮減的演化歷程，交織著中、美、緬三方的國(guó)家安全策略博弈。在冷戰(zhàn)策略和地緣政治的不同視野下，美緬雙方對(duì)援助的定義和期望存在不對(duì)等性，導(dǎo)致美國(guó)對(duì)緬援助計(jì)劃擱淺。在美國(guó)的冷戰(zhàn)視野中，援助緬甸的直接動(dòng)力和核心目標(biāo)是遏制中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新中國(guó)。中國(guó)共產(chǎn)黨贏得政權(quán)和新中國(guó)卷入朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，加深了美國(guó)對(duì)新中國(guó)和共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)蓬勃發(fā)展的恐懼，美國(guó)實(shí)施對(duì)緬援助的動(dòng)力并非是為了緬甸人民的福祉，而是為了遏制共產(chǎn)主義的發(fā)展，其心態(tài)一如美國(guó)后來(lái)逐步卷入越南戰(zhàn)爭(zhēng)。

總之，美國(guó)對(duì)新生緬甸聯(lián)邦的援助計(jì)劃，可謂是中美之間圍繞緬甸展開的一場(chǎng)較量。這場(chǎng)較量發(fā)起于美國(guó)在冷戰(zhàn)格局下的亞洲安全政策，貫穿于美國(guó)對(duì)中緬關(guān)系和緬甸中立主義的誤判，以美國(guó)拉攏緬甸結(jié)盟徒勞無(wú)果、中緬關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展、緬甸獲取實(shí)際利益而告結(jié)束。從這個(gè)角度看，美國(guó)在新中國(guó)成立和發(fā)展的背景下實(shí)施的對(duì)緬援助，遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。1953年美國(guó)對(duì)緬援助計(jì)劃的擱淺，印證了當(dāng)年喬治·凱南的警告。盡管緬甸政府在1956年恢復(fù)接受美國(guó)援助，但直到1962年緬甸軍政府上臺(tái)為止，美國(guó)對(duì)緬援助計(jì)劃始終受制于上述因素的影響，欲擴(kuò)大規(guī)模而不得，反而是中緬關(guān)系逐漸升溫，至50年代末60年代初達(dá)到高峰。美國(guó)無(wú)視中緬關(guān)系淵源與緬甸地緣政治特點(diǎn)，只能坐視新中國(guó)與緬甸之間的關(guān)系穩(wěn)步推進(jìn)，仍在冷戰(zhàn)思維下推行慣用的援助模式，注定難以如愿。