科技創(chuàng)新券在我國的實踐總結與生態(tài)化運行啟示

梁興輝 宋哈爾·海拉提

（燕山大學經(jīng)濟管理學院，河北 秦皇島 066004）

中小微企業(yè)是企業(yè)家精神的重要發(fā)源地，推動其積極創(chuàng)新和健康發(fā)展意義深遠。創(chuàng)新券是政府面向中小微企業(yè)設計發(fā)放的一種有價權益憑證，在企業(yè)向高校和科研機構等購買一定范圍的科技創(chuàng)新服務時，可用于相應的費用抵免，以此緩解中小微企業(yè)創(chuàng)新能力薄弱、資金有限、資源匱乏的困境，并有助于提高公共科技資源、政府研發(fā)資金的配置和使用效率，改善不同創(chuàng)新主體間的關系結構。當前，創(chuàng)新券迎來政策“冷靜期”，面對新的形勢和政策實踐中的有關問題，還需總結思考創(chuàng)新券未來如何更好發(fā)展。

一、我國創(chuàng)新券政策實踐的主要特征

一是多數(shù)地區(qū)的實施時間較短，政策效用有待研究和發(fā)揮。創(chuàng)新券在我國內地由江蘇宿遷、黑龍江哈爾濱等城市于2012年首次施行，除少數(shù)發(fā)達省市外，大多數(shù)地區(qū)實施創(chuàng)新券政策的時間不長，仍處于初期探索或推廣培育階段。國內對于創(chuàng)新券政策效用的評測工作也在近些年逐步展開，主要采取了問卷調研、計量分析等方式，已有研究表明前期政策效果初步顯現(xiàn)，對中小微企業(yè)創(chuàng)新的激勵作用較為明顯，相對于數(shù)量，創(chuàng)新成效的質量和結構還有待提高。

二是存在不少功能機制上的共性問題，致使整體運作效率較低。一方面，當前的政策實施的焦點在于企業(yè)，高校和科研機構等的積極性還未能充分發(fā)掘和帶動，難以有效形成良性可持續(xù)的產(chǎn)學研合作關系。同時，共享資源開放不足、支持內容和服務機構覆蓋有限，在支持范圍上與企業(yè)真實需求存在一定錯位。另一方面，創(chuàng)新券的申領、使用、兌付等環(huán)節(jié)流程煩瑣，資金兌現(xiàn)的審核慢、頻率低，時間成本較高，影響用券單位的體驗感和積極性，而這又關系到創(chuàng)新券資金受各地財政預算周期限制，使創(chuàng)新券的激勵機制較為保守、效果有限。此外，監(jiān)督和評估仍是創(chuàng)新券實施的重要保障，否則其可能淪為中介機構“刷空券”騙取補貼的工具，“切實便利企業(yè)”與“監(jiān)管及信用風險調控”這兩方面目標需求還無法很好地同時落實。

三是各地實施方案參差不齊，存在一定碎片化發(fā)展趨勢。我國的市場規(guī)模龐大、層次多、主體豐富，全國各地已陸續(xù)出臺了省、市、區(qū)縣等多種區(qū)域層次的有關政策，在支持對象、支持領域、資助標準等上的具體方案各有不同，雖有助于地方因地制宜多樣化發(fā)展，但過度碎片化也會為其跨域使用和整體效用的放大發(fā)揮帶來挑戰(zhàn)，還需通過破除創(chuàng)新券跨域流通使用的限制和壁壘，降低對接成本和難度，保障服務的連貫一致。國務院辦公廳在2020年2月發(fā)布的《關于推廣第三批支持創(chuàng)新相關改革舉措的通知》中納入了“科技創(chuàng)新券跨區(qū)域‘通用通兌’政策協(xié)同機制”，標志著區(qū)域間協(xié)調已成為創(chuàng)新券政策發(fā)展的關鍵突破點。當前，長三角、京津冀走在我國創(chuàng)新券跨區(qū)域協(xié)同之前列。其中，京津冀面臨創(chuàng)新資源失衡嚴重、體系落差大、市場主體作用發(fā)揮不充分和信息斷層等亟待改善的關鍵問題。2022年4月中央提出加快建設全國統(tǒng)一大市場，為我國創(chuàng)新券政策實踐的未來工作指明了方向，包括回應市場主體訴求建立全國統(tǒng)一、暢通、協(xié)調的科技創(chuàng)新券流通與服務網(wǎng)絡。

四是數(shù)字技術提供有力賦能支持?！按笾擎溤啤钡葦?shù)字技術加速賦能創(chuàng)新券運作過程，有助于填補管理漏洞、強化服務功能，更好發(fā)揮創(chuàng)新券的政策效能。

二、我國創(chuàng)新券未來實踐的重點關注事項

（一）關注創(chuàng)新服務供求雙方的合作共贏

一直以來，國內創(chuàng)新券政策實踐和研究的焦點在企業(yè)，仍需進一步關注如何不斷建立中小微企業(yè)和公共科技服務提供方之間的良好合作關系，即實現(xiàn)“由點到線”的視角轉變。目前的創(chuàng)新券運作方式中，通常是由企業(yè)持券自行尋找配對合適的科技服務提供方，這種相對單向的、不對等的聯(lián)系狀態(tài)使企業(yè)“四處奔波”而科研機構與高校只能“太公釣魚”，難免會造成業(yè)界普遍反映的收券機構積極性不高問題。特別是在各類市場波動和不利沖擊影響下，許多中小微企業(yè)首先要為生存而掙扎，開展創(chuàng)新活動并主動尋求協(xié)作本就面臨困難和較大成本，再加之許多科技信息網(wǎng)絡平臺建設也并不完善，因此，創(chuàng)新券在幫助企業(yè)獲得創(chuàng)新資金、科技資源方面只能發(fā)揮較小的作用。

為支持中小微企業(yè)投身科技創(chuàng)新，與科研機構、院校共同探索新的技術機會，未來創(chuàng)新券需通過更多機制設計提高廣大科研院所、高校、智庫等的積極性和主動性，增加不同主體間的良性互動、信息流通，充分利用各方資源和優(yōu)勢。企業(yè)和科研機構均具有科技創(chuàng)新服務需求方和供給方的雙重身份，只是雙方在科技創(chuàng)新中的服務內容和資源稟賦各有特色。創(chuàng)新券業(yè)務涉及的主要是應用或應用基礎研究，可通過配套政策設計適當激勵高校和科研機構主動了解企業(yè)和市場所需，促進自身成果落地中試、技術轉移轉化，探索科技人才和創(chuàng)新人才培育方式的豐富優(yōu)化，提升其知識產(chǎn)出的綜合質量和外部效益。

（二）有序推動創(chuàng)新券運行空間的拓展升級

有序拓展創(chuàng)新券的使用領域和運行環(huán)境，吸納更多創(chuàng)新主體參與，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。當前創(chuàng)新券的支持領域正逐步拓寬，為實現(xiàn)“軟”“硬”兼施，可在科技成果中試服務、“首臺套”項目市場化支持、市場和技術前沿跟蹤、創(chuàng)新人才實習培養(yǎng)等方面提供更多優(yōu)惠便利。

從全國整體來看，創(chuàng)新券的受益和參與主體還需擴大，以更廣泛地聚合多方資源和力量。在科技創(chuàng)新服務供給側，要吸納更多高校、實驗室、社會智庫，從源頭延伸創(chuàng)新券的現(xiàn)實功能、催發(fā)創(chuàng)新需求。創(chuàng)新券能在大中小微企業(yè)的融通創(chuàng)新中發(fā)揮積極作用，以科研機構和高校為中間平臺，促進中小微企業(yè)、創(chuàng)新團隊與各類大型企業(yè)間在產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈中的交流協(xié)作，組建形成創(chuàng)新聯(lián)合體。另外，創(chuàng)新券需進一步增加對科技創(chuàng)新“弱勢群體”的支持，包括對于區(qū)域創(chuàng)新能力中短板地區(qū)的特別支持和幫扶引導。因此，可針對不同創(chuàng)新資源豐度、不同創(chuàng)新稟賦層次的用戶分類引導和支持，建立創(chuàng)新券的多通道運行空間，促進各創(chuàng)新主體有序競合與持續(xù)發(fā)展，并通過定期組織“創(chuàng)新券用戶論壇”等平臺活動交流經(jīng)驗、宣展成果、洽談合作，提升各用券主體的獲得感和社區(qū)認同感。

對于支持領域和目標群體的擴展，一次性全盤放開的方式不可取，應組織意見征信和多方研討，制定實施規(guī)范有序的開放策略，實現(xiàn)政策和區(qū)域兩個維度的協(xié)調。在政策維度，對同一主體而言，創(chuàng)新券與已有的其他創(chuàng)新支持政策、科技計劃和科研項目等不宜在支持方式、方案上存在重復，但仍有必要探索和發(fā)揮不同政策間的協(xié)同效應。在區(qū)域維度，涉及現(xiàn)有創(chuàng)新券運行中市場割裂的問題，為此，既要切實擴大各地區(qū)科技資源的開放共享，又要注重地區(qū)間的定位分工，并優(yōu)化服務和管理在不同區(qū)域間的連貫一致性，提前擬定各地區(qū)公認的服務范圍和有關標準?？蓪鴥却笾谐鞘凶鳛閯?chuàng)新券率先互聯(lián)互通、開發(fā)開放的樞紐節(jié)點，以點帶面、組團發(fā)展，發(fā)揮城市作為區(qū)域創(chuàng)新高地的輻射效應和示范作用。

（三）優(yōu)化使用管理流程，提高服務效率

簡化創(chuàng)新券的使用流程，優(yōu)化管理模式，提升其開放包容性和整體運作效率。一般而言，采用后補助模式無法在第一時間惠及創(chuàng)新主體，減輕中小微企業(yè)的創(chuàng)新初期財務負擔，對于部分優(yōu)質企業(yè)客戶或項目可探索先期補助的模式，形成更有效的激勵機制。對于事先評估顯示存在一定信用風險的創(chuàng)新合作項目，在創(chuàng)新券申領或交易等環(huán)節(jié)另行注冊備案并由有關部門跟蹤監(jiān)測支持，項目完成后按規(guī)定酌情處置資金問題，即實行“寬進嚴出”的管理理念。這相對于“先到先得”或“隨機抽取”等現(xiàn)有項目選擇模式而言，能包容和支持更多創(chuàng)新機會，并避免了可能出現(xiàn)的門檻效應。此外，應適當開拓創(chuàng)新券的資金來源，解決創(chuàng)新券資金投入需求與現(xiàn)行財政預算制度不兼容的問題，形成創(chuàng)新券專用“資金池”，可由國家政策性、開發(fā)性金融機構負責部分資金的市場化運作，刺激和撬動社會需求。

管理工作的重點目標在于讓企業(yè)和科研機構等創(chuàng)新主體更便捷地使用創(chuàng)新券，減少其在申領、材料準備上報、資金協(xié)調等環(huán)節(jié)上的時間精力，更專注于創(chuàng)新合作與實踐，同時，提高相關信息的透明度、簡化相應流程也有助于企業(yè)、科研院所等更合理理性地對待和使用創(chuàng)新券。對于項目的匿名評審、結果考核等工作，根據(jù)合作項目的特征類型分類管理，能夠后移的流程盡可能地實現(xiàn)后置和優(yōu)化，讓政府部門及第三方中介更多地發(fā)揮其服務職能。

（四）強化數(shù)字技術支持，拓展增強實際功能

在節(jié)點層面，在數(shù)字技術加持下，實現(xiàn)科研院所儀器設備和實驗室資源的狀態(tài)感知識別及自主運算分析，為企業(yè)及其他設備需求方提供更豐富準確的實時信息和遠程操作服務，既能便利設備的運行監(jiān)測、維護和使用指導等工作，又能提高科技資源使用效率，動態(tài)優(yōu)化資源的配置狀態(tài)。借助數(shù)字孿生技術，抽象出一個行業(yè)、部門或地區(qū)，以智能調取和評估分析創(chuàng)新券在其中的運作狀態(tài)和影響，實現(xiàn)數(shù)字賦能下的精細化運營和治理。

在流通運行層面，可利用區(qū)塊鏈技術，實現(xiàn)創(chuàng)新券的可溯源式發(fā)行和流通使用、全流程監(jiān)測跟蹤，并提高數(shù)據(jù)記錄傳輸?shù)目煽啃院桶踩?。共識機制和智能合約技術將用于合同確認、資金調配管理、創(chuàng)新服務供應的即刻化、自動化，并作為區(qū)塊鏈環(huán)境下政府部門實施監(jiān)管和調控的一套基礎方法。該過程涉及政府部門、創(chuàng)新券使用主體以及第三方服務機構，可構建起聯(lián)盟鏈，采用主鏈和側鏈相結合的部署形式擴展功能、對接信息資源，實現(xiàn)多主體共同參與確權和社區(qū)治理。還可通過“數(shù)智”化設計和調控創(chuàng)新券的運作機制來傳導、輻射創(chuàng)新資源要素，突破多方創(chuàng)新協(xié)作中的壁壘和障礙，克服資源要素在區(qū)域間的單向流動勢差、跨區(qū)組織惰性，變“協(xié)同惰性”為“協(xié)同黏性”；加大對于新興戰(zhàn)略性和關鍵性產(chǎn)業(yè)部門、相對落后地區(qū)有關單位的支持力度，體現(xiàn)重點突破與普惠支持、共享發(fā)展相結合的理念。

在組織網(wǎng)絡層面，采取“自組織”和“他組織”相配合、相促進的方式，推動創(chuàng)新協(xié)作生態(tài)的發(fā)展成熟及迭代進化。為此，相關數(shù)字技術既要能支持多元主體在無干擾的情境下自行配對和組織開展創(chuàng)新合作，也要能及時發(fā)揮政府“有形之手”的調動、糾偏作用。除開展基本的數(shù)字化發(fā)行、運營和監(jiān)管外，政府部門可借助數(shù)字能力監(jiān)測分析、識別定位潛在的創(chuàng)新鏈、創(chuàng)新群落或創(chuàng)新聯(lián)合體，必要時予以重點關注培育和規(guī)范引導，主動服務。在微觀層面，基于大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，為創(chuàng)新主體派送配套個性化、定制化的創(chuàng)新券服務，協(xié)助其尋找所需科技資源和交易方，制定更科學適宜的創(chuàng)新券使用計劃和項目實施方案，提供問題測報和風險預警。在宏觀層面，依托其運算分析和自主運營能力，由政府部門統(tǒng)籌創(chuàng)新券的設計發(fā)行、制定相應規(guī)則并引導智能系統(tǒng)的自主學習和運維治理，協(xié)調整體與局部的優(yōu)化，即國家總市場和各地分市場的整合對接與協(xié)調運行。

三、生態(tài)視角下的創(chuàng)新券運作體系構建

從生態(tài)視角建立創(chuàng)新券的運作體系，即以創(chuàng)新券為契約和紐帶，系統(tǒng)化地連接與組織多元創(chuàng)新主體。其主線是刻畫創(chuàng)新“券”的運動流程及產(chǎn)生的多方面影響。現(xiàn)有研究多是將創(chuàng)新券作為一項政策來認識和分析有關問題，但從其中的關鍵核心要素——創(chuàng)新“券”來展開的研究較少，這關系到如何更好發(fā)揮創(chuàng)新券的固有證券屬性和創(chuàng)新意旨。

（一）創(chuàng)新券循環(huán)生態(tài)的基本形態(tài)

從宏觀的國家創(chuàng)新體系來看，創(chuàng)新券不只是一種公共政策，創(chuàng)新券使得科技服務供求雙方形成契約關系，其流通和運動本身反映了不同物種間的聯(lián)結和形成的相互作用結構，這種將使相應的創(chuàng)新生態(tài)獲得新的形態(tài)和特征。創(chuàng)新券作為塑造這一生態(tài)的紐帶和核心媒介，其生態(tài)學隱喻可以是某種有機分子或特殊物質元素。創(chuàng)新券循環(huán)生態(tài)涉及三類核心生物成分，其運動過程如下：政府部門在一定目標及約束條件下設計發(fā)行創(chuàng)新券，為該生態(tài)中的“生產(chǎn)者”；企業(yè)與高校、科研機構等產(chǎn)學研創(chuàng)新主體是本生態(tài)的“消費者”，他們攝取“生產(chǎn)者”提供的創(chuàng)新券，并在內部借由創(chuàng)新券來交換創(chuàng)新服務和科技資源，形成和輸出科技創(chuàng)新成果；產(chǎn)業(yè)鏈及各類終端市場中的消費群體為該生態(tài)中的“還原者”，他們享用協(xié)同創(chuàng)新成果，支持創(chuàng)新成果進一步地轉移轉化和市場化，從中獲益并向整體生態(tài)釋放出信息（如產(chǎn)品反饋數(shù)據(jù)、新知識、新需求）、稅收和資金、人力資本等要素；后由“生產(chǎn)者”在經(jīng)過消化分析有關反饋資源后向生態(tài)中投入創(chuàng)新券，繼續(xù)開展下一輪創(chuàng)新券大循環(huán)。

此外，這一生態(tài)還涉及以金融機構和中介服務機構為主要代表的間接支持群體，本生態(tài)中暫稱為“支持者”，其同時具有生物成分和非生物成分的特征。一方面，“支持者”作為一類有實體的運營機構及部門的集合，可單獨列為一類生物群落；另一方面，“支持者”所提供的平臺網(wǎng)絡環(huán)境、技術支持、商務及中介服務等正越發(fā)成為創(chuàng)新券運作的必要條件，表現(xiàn)為提供物質和信息資源的集合，這分布于其他三類核心生物成分內部而不易獨立抽離?？梢钥隙?，隨著外部技術條件、發(fā)展軟環(huán)境等的變化，“支持者”及其他生物成分的組織形態(tài)、分布結構、功能角色等可能發(fā)生轉變，并不斷演替和進化。此外，區(qū)塊鏈技術所具有的“去中心/中介化”特性并不意味著第三方中介和服務機構注定會被邊緣化甚至替代，其仍是網(wǎng)絡中的職能節(jié)點，只是將在數(shù)據(jù)對等、信息對稱和生態(tài)自組織基礎上再造和優(yōu)化自身業(yè)務流程，提高服務效率和專業(yè)化水平。當前區(qū)塊鏈等數(shù)字技術為“支持者”帶來的影響在于，拓展其服務邊界，補足業(yè)務流程上的漏洞，促進其組織的流動性和結構的扁平化發(fā)展，以此縮短生態(tài)中不同主體參與生態(tài)循環(huán)的時空距離和心理（信用）距離，推動生態(tài)的效率提升和演進。

綜上，創(chuàng)新券帶來的創(chuàng)新生態(tài)的整體圖景如圖1所示，宏觀視角下的創(chuàng)新券運作生態(tài)表現(xiàn)為“生產(chǎn)者—消費者—還原者—生產(chǎn)者”的鏈式完整循環(huán)。這一鏈式循環(huán)表現(xiàn)了創(chuàng)新券的生成、傳遞及轉化等一系列運動，反映的核心問題是如何協(xié)調、利用和開發(fā)鏈上各主體間的關系，通過有效發(fā)揮并提升創(chuàng)新券的功能作用，促進“政產(chǎn)學研金介用”建立和形成良好的多方創(chuàng)新協(xié)作模式。在創(chuàng)新券視閾下形成的這一創(chuàng)新生態(tài)，建立在國家統(tǒng)一市場之基礎上，并是國家創(chuàng)新體系的有機組成部分。

圖1：以創(chuàng)新券循環(huán)為紐帶的創(chuàng)新生態(tài)

（二）對創(chuàng)新券及鏈式循環(huán)生態(tài)的應用開發(fā)

創(chuàng)新券生態(tài)借助科技金融和市場的力量，促進知識在不同類型創(chuàng)新主體之間流動，增加了科技創(chuàng)新資源使用權的流動性，通過創(chuàng)新主體能力的匹配和對接，實現(xiàn)資源的共生共享，最大化價值產(chǎn)出。

創(chuàng)新券運作生態(tài)的鏈式循環(huán)衍生于通常意義上的創(chuàng)新鏈，并反過來對創(chuàng)新鏈產(chǎn)生重要影響。創(chuàng)新券能幫助企業(yè)特別是中小微企業(yè)獲取創(chuàng)新鏈上豐富的科技創(chuàng)新服務，促進各類要素向企業(yè)集聚，激勵鏈上各主體間的聯(lián)系與互動，實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新的提速提質，達到“以創(chuàng)新券強創(chuàng)新鏈”的目的。

創(chuàng)新券的運動和契約關系初步鏈接了不同創(chuàng)新主體，但要形成完整的、具有韌性的生態(tài)，還有若干問題需要關注。對照圖1可知，當前政策實踐的焦點在于創(chuàng)新券由“生產(chǎn)者”向“消費者”的轉移，而后續(xù)的轉化過程（即在“消費者”和“還原者”中進行的兩次轉化）還未受到政策制定者的重視，從而難以形成完整運作生態(tài)，生態(tài)可持續(xù)性存疑。另外，整體生態(tài)內“消費者”內部的各個微觀“企校研”結對處于不同的合作階段，承擔不同程度的創(chuàng)新風險，協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)出結果不盡相同，由此發(fā)展出的創(chuàng)新鏈、創(chuàng)新群落也可能處在不同成長發(fā)育階段，大量這些微觀個體和組織的有機整合促成了創(chuàng)新生態(tài)圈。此過程中，隨著生態(tài)內的主體和資源不斷豐富，會產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應，創(chuàng)新鏈的完整性、獲取資源的便利性和生態(tài)循環(huán)效率不斷提高，在單鏈創(chuàng)新券循環(huán)中創(chuàng)新的成功時滯和斷層問題將得到緩和，這也與數(shù)字技術加持下的動態(tài)均衡與優(yōu)化能力相關。正是各微觀主體在不斷地組織運動和代謝中驅動了整體生態(tài)的迭代進化，其中要注重對不同稟賦能力的主體、組織的包容性，以及規(guī)則機制設定的公平公正性，特別是健全完善相關產(chǎn)權和科技成果歸屬權、使用權的法制保障。

四、結語

創(chuàng)新券引入我國已到十年關口期，政策效果正逐步顯現(xiàn)，但在如何系統(tǒng)性地解決創(chuàng)新券面臨的困境，以及未來如何實現(xiàn)政策升級與可持續(xù)運作方面，還存在一定程度的理論缺口。

創(chuàng)新驅動發(fā)展、金融助力創(chuàng)新，創(chuàng)新券有望在其中扮演更重要角色。創(chuàng)新券在促進各類創(chuàng)新主體多向交流互動、助力產(chǎn)業(yè)界和科研界的良性耦合上能大有作為。創(chuàng)新券結合了產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng)新政策目標，融入了政府作用和市場機制，并有助于金融市場建立起與實體經(jīng)濟、中小微企業(yè)新的聯(lián)系和支持通道。建議出臺國家層面的創(chuàng)新券具體實施計劃以及相應的統(tǒng)領性標準文件，引導和鞏固各地創(chuàng)新券及科技服務業(yè)的規(guī)范有序發(fā)展，建立全國統(tǒng)一的創(chuàng)新券運作和服務市場；還可建立部署國家層面服務和管理中小微企業(yè)科技創(chuàng)新的部門機構，進一步回應和支持中小微企業(yè)創(chuàng)新訴求，以創(chuàng)新券為紐帶搭建面向廣大中小微企業(yè)的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)。