東盟防長系列會議的路徑依賴與制度功能

陳子恒

東盟主導(dǎo)的區(qū)域安全合作架構(gòu)不僅是亞太地區(qū)安全形勢變遷的投射，也蘊含著豐富的制度遺產(chǎn)。引進歷史制度主義的分析模式來審視東盟主導(dǎo)的區(qū)域安全機制的發(fā)展與演化，有利于更深刻地認識東盟防長系列會議的運作模式。

一、制度生成：路徑依賴的解釋邏輯

“路徑依賴”最早產(chǎn)生于達爾文主義學(xué)派對于生物進化理論的研究，用于解釋物種在進化進程當中的路徑選擇。隨著社會科學(xué)的深入發(fā)展以及交叉學(xué)科的發(fā)展，“路徑依賴”這一概念被重新辨析和解構(gòu)，成為社會科學(xué)領(lǐng)域的重要概念。

（一）路徑依賴的理論來源

在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，制度演變等同于“因果”的長期堆疊。①Veblen,and Thorstein.“The Place of Science in Modern Civilization.”American Journal of Sociology 11.5(1906):pp.585-609.“路徑依賴”這一概念最早由美國經(jīng)濟史學(xué)家戴維引入，用來分析技術(shù)如何變遷，其中最為人知的是電腦鍵盤按鍵的路徑依賴現(xiàn)象。②David P A.Clio and the Economics of QWERTY.American Economic Review,1985,75(2):pp.332-337.諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾思更是創(chuàng)造性地將技術(shù)變遷中的路徑依賴機制，移植到制度變遷的學(xué)理研究當中，形成了制度變遷的路徑依賴理論。③道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海人民出版社2014版，第145頁。這一理論的核心在于，制度在變遷過程中存留著報酬遞增效應(yīng)與自我強化機制，如果再加上知識儲備以及意識形態(tài)的差異，制度的演化往往呈現(xiàn)出明顯的路徑依賴以及漸進演變的特性。換句話說，經(jīng)濟發(fā)展的自由制度實際上并不完全為政策的制定者所操縱，更多的是受制于意識形態(tài)以及制度矩陣。

以諾思的路徑依賴理論為指導(dǎo)，國內(nèi)學(xué)者對于路徑依賴理論及其運用的研究也有所建樹。呂愛權(quán)認為歷史因素應(yīng)被視為路徑依賴理論當中的關(guān)鍵，通過對歷史的審視，整理出制度變遷的若干途徑，就能找到突破制度的低效均衡的密碼。④呂愛權(quán)：《中國制度變遷的“路徑依賴”探析》，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2003年第1期，第124頁。時曉虹等學(xué)者則將制度視為眾多節(jié)點連接而成的制度網(wǎng)絡(luò)，認為制度變遷過程可以細分為多重路徑依賴、路徑偏離和路徑創(chuàng)造三個階段，進而得出“制度變遷具有擺脫單一路徑依賴實現(xiàn)路徑創(chuàng)造的可能性”的結(jié)論。⑤時曉虹,耿剛德,李懷：《“路徑依賴”理論新解》，《經(jīng)濟學(xué)家》，2014年第6期，第55頁段宇波和侯芮以歷史制度主義的視角為切入點，認為路徑依賴對制度變遷過程的影響是多方面的，或者說路徑依賴本身就是制度變遷的模式之一。⑥段宇波,侯芮：《作為制度變遷模式的路徑依賴研究》，《經(jīng)濟問題》，2016年第2期，第24頁。至于將路徑依賴與地區(qū)安全機制變遷相結(jié)合的研究，當前學(xué)術(shù)界幾乎還是空白。

（二）路徑依賴的分析框架

路徑依賴方法最早用于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，是用于回答技術(shù)變遷的問題。大衛(wèi)·保羅指出，路徑依賴會引起連帶的正反饋機制的隨機、非線性動態(tài)系統(tǒng)等后果，其間縱使有偶然事件發(fā)生，也會沿著既有路徑或軌跡演化；這種趨勢并不因為存在其他更佳替代方案而有所變化，繼而形成一種“不可逆的自我強化趨勢”。⑦Witt U,Evolutionary Economics,Edward Elgar Publishing Limited,1993,p.18.亞瑟則將經(jīng)濟領(lǐng)域中報酬遞增和路徑依賴兩者的關(guān)系作為其研究重點，他認為某一技術(shù)的市場份額不僅仰賴于偏好和技術(shù)，還和因報酬遞增導(dǎo)致的鎖定狀態(tài)的歷史事件相關(guān)聯(lián)。⑧Arthur W.B.,“Competing Technologies,Increasing Returns and Lock-in by Historical Events”,The Economic Journal,1989,(99)：pp.116-131.在上述研究的基礎(chǔ)上，道格拉斯·諾思將路徑依賴的觀點引進制度研究領(lǐng)域，并建構(gòu)了路徑依賴的分析框架，形成了較完整的理論體系。在他看來，技術(shù)演進和制度變遷兩者的路徑依賴原理是相近的，都能夠用建設(shè)成本、學(xué)習效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期四種自我強化機制加以解釋。①North D.C,Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge University Press,1990,p.98.具體來說，建設(shè)成本，就相當于制度生成所需的大量成本及投入，包括資金、物資等有形資本和觀念、合作原則等無形資本；學(xué)習效應(yīng)，指的是舊制度內(nèi)外的行為主體在把握受益機會的情況下，與現(xiàn)有機制框架磨合以及外部網(wǎng)絡(luò)的滲透，不斷對現(xiàn)有的機制進行補充和完善；協(xié)同效應(yīng)，則指在該制度提供的合作機制之外，為了有更好的合作平臺，推動制度內(nèi)的行為主體與其他組織合作，從而生成新的正式或非正式制度，對原本的制度加以補充以發(fā)揮更大作用；制度的適應(yīng)性預(yù)期，指的是某一制度的最終產(chǎn)生消減了不確定性，該制度相關(guān)的行為體能更好合作并從中獲益，制度的協(xié)同效應(yīng)得到發(fā)揮，行為主體達到適應(yīng)性預(yù)期進而認同該制度，從而提升制度的合法性。綜上所述，通過上述四種機制，制度的收益形成遞增效應(yīng)，收益遞增反過來也會推動機制進一步變遷，從而使得制度沿著原本的路徑發(fā)展，形成路徑依賴。

二、路徑依賴視角下的東盟防長系列會議

2006年5月9日，第一屆東盟國防部長會議（ADMM）在馬來西亞首都吉隆坡召開。作為東盟主導(dǎo)的區(qū)域安全合作機制，東盟防長系列會議旨在通過防務(wù)和安全領(lǐng)域的對話與合作，推動地區(qū)穩(wěn)定與和平，指導(dǎo)東盟內(nèi)部以及其對話伙伴的國防、軍事官員交流，促進各方加深對國防和安全威脅的認知，增強各國軍事透明度和公開性，增進相互信任，協(xié)助推進《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》中所規(guī)定的東盟安全共同體的建設(shè)，并推動《萬象行動綱領(lǐng)》的執(zhí)行。②Emphasis added.ASEAN Secretariat,“Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers”Meeting (2006).2010年10月，為應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的區(qū)域形勢，東盟將東盟+模式引入防長會議系列當中，在原有10個成員國國防部長的基礎(chǔ)上，吸納澳大利亞、中國、日本、韓國、印度、美國、俄羅斯和新西蘭共8個國家的國防部長，加開東盟防長擴大會議（ADMM+）。

（一）東盟防長系列會議的“路徑依賴”

按照東盟2006年發(fā)布的《關(guān)于建立東盟防長會議的概念文件》，東盟防長系列會議是東盟在新的歷史時期下，推進區(qū)域安全合作、實現(xiàn)地區(qū)安全治理的全新機制。實際上，東盟防長系列會議并未徹底擺脫東盟先前安全合作機制的影響，在會議宗旨和目的、運作模式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和合作領(lǐng)域等方面對先前的安全機制形成了全面的“路徑依賴”。

第一，在會議主旨和目的上，東盟防長系列會議與先前的合作機制存在很多相似之處。根據(jù)《關(guān)于建立東盟防長會議的概念文件》，東盟防長系列會議旨在借由增強在防務(wù)和安全領(lǐng)域的對話與合作，推動地區(qū)穩(wěn)定與和平，指導(dǎo)東盟內(nèi)部以及其對話伙伴的國防、軍事官員交流，促進各方加深對國防和安全威脅的認知，增強各國軍事透明度和公開性，增進相互信任，協(xié)助推進《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》中所規(guī)定的東盟安全共同體的建設(shè)，并推動《萬象行動綱領(lǐng)》的執(zhí)行。①Emphasis added.ASEAN Secretariat,“Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers”Meeting (2006).東盟地區(qū)論壇在1994年的第一次聲明就概述了其目標，即促進就共同關(guān)心的政治和安全問題進行建設(shè)性對話和協(xié)商，為亞太地區(qū)建立信任和預(yù)防性外交的努力作出重大貢獻。②《東盟地區(qū)論壇概念文件》，http://aseanregionalforum.asean.org/wp-content/uploads/2018/07/Concept-Paper-of-ARF.pdf。另外，東盟防長系列會議與先前的安全機制一樣，都是東盟維護其在區(qū)域中中心地位的制度工具。具體來看，以東亞峰會為例，加入東亞峰會有一項硬性規(guī)定，即加入之前必須與東盟簽訂《東南亞友好合作條約》，接受東盟的規(guī)范性措施，這意味著東盟在東盟峰會中的主導(dǎo)地位。在東盟防長系列會議也是如此，多次聯(lián)合聲明都確認了“東盟防長會議的決策要基于全體東盟國家共識”“東盟應(yīng)當在東盟防長擴大會議中處于核心地位”等會議組織原則。另外，在包括人道主義援助和救災(zāi)、海上安全、軍事醫(yī)學(xué)、反恐、維和、人道主義掃雷和網(wǎng)絡(luò)安全在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的每個專家工作組中，都將由一個東盟國家和一個非東盟國家共同主持，以確保東盟始終處于這一機制的權(quán)力中心。

第二，在運作模式上，東盟防長系列會議雖然增強了管理機制，但仍沿用了東盟地區(qū)論壇和東亞峰會的運行模式，即部長會議作出決策，高官會議指導(dǎo)推進合作，專家工作組負責具體落實的運行邏輯。另外，東盟防長系列會議延續(xù)了東盟地區(qū)論壇“雙軌并行”的運作機制，其中第一軌指的是正式的、官方的合作，參與者包括東盟各國的國防部長及軍隊，具體包括東盟防長系列會議的正式會議、東盟防長系列會議高級防務(wù)官員會議等。第二軌即非官方的往來，囊括了學(xué)術(shù)領(lǐng)域的學(xué)者、民間組織和非營利性組織等，又具體劃分為人道主義援助和救災(zāi)、海上安全、軍事醫(yī)學(xué)、反恐、維和活動、人道主義掃雷行動和網(wǎng)絡(luò)安全7個專家工作組，在專家工作組的指導(dǎo)下開展務(wù)實合作。

第三，在決策原則上，東盟防長系列會議雖然試圖突破原本主導(dǎo)本區(qū)域各種機制的“東盟方式”，即照顧各方舒適度、非強制性的決策原則，以彌補約束力和執(zhí)行力上的不足。但是，礙于東盟由中小國家組成，物質(zhì)權(quán)力不足的現(xiàn)實，東盟防長系列會議在整體上還是承接了以往東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作機制的運作機制，即“重過程、輕結(jié)果”的決策風格。換句話說，東盟防長系列會議在決策原則上是以過程為導(dǎo)向的?！斑^程導(dǎo)向”意味著對結(jié)構(gòu)的弱化以及目標結(jié)果的開放，而是通過會議的召開、議題的討論以及合作的開展，持續(xù)為東盟主導(dǎo)地區(qū)安全事務(wù)提供正當性。

第四，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，東盟防長系列會議接續(xù)了東盟地區(qū)論壇和東亞峰會的特點，呈現(xiàn)出東盟主導(dǎo)下大國動態(tài)平衡的權(quán)力分布。東盟主動利用中日韓三個東亞地區(qū)大國之間斗而不破的戰(zhàn)略態(tài)勢，以及美國、俄羅斯、印度拓展在本地區(qū)影響力的意愿，游走在美、中、日等大國之間，不過分親近某一方的“等距離外交”，實現(xiàn)東盟獨立自主的初衷。關(guān)聯(lián)到東盟防長系列會議，就是出臺了《關(guān)于建立東盟防長會議的概念文件》《關(guān)于建立東盟防長擴大會議的概念文件：成員準入原則》等文本，以正式文件的形式，確認了東盟在東盟防長擴大會議這一機制中的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，從會議規(guī)則的制定、商談議題的擬訂再到會議成員的增減，東盟都有絕對的話語權(quán)。

第五，在合作領(lǐng)域上。東盟防長系列會議雖然將合作范圍擴展到了安全領(lǐng)域，實現(xiàn)了在合作領(lǐng)域的多元化，但這一系列合作很大程度上仍然承襲了先前合作安排的整體方向，對政治性較高的領(lǐng)域涉獵甚少。包括東盟地區(qū)論壇、東亞峰會在內(nèi)的東盟主導(dǎo)的安全合作機制，都曾因“重進程、輕進展”、少有觸碰敏感的政治性議題而飽受詬病。就現(xiàn)狀看來，東盟似乎并沒有打算通過舉辦東盟防長系列會議扭轉(zhuǎn)這一外界看法?？v觀2006年至今的東盟防長系列會議，更多地將注意力集中在了機制的完善和非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作上。雖然無法否認東盟防長系列會議在促進各國軍事互信、推動防務(wù)交流上取得了切實的成效，但這些成果都避開了敏感和對區(qū)域至關(guān)重要的傳統(tǒng)安全議題。這一點從東盟防長系列會議的聯(lián)合聲明也能夠窺探端倪。在過往的12次東盟防長會議和5次東盟防長擴大會議中，共發(fā)表了14份聯(lián)合聲明，在全部212條的條文中，關(guān)于內(nèi)部機制建設(shè)的達到124條，占總數(shù)的58.5%，涉及非傳統(tǒng)安全合作的共45條，占總數(shù)的21.2%。①資料來源：筆者依據(jù)東盟防長系列會議官方文件整理而成。參見ADMM（https://admm.asean.org）。

（二）東盟防長系列會議“路徑依賴”機理

在第一屆東盟防長會議召開的2006年，東南亞地區(qū)并未發(fā)生沖擊本地區(qū)地緣戰(zhàn)略格局的大事件，在不存在明顯外部推動力量的情況下，這一機制可以看成是東盟在對先前一系列安全機制自我沉淀、內(nèi)生而成的結(jié)果。東盟防長系列會議中的“路徑依賴”現(xiàn)象可以借由“建設(shè)成本”“學(xué)習效應(yīng)”“協(xié)同效應(yīng)”和“適應(yīng)性預(yù)期”四種自我強化機制的角度來加以考察。

東盟地區(qū)論壇和東亞峰會等安全合作機制為東盟防長系列會議的召開提供了豐厚的“建設(shè)成本”。一個制度的生成需要大量的成本投入，其中既包括資金、物資等有形資本，又包含觀念、原則等無形的資本。通常來說，制度創(chuàng)新的初始投入成本或固定成本較高，但隨著產(chǎn)量的增加以及運行模式的成熟，建設(shè)成本將會實現(xiàn)下降。顯然，東盟防長系列會議的從先前的安全機制中繼承的“建設(shè)成本”更多地屬于后者。正如前文所提，東盟防長系列會議并非憑空創(chuàng)造出來的，而是在有前例可援的情況下實現(xiàn)路徑依賴的產(chǎn)物。東盟防長系列會議承接了早前東盟合作機制在會議主旨、運作模式和權(quán)力結(jié)構(gòu)等方面的制度成本，僅是在合作領(lǐng)域的具體化、專業(yè)化以及探討議題的多元化上有所突破。

東盟防長系列會議對東盟地區(qū)論壇和東亞峰會形成了“學(xué)習效應(yīng)”?！皩W(xué)習效應(yīng)”指的是某一制度一旦被確定并開始運行后，和該制度相關(guān)的行為主體就不會輕易提出挑戰(zhàn)，而是更傾向于通過參與、融入這一機制，學(xué)習在該制度下如何活動并獲利。東盟先前的制度安排雖然松散，但遵循了一貫的“非強制性”“尊重各方舒適度”以及“低政治性”的特點，有助于將盡可能多的國家吸納進來，使東盟的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)極大化。對東盟而言，東盟地區(qū)論壇和東亞峰會的會議機制，確保了東盟在區(qū)域合作中的中心地位，并維護了東盟的自主性。對東盟以外的國家來說，加入東盟峰會和東盟地區(qū)論壇雖然要以承認東盟在這些機制中的領(lǐng)導(dǎo)地位、讓渡自身的部分靈活性和自主性為代價，但作為回報，也能獲取參與亞太地區(qū)的安全合作的合法性，增強在本地區(qū)的有效存在。

東盟防長系列會議與本地區(qū)其他相關(guān)的機制形成的“協(xié)同效應(yīng)”，指的是在該制度提供的合作機制之外，為了有更好的合作平臺，推動制度內(nèi)的行為主體與其他組織合作，衍生出一系列的正式或非正式制度，對原本的制度加以補充，增強機制的黏性和生命力。首先，東盟地區(qū)論壇將加入《東南亞友好合作條約》作為成為成員國的硬性條件，在增強東盟在這一機制中的主導(dǎo)性的同時，推廣東盟關(guān)于區(qū)域合作的經(jīng)驗和觀念；其次，東盟地區(qū)論壇將《聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上搜尋救助公約》和《國際民用航空公約》等國際公約引入在本框架內(nèi)對于相關(guān)問題的處理中，承認其對本地區(qū)相關(guān)事件的指導(dǎo)作用和參考價值，為這些公約的落實發(fā)揮了積極作用；最后，東盟地區(qū)論壇開創(chuàng)性地將另一個國際組織——歐盟也接納為成員國，增強了彼此的交流與協(xié)調(diào)。

制度的“適應(yīng)性預(yù)期”，指的是現(xiàn)有的制度的長期穩(wěn)定運行，會增強國際行為主體對其效能、特點的熟悉程度以及依賴感，消減對該制度存續(xù)的不確定性，最終對這一制度形成較為穩(wěn)定的預(yù)期。作為中小國家組成的區(qū)域聯(lián)盟，東盟構(gòu)建由其主導(dǎo)的區(qū)域安全合作機制并非一帆風順。以東盟地區(qū)論壇為例，在成立初期，由于國際關(guān)系史上小國主導(dǎo)區(qū)域機制前所未聞，部分國家并不覺得東盟地區(qū)論壇能發(fā)揮實質(zhì)作用，美國就對“東盟方式”有高度不信任，并在1996年提出要拓展亞太經(jīng)合組織在政治和安全方面的功能，等于對東盟地區(qū)論壇在解決亞太地區(qū)的安全問題方面發(fā)揮的功能投下了不信任票。1994年第一屆東盟地區(qū)論壇召開時僅有8個東盟成員國和10個域外的國家或國際組織共18個成員，直到2019年，才發(fā)展成擁有27個成員國，幾乎涵蓋所有亞太地區(qū)國家和包括歐盟、印度等非亞太地區(qū)的國家和組織。東盟地區(qū)論壇探討的議題最初僅僅局限于自身發(fā)展及東南亞安全問題，后來逐漸拓展到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也積極組織各種實踐活動，在切實推進亞太地區(qū)安全合作進程的同時，讓各成員國減少了對東盟地區(qū)論壇的疑慮，形成穩(wěn)定的預(yù)期。

三、東盟防長系列會議的地位與作用

制度作用理論是歷史制度主義中有關(guān)制度變遷的理論。所謂制度作用，就是以制度作為自變量，探討制度如何塑造政治生活?？死辜{曾指出,“政治制度是政治的構(gòu)建塊,它們是影響政策制定和制度性變化的重要因子。與此同時，它們也影響行為主體在可能的選項中作出的選擇”。①Krasner Sovereignty,“An Institutional Perspective”,in Comparative Political Studies,21,4 1988,p.34.具體而言，該理論研究制度本身如何影響制度結(jié)構(gòu)當中的組織方式、決策行為以及成員關(guān)系等內(nèi)容。東盟防長系列會議成立至今，在推動區(qū)域整合和地區(qū)安全合作上做出的貢獻，大致可以從為行動者提供機會、對行動者設(shè)定限制、影響行動者的偏好和目標共三個方面加以考察。

（一）機會創(chuàng)造：東盟內(nèi)部與外部雙重受益

機制的作用在于為行動者提供機會，即在該制度框架內(nèi)，行動者得以享有一系列權(quán)力和職責，并在制度規(guī)定的范圍內(nèi)，行使團體或者個人的政治意志，進而能使得一定的政治目的的實現(xiàn)成為可能。從歷史制度主義的視角看，制度在某種程度上等同于規(guī)則，規(guī)則又會影響政治結(jié)果，規(guī)則界定了誰能夠參與到政治決策當中，也規(guī)定了行動者如何在政治背景之下行動，最終形成信念與偏好。②Steinmo,Sven.“Historical Institutionalism.”Department of Political &Social Sciences (2008),p.76.

就東盟內(nèi)部而言，東盟防長系列會議是東盟提升組織黏合度和集體行動力的重要抓手。東盟在地區(qū)和全球問題上保持團結(jié)變得越來越重要，一個統(tǒng)一而強大的東盟能向其外部對話伙伴表明它有能力主導(dǎo)本區(qū)域合作進程。

首先，東盟防長會議夯實了東盟一體化的基礎(chǔ)，提升了東盟共同體水平。一方面，在促進東盟團結(jié)的議題上，國家行為體不應(yīng)該大包大攬，還需要將自下而上的努力納入其中，重視包括企業(yè)、智庫和公民社會組織在內(nèi)的民間交流，通過政府、社會和個人三個層次的互聯(lián)互通，全面提升東盟各國對東盟的認同感，助推東盟“同一個愿景，同一個身份，同一個共同體”的目標的實現(xiàn)。另一方面，在鞏固和深化東盟一體化的基礎(chǔ)上，加強東盟“安全共同體”“經(jīng)濟共同體”和“社會文化共同體”三大支柱建設(shè)和跨支柱協(xié)調(diào)的水平，并以此為依托強化東盟各國在區(qū)域合作中的協(xié)調(diào)能力，鞏固東盟在區(qū)域架構(gòu)中的“中心地位”。

其次，開展務(wù)實合作，在合作中不斷積累善意與互信。東盟內(nèi)部關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益等傳統(tǒng)矛盾短時間內(nèi)難以調(diào)和，加之各國在制度、文化上存在的巨大差異，使得東盟的互信基礎(chǔ)相對薄弱，傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作困難重重。此外，恐怖主義、海上安全、人道主義援助和救災(zāi)等非傳統(tǒng)安全議題對本地區(qū)穩(wěn)定的威脅也不斷增強，甚至超過傳統(tǒng)安全的威脅，是擺在東盟各國面前亟須解決的議題。通過在具有共同利益且爭議性較弱的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，東盟能在其中累積善意、培養(yǎng)默契，為今后更敏感、更深層次的傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作奠定基礎(chǔ)。這一傾向在歷屆東盟國防部長會議中得到很好的體現(xiàn)，從2006到2017年共舉辦了12屆東盟國防部長會議，發(fā)表了14份聯(lián)合聲明，其中涉及推動非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作的條文達到了61條，約占總條文數(shù)量的三分之一。①筆者根據(jù)東盟國防部長會議官網(wǎng)資料整理，https://admm.asean.org/index.php/2012-12-05-19-05-19/admm1/admm-joint-declarations.html?limitstart=0。

在域外國家眼中，東盟防長系列會議是域外國家參與本地區(qū)事務(wù)、拓展在本地區(qū)影響力的正當性來源。東盟防長系列會議機制的16個成員中，除了東盟10國，其余6個均自來東南亞區(qū)域以外，涵蓋了東北亞、南亞、大洋洲、北美洲甚至歐洲等地區(qū)。就國際法來看，某一國家參與本國以外的特定區(qū)域的事務(wù)，通常會被視為對該地區(qū)國際行為體的自主權(quán)的干涉，這種“長臂管轄”的行徑也往往被視為不甚光彩。但是，東盟防長系列會議的案例則是提供了一個“你情我愿”的案例。

一方面，東盟大國平衡戰(zhàn)略的貫徹，需要以引入域外國家的力量為依托。東盟能夠克服中小國家聯(lián)盟的物質(zhì)實力孱弱的現(xiàn)實，在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮長期作用，很大程度要歸功于這一戰(zhàn)略的實施。具體來說，就是東盟憑借作為區(qū)域機制主導(dǎo)者的便利，將不同域外國家視為不同的戰(zhàn)略工具，在不同的領(lǐng)域中納入或排除某個因素或者某些國家，從而實現(xiàn)東盟主導(dǎo)下大國動態(tài)平衡的戰(zhàn)略局勢。換句話說，參與東盟主導(dǎo)的合作進程的行為體越多，施展平衡手段的排列組合也就越豐富，東盟制定和實施大國平衡的戰(zhàn)略資源就越豐厚。另外，大國為了在本地區(qū)影響力的極大化，往往不惜成本，爭先恐后地發(fā)展、改善與本地區(qū)國家的關(guān)系。因此，東盟有時甚至會主動引入域外國家參與本地區(qū)的事務(wù)。

另一方面，東南亞地區(qū)的地緣重要性，也吸引域外國家紛至沓來。東南亞地區(qū)位于亞洲東南部，就地域范圍而言，涵蓋中南半島和馬來群島兩個部分。自從1511年葡萄牙人遠渡重洋，率先踏上這片土地以來，東南亞就一直是國際政治力量縱橫捭闔的重要場域。冷戰(zhàn)期間，東南亞地區(qū)是美蘇兩陣營對抗的前沿陣地，雙方以越南問題為中心，展開了長達數(shù)十年的明爭暗斗。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟總體實力和集體行動力明顯提升，東南亞地區(qū)展現(xiàn)出了良好的發(fā)展態(tài)勢和潛力，域外國家也紛紛將東盟視為繼中國后另一潛在的新興經(jīng)濟行為體，并著手拓展在本地區(qū)的影響力。

（二）行為限制：反哺東盟“中心地位”

“新制度主義的核心命題在于用制度形塑行動。制度對行動的塑造主要經(jīng)由兩種路徑：一是路徑依賴，二是制度提供行動機會和施加限制。新制度主義變成制度性激勵和限制內(nèi)選擇的方法”。①Lecours,André.New Institutionalism:Theory and Analysis.New institutionalism:theory and analysis.2005,p.45.對行為者施以限制，使得行動者在制度規(guī)定的范圍內(nèi)行事，并同其他行為體互動，規(guī)避因為超越規(guī)則而導(dǎo)致的不利后果。

東盟周邊強國林立，為東南亞成為權(quán)力制衡的角力場提供可能。東盟試圖通過各種制度安排，在這個角力場上扮演主角。二戰(zhàn)以來，盡管國際體系和亞太政治格局風云變幻，但東南亞外圍的大國的存在及其東南亞政策的變化，一直決定著東盟以及東南亞各國的對外戰(zhàn)略選擇。沒有堅強的實力作為基礎(chǔ)，決定了東盟只有施行“大國平衡戰(zhàn)略”，即不排除大國在東南亞地區(qū)的存在和影響，利用各大國間的矛盾及對權(quán)力的追求，主動與其發(fā)展政治、經(jīng)濟、安全等全方位關(guān)系。同時，防止單一大國的勢力坐大，實現(xiàn)東南亞地區(qū)的勢力均衡，維護地區(qū)安全與穩(wěn)定。②王森,楊光海：《東盟“大國平衡外交”在南海問題上的運用》，《當代亞太》，2014年第1期，第36頁。只有如此，才有辦法在激烈的大國爭斗中爭取足夠的生存空間，實現(xiàn)獨立自主。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟對待大國的策略實現(xiàn)了從被動依賴到主動平衡的轉(zhuǎn)換，而亞太地區(qū)幾個大國間斗而不破的戰(zhàn)略平衡，是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換的重要前提。作為一個中小國家的聯(lián)盟，卻在多個地區(qū)合作機制中占據(jù)主導(dǎo)地位，美日對此頗有微詞，提出雙主席制的設(shè)想，即由東盟成員國和非東盟成員國共同主持論壇或部長會議。③王子昌：《東盟外交共同體主體及表現(xiàn)》，時事出版社2011年版，第217頁。對于這一提議，東盟利用中國對美、日的不信任感一道提出反對，有效維護了東盟的主導(dǎo)權(quán)。通過在美、中、日等大國之間的“等距離外交”，東盟實現(xiàn)了獨立自主的初衷，凸顯了在本地區(qū)的“駕駛員”作用，進而印證了東盟的“中心地位”。

通過制度制衡域外國家。制度制衡包括三種不同類型，分別是包容性制度制衡、排他性制度制衡和制度間制衡。④賀凱：《亞太地區(qū)的制度制衡與競爭性多邊主義》，《世界經(jīng)濟與政治》,2018年第12期，第67-68頁。東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作機制體現(xiàn)出明顯的綜合性，即根據(jù)不同情境和需求，決定施展一種或多種的制衡策略。所謂包容性的制度制衡，即將制衡的目標國納入自身主導(dǎo)的多邊機制，再借由該機制的規(guī)則來約束目標國，達到制衡的效果。舉例來說，東盟通過將中國納入東盟防長擴大會議，試圖借此讓中國接受本地區(qū)的規(guī)范，降低因中國快速崛起而對東南亞帶來的壓力，就是屬于具有包容特性的制度制衡。排他性制度制衡，指的是將制衡目標國排除在現(xiàn)有制度之外，進而達到制衡域外國家的目的。亞洲金融危機后，東盟“10+3”機制就是亞洲國家對美國采取排他性制度制衡的一個案例。①Mark Beeson.ASEAN Plus Three and the Rise of Reactionary Regionalism，ASEAN Plus Three:Emerging East Asian Regionalism?，2003(25)p.11.制度間制衡則是則集合上述兩種制衡手段的特性，采取制度間制衡戰(zhàn)略的國家往往樂意推動制度的新陳代謝，即不僅不排斥新制度的建立，還會試圖借用這個新機制來取代原有的舊機制。

通過為大國提供交流平臺，東盟獲取了有效的制度績效和紅利。一是對大國關(guān)系進行一定程度的管理，疏解地區(qū)緊張局勢。東南亞地區(qū)作為多國利益交匯點，在大國的對抗中往往首當其沖。對此，東盟提出分三個階段實現(xiàn)區(qū)域的安全合作，即實施信任建設(shè)措施、發(fā)展預(yù)防性外交機制和發(fā)展爭端解決機制，②《第二屆東盟地區(qū)論文概念文件》，http://www.asean.org/uploads/archive/5187-9.pdf。希望在把大國納入這一系列進程的基礎(chǔ)上，管控分歧，緩解沖突。二是引發(fā)各大國競相同東盟發(fā)展關(guān)系的熱潮。中國和東盟10國在2004年簽署《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定》之后，其他國家也紛紛跟進，與東盟締結(jié)了類似的經(jīng)濟協(xié)定。

（三）重塑規(guī)范：影響行動者的偏好和目的

歷史制度主義者把制度看作是選擇和偏好的決定性變量。③Koelble,Thomas A,The New Institutionalism in Political Science and Sociology.Comparative Politics 27.2(1995):pp.231-243.歷史制度主義和其他新制度主義的區(qū)別是前者更關(guān)注偏好如何形成。偏好的建構(gòu)具有社會屬性和政治屬性。從這一角度說，政治制度塑造了策略和目標。具體而言，由于制度規(guī)定了決策過程中各個行為體的權(quán)力分配，繼而影響行為體的目標與偏好。歷史制度主義又有兩個主要變量，一是權(quán)力的制度分配，二是行動者在既定制度背景下實現(xiàn)預(yù)期目標的策略。④Tomas A.Koelble，The New Institutionalism in Political Science and Sociology.Comparative Politics.Vol.27 No(1995),p.231.長此以往，制度就會將原則和價值傳導(dǎo)給制度中的行為體，后者為了符合制度的要求也會自覺地調(diào)整其行為，進而實現(xiàn)對行為體的偏好和目的的影響。

東盟防長系列會議有利于促使大國認同“東盟規(guī)范”并做出政治承諾。東盟防長擴大會議機制作為東盟應(yīng)對地區(qū)安全事務(wù)，處理地區(qū)大國關(guān)系的重要機制，致力于通過增強東盟內(nèi)部成員國的政治認同以及增強域外國家對于東盟的政治認同兩種方式來確立和鞏固東盟在地區(qū)安全事務(wù)中的主導(dǎo)作用。⑤薛志華:《東盟防長擴大會議機制的緣起及其運作——兼論中國的立場與作為》，《東南亞研究》，2019年第1期，第37頁。具體來說，東盟防長系列會議中的東盟規(guī)范體現(xiàn)為東盟各國的協(xié)商一致。在展開區(qū)域安全合作時，“東盟防長會議的決策要基于全體東盟國家共識”并且“東盟應(yīng)當在東盟防長擴大會議中處于核心地位”。⑥《第五屆東盟防長會議聯(lián)合聲明》，https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20 Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf。同時，協(xié)商一致的原則意味著在是否進行合作與是否接納新成員等關(guān)鍵議題上，東盟全體成員國的意志都能夠得到充分的反映，這對東盟凝聚集體力量、促進集體認同都大有益處。東盟利用這些系列機制，在議題制定、成員納入等方面處于優(yōu)勢地位，促使域外國家加入本地區(qū)安全機制，認同東盟的“中心地位”，保證本地區(qū)的安全穩(wěn)定。

另外，東盟也嘗試著通過制定規(guī)則，進一步強化域外國家對東盟的政治認同。作為“東盟規(guī)范”的最佳歸納和概括，《東南亞友好合作條約》在東盟推進區(qū)域一體化的過程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。體現(xiàn)在“條約”當中的“東盟規(guī)范”，已經(jīng)成為協(xié)調(diào)內(nèi)部成員國間關(guān)系的基本準則。冷戰(zhàn)后，得益于這一規(guī)則，東盟不僅成功地提升了其內(nèi)聚力，將其成員國范圍擴大到了印度支那地區(qū)，同時也把認可這一準則上升為域外國家參與東盟主導(dǎo)的區(qū)域組織的“標準動作”。

除此之外，東盟防長系列會議也發(fā)揮了倒逼東盟實現(xiàn)內(nèi)部規(guī)范調(diào)整的效能。東盟將在域外國家認同“東盟規(guī)范”的前提下引入本地區(qū)，實際上是用東盟的標準和方式，“社會化”域外國家。社會化往往是一個雙向的規(guī)范相互產(chǎn)生、作用的過程。東盟現(xiàn)有體系的規(guī)范在交互過程中勢必也要有所調(diào)整，甚至改變。大國被社會化的過程，不單純是單向的接收，這些大國的某些規(guī)范也在挑戰(zhàn)“東盟規(guī)范”，甚至在一定程度上促成“東盟規(guī)范”的創(chuàng)新。可以說，引入域外國家，既是“社會化”域外國家的前提，也在很大程度倒逼了東盟內(nèi)部規(guī)范的調(diào)整。

東盟為吸納域外國家加入其主導(dǎo)的區(qū)域組織，主動調(diào)整內(nèi)在規(guī)則。眾所周知，東盟現(xiàn)有的約束性協(xié)議，都是在以照顧各成員國舒適度的前提下，謹慎而漸進地發(fā)展起來的產(chǎn)物。東盟保持緩慢推進區(qū)域一體化的原因，除了更好整合在政治體制、經(jīng)濟發(fā)展和文化傳統(tǒng)等各方面都有巨大差異的成員國，也是為了探索出一套能被大國認可并吸引其加入其中的區(qū)域合作規(guī)范。在首屆東盟防長擴大會議召開之前舉辦的第四屆東盟防長會議，就可以視為東盟對這一機制的原則以及規(guī)范的內(nèi)部準備會。會議通過聯(lián)合聲明，確定了東盟防長會議是“東盟的有機組成部分，也是東盟建構(gòu)進程的重要補充”①《第一屆東盟防長會議聯(lián)合聲明》，https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20 Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf。這一基本原則，進而將以不干涉內(nèi)政為核心、經(jīng)由非正式協(xié)商實現(xiàn)全體一致以及照顧各方舒適度的“東盟方式”引入東盟防長系列會議，限定了這一機制的內(nèi)部決策方式和合作模式。另外，東盟防長擴大會議的前幾屆東盟防長會議規(guī)定，“會議每三年舉行一次，會期長短根據(jù)域外國家的舒適程度而調(diào)整”，②《關(guān)于東盟防長擴大會議成員準則的概念文件》，https://admm.asean.org/dmdocuments/7.%20 ANNEX%20E%20ADOPTED%20Concept%20Paper%20ADMM-Plus%20Membership%20Principles.pdf。充分展示了東盟在將域外國家納入本地區(qū)合作機制的誠意的同時，為后續(xù)的機制轉(zhuǎn)型開展制度性建設(shè)。

除此之外，由于“社會化”往往是雙向的，大國在融入本地區(qū)架構(gòu)的過程中，勢必也會對東盟的原有規(guī)范產(chǎn)生潛移默化的影響，這一傾向在東盟防長擴大會議概念文件中體現(xiàn)得尤為明顯。首先，域外國家的加入為東盟主導(dǎo)的區(qū)域組織注入了“開放包容”的因子。“過去幾年中，亞太地區(qū)的政治和安全環(huán)境發(fā)生了重大變化，在恐怖主義、人道主義援助、救災(zāi)等傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全問題上，面臨著一系列復(fù)雜的跨國安全挑戰(zhàn)”，為了處理這一系列問題，“需要東盟內(nèi)部國家之間以及與更大的亞太地區(qū)國家展開合作”，“需要開放包容的多邊安全框架，促進東盟內(nèi)部以及東盟與東南亞以外國家之間的溝通與合作”。①《關(guān)于成立東盟防長擴大會議的概念文件》，https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20Annex%20G_ADMM-Plus%20Concept%20Paper.pdf。其次，東盟防長擴大會議將“公開和透明”寫入會議的宗旨，相信“通過交流對話和公開透明，有利于會議成員之間增信釋疑”。②《關(guān)于成立東盟防長擴大會議的概念文件》，https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20Annex%20G_ADMM-Plus%20Concept%20Paper.pdf。最后，將“國際法”視為東盟防長系列會議的基準和底線。“在東盟防長擴大會議機制內(nèi)的合作應(yīng)以相互尊重為基礎(chǔ)，并符合國際法。所有加強地區(qū)安全的措施，應(yīng)以尊重各國主權(quán)、遵守國際行為準則、有利于維護國際秩序穩(wěn)定的制度和法律為前提?！雹邸蛾P(guān)于成立東盟防長擴大會議的概念文件》，https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20Annex%20G_ADMM-Plus%20Concept%20Paper.pdf。

通過主動調(diào)適和被動調(diào)整，東盟實現(xiàn)了在組織規(guī)范上的自我革新。在引入“開放包容”“公開透明”和“國際法規(guī)”等信條，更好地融入主流世界的同時，也成功地將眾多大國納入東盟預(yù)先設(shè)置好的軌道，讓東盟坐穩(wěn)在區(qū)域合作中的“駕駛位”。

四、結(jié)語

自2006年首屆東盟防長會議召開以來，東盟防長系列會議一直運行在“路徑依賴”的軌道上，并從“機會創(chuàng)造”、“行為限制”和“規(guī)范重塑”三個方面發(fā)揮制度功能，推動本地區(qū)的防務(wù)一體化進程。

從“路徑依賴”的視角看來，東盟地區(qū)論壇和東盟峰會等區(qū)域安全合作機制的成功經(jīng)驗，為東盟防長系列會議的開展供給了寶貴的“建設(shè)成本”，另一方面，“學(xué)習效應(yīng)”“協(xié)同效應(yīng)”的作用以及穩(wěn)定的“適應(yīng)性預(yù)期”，都可以用來解釋為何東盟防長系列會議在會議的目標和宗旨、運作模式以及權(quán)力結(jié)構(gòu)分配上，都基本承襲了原有的合作框架。不過，在合作領(lǐng)域的專門性和細致化方面，東盟防長系列會議一改先前合作機制“綜合性”的特點，將合作內(nèi)容框定在安全合作——特別是敏感性較低的非傳統(tǒng)安全議題上，解決了東盟主導(dǎo)的區(qū)域機制長期被詬病的“議題不?！眴栴}。

可以說，東盟防長系列會議機制有效抬升了東盟在本區(qū)域的自主權(quán)以及在安全議題上的主導(dǎo)權(quán)。首先，這一機制延續(xù)了以往東盟主導(dǎo)的安全機制當中東盟優(yōu)先的原則。通過將東盟的主導(dǎo)地位寫入會議的章程，賦予東盟在議題設(shè)置、成員國增減等方面一錘定音的權(quán)力。其次，專業(yè)化的制度安排，有效地為原本敏感的安全議題“脫敏”。以專業(yè)而非泛政治化的視角來處理架構(gòu)內(nèi)事宜，能最大程度地淡化軍事色彩、消減域外國家的疑慮，吸引更多國家參與到東盟防長擴大會議的合作進程當中。另外，高度專業(yè)化的區(qū)域組織架構(gòu)，意味著專業(yè)人員、學(xué)者有機會在這些組織中發(fā)揮作用，而專業(yè)知識通常能為國際組織帶來“專家式權(quán)威”，①邁克爾·巴尼特、瑪莎·芬尼莫爾著，薄燕譯：《為世界定規(guī)則:全球政治中的國際組織》，上海人民出版社 2009年版，第37頁。成為東盟權(quán)威建構(gòu)的重要一環(huán)。最后，以非傳統(tǒng)安全為優(yōu)先合作領(lǐng)域。一方面，非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)是東盟當前最棘手的問題，妥善處置非傳統(tǒng)安全問題既有助于本地區(qū)安全穩(wěn)定，也是東盟邁向“政治與安全共同體”、實現(xiàn)更高層次的一體化的必經(jīng)之路。另一方面，由于各國在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作更易取得共識，能夠更有效地將周邊國家特別是大國吸納進來。

當然，這一機制也存在不少缺陷。由于巨大的內(nèi)部差異而導(dǎo)致的機制脆弱性，以及東南亞地區(qū)大國角力的復(fù)雜性，兩者相互嵌套，決定了在未來很長一段時間內(nèi)，東盟防長系列會議只可能將敏感度較低的事項納入合作進程，很難對大國造成實質(zhì)限制。不過，維持現(xiàn)有松散的、非強制性的機構(gòu)設(shè)置對東盟來說未嘗不是好事。一方面，東盟成員國的國家利益基本獨立，保持合作領(lǐng)域的低政治性，是全體成員國的最大公約數(shù)，也能避免東盟內(nèi)部因為意見不合而被“少數(shù)服從多數(shù)”裹挾，保證東盟的團結(jié)。另一方面，東盟長期踐行的大國平衡戰(zhàn)略，要求在復(fù)雜多變的區(qū)域安全形勢中，保持靈活的態(tài)度，東盟防長系列會議靠協(xié)商一致取得共識的決策原則，反倒為東盟施展手腳提供了更廣闊的戰(zhàn)略空間?？偠灾灰獤|盟防長系列會議能按現(xiàn)有的軌道運行，東盟以東盟防長系列會議為抓手，鞏固其在區(qū)域中“中心地位”，爭取更大自主空間的初衷就不會落空。