中國(guó)環(huán)境治理績(jī)效的微觀政治基礎(chǔ)*
——基于地方干部激勵(lì)制度與行為的分析

王賢彬 黃亮雄

（1.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632；2.華南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、引言

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持綠色發(fā)展，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)在重點(diǎn)突破中實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)多年的高速增長(zhǎng)，在帶來(lái)空前經(jīng)濟(jì)繁榮的同時(shí)，也累積了一些環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)政府在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行了長(zhǎng)期的努力和探索，獲得了很多成功經(jīng)驗(yàn)，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。良好的生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共品，其影響超越個(gè)體，也超越當(dāng)下，從而具有全局性、長(zhǎng)期性的深遠(yuǎn)影響。正因如此，生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，政府等公共力量必然居于核心地位，其保護(hù)和建設(shè)需要各級(jí)政府的共同努力和持續(xù)投入。我國(guó)政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是中央政府所主導(dǎo)的，而在中央政府主導(dǎo)之下的地方政府特別是地方領(lǐng)導(dǎo)干部成為環(huán)境保護(hù)工作最為關(guān)鍵的微觀角色和主體。從地方干部治理和激勵(lì)的角度切入，從理論和實(shí)證兩個(gè)維度分析生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

二、環(huán)境保護(hù)考核制度的演變

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共品，保護(hù)環(huán)境是政府的一項(xiàng)重要職能和任務(wù)。我國(guó)政府逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)考核制度，特別是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核制度，以驅(qū)動(dòng)和激勵(lì)各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)干部為保護(hù)環(huán)境而努力，提高環(huán)境保護(hù)效能。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)力度不足的矛盾，導(dǎo)致環(huán)境污染逐漸嚴(yán)重。針對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)自20世紀(jì)90年代開(kāi)始嘗試建立環(huán)境責(zé)任體系，陸續(xù)頒布各項(xiàng)環(huán)境相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)和地方政府規(guī)章。特別地，國(guó)務(wù)院于1996年發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》要求地方政府對(duì)本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題負(fù)責(zé)。但由于缺乏必要的落實(shí)措施和實(shí)施細(xì)則，加之更重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，節(jié)能減排與地方干部行為之間的關(guān)系并不明確，甚至有些地區(qū)環(huán)境污染問(wèn)題愈演愈烈。

2005年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)），明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，要求對(duì)環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)和指標(biāo)實(shí)行年度目標(biāo)管理，并建立問(wèn)責(zé)制，對(duì)因決策失誤造成重大環(huán)境事故，嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，需追究責(zé)任。2007年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2007〕15號(hào))，進(jìn)一步明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核之中，建立與干部考核體系掛鉤的環(huán)保政績(jī)考核體系與辦法?！锻ㄖ分赋?，要建立健全節(jié)能減排工作責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，形成強(qiáng)有力的工作格局。地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域節(jié)能減排負(fù)總責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。要在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，把節(jié)能減排各項(xiàng)工作目標(biāo)和任務(wù)逐級(jí)分解到各市（地）、縣和重點(diǎn)企業(yè)。要強(qiáng)化政策措施的執(zhí)行力，加強(qiáng)對(duì)節(jié)能減排工作進(jìn)展情況的考核和監(jiān)督，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)定期公布各地節(jié)能減排指標(biāo)完成情況，進(jìn)行統(tǒng)一考核。要把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行”一票否決”制。有關(guān)部門(mén)要抓緊制訂具體的評(píng)價(jià)考核實(shí)施辦法。2008年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，更加凸顯環(huán)境保護(hù)的重要程度。

近年來(lái)，中央和各級(jí)地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排進(jìn)行目標(biāo)管理和任務(wù)考核已經(jīng)成為常態(tài)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2011〕26號(hào)）設(shè)定了“十二五”期間各地區(qū)節(jié)能目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計(jì)劃、氨氮排放總量控制計(jì)劃、二氧化硫排放總量控制計(jì)劃和氮氧化物排放總量控制計(jì)劃。同樣地，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕74號(hào)）也設(shè)定了“十三五”期間各地區(qū)能耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計(jì)劃、氨氮排放總量控制計(jì)劃、二氧化硫排放總量控制計(jì)劃、氮氧化物排放總量控制計(jì)劃以及重點(diǎn)地區(qū)揮發(fā)性有機(jī)物排放總量控制計(jì)劃，確定各省區(qū)市的節(jié)能減排目標(biāo)。

2016年12月出臺(tái)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，正式將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核納入地方政府考核體系中。①《辦法》明確指出：生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核實(shí)行黨政同責(zé)，地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)；生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核采取評(píng)價(jià)和考核相結(jié)合的方式，實(shí)行年度評(píng)價(jià)、五年考核；考核結(jié)果作為各省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。同年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)制定了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，作為生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的依據(jù)?！毒G色發(fā)展指標(biāo)體系》提出了生態(tài)文明建設(shè)考核的指標(biāo)權(quán)重高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的指標(biāo)權(quán)重。隨后，各省區(qū)陸續(xù)制定了本省區(qū)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。

從時(shí)間進(jìn)程上看，環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排作為考核維度，在各級(jí)地方政府和干部考核過(guò)程中的重要性不斷提升。這一方面表明中央對(duì)環(huán)境保護(hù)和治理的重視程度不斷加強(qiáng)，另一方面表明中央也在持續(xù)探索激勵(lì)地方干部治理環(huán)境的科學(xué)有效模式。這種考核體系和制度的變遷，動(dòng)態(tài)地影響了地方政府和干部的環(huán)保策略行為，成為環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)重要的研究話(huà)題。

三、地方干部影響環(huán)?？?jī)效的理論邏輯

中央政府和地方政府及干部之間的關(guān)系，是理解地方領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)與環(huán)境治理之間關(guān)系的最重要的理論視角。我國(guó)的國(guó)家治理體系既有中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)八方、統(tǒng)一資源的優(yōu)勢(shì)，能夠突破體制機(jī)制障礙；又支持地方政府靈活治理，防止治理體系鐵板一塊。中央通過(guò)掌握地方政府的人事任命權(quán)實(shí)現(xiàn)維護(hù)黨中央的權(quán)威，同時(shí)賦予地方政府行政、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理等方面的自主性，地方政府擁有充分的行政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力空間。地方政府和干部被賦予較大的行政、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理等方面的權(quán)力，意味著地方政府需要承擔(dān)大量的行政責(zé)任和事務(wù)。正如周黎安所指出，中央政府和地方政府間的重要關(guān)系特征就是“行政發(fā)包”，地方政府對(duì)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等幾乎所有事務(wù)負(fù)責(zé)。[1]從契約的角度來(lái)講，中央政府是一個(gè)委托人，而地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部是代理人，中央政府將一系列任務(wù)委托給地方政府及其相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，并賦予其較大的行動(dòng)權(quán)力以完成相應(yīng)的任務(wù)。

我國(guó)作為一個(gè)綜合意義上的大國(guó)，中央政府必須發(fā)展出一套應(yīng)對(duì)各類(lèi)主體的各類(lèi)需求的行政管理體系。多層級(jí)的政府體系就被推行，形成行政發(fā)包制。[1]中央政府借助下級(jí)政府和干部的行動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的意志，以維護(hù)自身執(zhí)政的穩(wěn)定性，獲得執(zhí)政的合法性和權(quán)威性。從長(zhǎng)期來(lái)看，中央的執(zhí)政合法性和權(quán)威性來(lái)自于對(duì)廣大群眾根本需求的良好回應(yīng)和滿(mǎn)足。地方政府和干部是中央政府滿(mǎn)足民眾訴求的代理者，中央政府很多分配給地方政府的任務(wù)，包含滿(mǎn)足民眾訴求的內(nèi)涵。民眾的訴求是多維度的，因此中央政府需要對(duì)其多維度需求予以回應(yīng)。中央政府分配給地方政府和干部的任務(wù)也是多維度的，地方干部需要完成中央交代的各種任務(wù)，但在具體操作中，地方政府可能出現(xiàn)某種偏離。比如，中央政府高度重視環(huán)境保護(hù)，但是地方政府可能更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入。實(shí)際上，廣大民眾必然對(duì)環(huán)境質(zhì)量存在訴求，且環(huán)境保護(hù)具有某種程度的公共品特征，因此中央政府需要對(duì)這種訴求進(jìn)行回應(yīng)，并且需要借助地方政府和干部之手來(lái)實(shí)現(xiàn)這種回應(yīng)。在這種利益訴求和任務(wù)架構(gòu)之下，地方政府的環(huán)境保護(hù)策略顯著地受制于中央政府和地方政府之間的委托代理結(jié)構(gòu)的具體特征。地方干部如何對(duì)待地方生態(tài)環(huán)境，取決于以下因素。

第一，中央政府對(duì)地方干部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)分配方式。盡管中央政府希望干部承擔(dān)和完成多種任務(wù)，但是中央政府在對(duì)任務(wù)進(jìn)行分配和考核時(shí)必定會(huì)有所側(cè)重。在各種承擔(dān)任務(wù)的重要程度有差別的情況下，干部必然將更多的精力放在完成重要的任務(wù)上面。在改革開(kāi)放早期，中央政府將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心任務(wù)，也逐漸形成了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效為核心的干部政績(jī)考核機(jī)制，導(dǎo)致地方干部將行政注意力放在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。

第二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)和環(huán)境保護(hù)等任務(wù)之間的關(guān)系模式。這些任務(wù)之間的關(guān)系可能是獨(dú)立的、互補(bǔ)的又或者是替代的。在兩者是獨(dú)立的情況下，地方干部根據(jù)這些任務(wù)的相對(duì)重要程度調(diào)整努力方向；在兩者是互補(bǔ)的情況下，地方干部對(duì)待其中一種任務(wù)的積極性會(huì)受到另外一種任務(wù)的考核重要性的正面影響；而在兩者形成替代關(guān)系的情況下，地方干部會(huì)根據(jù)兩類(lèi)任務(wù)的相對(duì)重要性來(lái)區(qū)別對(duì)待兩類(lèi)任務(wù)，即其會(huì)犧牲或者部分放棄相對(duì)不那么重要的任務(wù)，以更大程度完成較為重要的任務(wù)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)兩類(lèi)任務(wù)而言，兩者在短期具有顯著的替代關(guān)系，地方或者企業(yè)可以采用較低的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和通過(guò)污染環(huán)境的方式降低生產(chǎn)成本，從而實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。

第三，中央政府對(duì)地方干部的考核方式以及地方政府或者干部之間的競(jìng)爭(zhēng)方式。如果中央政府對(duì)地方政府和干部實(shí)行相對(duì)績(jī)效考核，那么由于環(huán)境污染是一種負(fù)外部性很強(qiáng)的公共品，而環(huán)境保護(hù)則是一種具有正外部性的公共品，處于相對(duì)排位競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的地方官員就不但缺乏足夠的動(dòng)機(jī)實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策，反而會(huì)實(shí)施“以鄰為壑”的環(huán)境污染行為。[1]在中央政府缺乏準(zhǔn)確的甄別機(jī)制和懲罰機(jī)制的約束之下，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致廣泛的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境的惡化。

第四，地方干部所具有的權(quán)力空間和資源狀況。在中央對(duì)地方政府實(shí)施行政經(jīng)濟(jì)分權(quán)的背景下，地方政府和干部逐漸獲得了巨大的正式和非正式權(quán)力和資源。這些資源不但賦予地方干部更多的實(shí)現(xiàn)中央委派任務(wù)的手段，也在很大程度上重塑了地方干部的偏好和激勵(lì)。地方干部的效用函數(shù)當(dāng)中，政治權(quán)力占有重要地位，他們?cè)诼殬I(yè)生涯過(guò)程中除了實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值外，也會(huì)追求職業(yè)晉升。個(gè)別地方干部會(huì)利用權(quán)力尋租獲取經(jīng)濟(jì)利益，如地方政府的財(cái)政收入、特定部門(mén)的經(jīng)濟(jì)收益和官員的私人經(jīng)濟(jì)收益。

第五，地方干部相對(duì)于中央政府所具有的信息優(yōu)勢(shì)。由于企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)保技術(shù)和環(huán)境污染程度都是地方性和個(gè)體性的信息，中央政府由于遠(yuǎn)離企業(yè)從而難以掌握具體信息。地方政府和干部更加接近企業(yè)，更加可能了解企業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)保狀況。地方官員相對(duì)于中央政府具有信息優(yōu)勢(shì)。在這種情況下，即使中央重視對(duì)地方官員的環(huán)保業(yè)績(jī)的考核，也可能難以達(dá)到預(yù)期的效果。[2]

根據(jù)上面所建立的理論分析框架，我們可以理解改革開(kāi)放以來(lái)地方干部的環(huán)保態(tài)度和策略的變遷。在改革開(kāi)放早期，中央政府由于執(zhí)政需要和信息劣勢(shì)等原因，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為各項(xiàng)任務(wù)的重中之重，并未將環(huán)保置于最重要的任務(wù)位置。在這種背景下，干部更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等能夠直接顯示政績(jī)的方面；而且中央政府處于信息劣勢(shì)，較為容易觀測(cè)到地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，但較難識(shí)別地方政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的績(jī)效。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性凸顯，中央政府開(kāi)始重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排，并且將環(huán)保任務(wù)納入地方干部的考核任務(wù)維度當(dāng)中。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方干部的第一任務(wù)，并且可以從中獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)兩大任務(wù)之間呈現(xiàn)替代關(guān)系，因此地方干部仍然傾向于犧牲環(huán)境以換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行解釋的邏輯當(dāng)中，“政企關(guān)系”是一個(gè)廣泛運(yùn)用的理論視角。在環(huán)境問(wèn)題當(dāng)中，產(chǎn)生污染的最主要主體是企業(yè)，而環(huán)境治理主體是地方政府及其具體部門(mén)。因此，在環(huán)境保護(hù)和治理問(wèn)題中，盡管中央和地方政府的關(guān)系是最關(guān)鍵的關(guān)系，但最直接的關(guān)系當(dāng)屬“政企關(guān)系”。因此，在央地關(guān)系的框架下，考察環(huán)境治理領(lǐng)域的政企關(guān)系，則能夠更全面地理解中國(guó)環(huán)境治理。聶輝華和李金波指出，“政企合謀”不同于“官商合謀”，前者是一種制度性現(xiàn)象，可能是合法的，而后者可能是個(gè)人行為，一般是違法的。中央政府加大對(duì)違法干部索賄、入股的打擊力度雖然可以減少官商合謀，卻難以遏制政企合謀。[3]在這種情況下，地方干部就有很大可能被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)所捕獲，放任和縱容當(dāng)?shù)仄髽I(yè)污染環(huán)境，而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)則向其貢獻(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政稅收，甚至向其提供灰色乃至違法經(jīng)濟(jì)收益。[4-6]

總的來(lái)看，政企合謀是理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡和眾多社會(huì)問(wèn)題并存的重要的理論角度，而地方領(lǐng)導(dǎo)干部則在其中起著核心節(jié)點(diǎn)的作用。地方領(lǐng)導(dǎo)干部決定了政企合謀的廣度、深度和持續(xù)度。因此，地方干部治理制度對(duì)地方干部的執(zhí)政策略和方式有決定性影響，是理解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境績(jī)效兩者關(guān)系的重要視角。本文接下來(lái)將從各個(gè)具體維度全面地剖析地方環(huán)?？?jī)效的干部治理制度基礎(chǔ)。

四、環(huán)?？?jī)效考核影響地方干部的環(huán)保投入

在意識(shí)到環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的重要性之后，中央政府就寄望于通過(guò)出臺(tái)對(duì)地方政府的激勵(lì)和考核政策來(lái)推動(dòng)地方政府為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境而努力。怎樣的政策才能有效激勵(lì)地方政府為環(huán)保而努力就顯得非常重要。我們看到的是，針對(duì)地方政府的一般性的任務(wù)分配模式很難有效地約束地方政府，而針對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的具體化的任務(wù)分配模式則更加有效。換而言之，對(duì)政治組織的治理和約束，首要在于對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)干部的治理和約束。同時(shí)，在實(shí)施激勵(lì)時(shí)，以量化形式進(jìn)行，更加可能達(dá)到強(qiáng)激勵(lì)的效果。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，需要回答的問(wèn)題就是，這種考核體系的調(diào)整，是否得到了充分的執(zhí)行，是否能夠在統(tǒng)計(jì)意義上被識(shí)別出來(lái)，地方環(huán)境和能源指標(biāo)的改善是否有效促進(jìn)地方干部的晉升。

孫偉增等人以2004—2009年中國(guó)86個(gè)重點(diǎn)城市的面板數(shù)據(jù)為樣本，實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)城市環(huán)境質(zhì)量和能源利用效率的改善對(duì)市長(zhǎng)的晉升概率具有一定的正向作用，這種環(huán)境績(jī)效晉升激勵(lì)的存在能夠推動(dòng)城市能源利用和環(huán)境質(zhì)量的提升，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙贏的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。[7]羅黨論和賴(lài)再洪研究了重污染企業(yè)投資對(duì)地方干部晉升的影響，指出轄區(qū)重污染企業(yè)投資的增加對(duì)市委書(shū)記和市長(zhǎng)的晉升概率都有顯著的負(fù)面影響，環(huán)境績(jī)效在干部晉升中扮演了重要角色。[8]卞元超等人基于2000—2014年中國(guó)30個(gè)省區(qū)（西藏能源消費(fèi)數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重）的面板數(shù)據(jù)，采用碳排放強(qiáng)度作為衡量減排的指標(biāo)，通過(guò)采用非線(xiàn)性面板計(jì)量模型，分析了節(jié)能減排對(duì)地方干部晉升的影響效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)，2000—2014年間CO2排放強(qiáng)度對(duì)省級(jí)地方干部晉升的影響效應(yīng)顯著為負(fù)，地方干部之間出現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這意味著環(huán)?？?jī)效的確成為了干部晉升考核以及競(jìng)爭(zhēng)的重要維度。[9]

在意識(shí)到環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的重要性后，中央政府寄希望于通過(guò)出臺(tái)對(duì)地方政府的激勵(lì)和考核政策來(lái)推動(dòng)地方政府為保護(hù)環(huán)境而努力。怎樣的政策才能有效激勵(lì)地方政府為環(huán)保而努力就顯得非常重要。針對(duì)地方政府的一般性的任務(wù)分配模式很難有效約束地方政府，而針對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的具體任務(wù)分配模式則更加有效。換言之，對(duì)政治組織的治理和約束，首要在于對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的治理和約束，這再次印證了基于領(lǐng)導(dǎo)干部視角考察環(huán)保績(jī)效的理論重要性。同時(shí)，這也反映出，在實(shí)施激勵(lì)時(shí)，以量化形式進(jìn)行，更加可能達(dá)到強(qiáng)激勵(lì)的效果。

1998年，國(guó)務(wù)院制定了二氧化硫減排計(jì)劃以降低大氣的二氧化硫污染和酸雨的發(fā)生率。Chen等人以中國(guó)“二氧化硫和酸雨控制區(qū)”政策為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，評(píng)估了空氣污染治理的收益和成本，并討論政策在不同階段執(zhí)行成功與否的背后機(jī)制，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)中央政府把污染物減排設(shè)定為約束性目標(biāo)之后，地方政府才開(kāi)始以經(jīng)濟(jì)減速的方式完成減排目標(biāo)。[10]他們認(rèn)為，“兩控區(qū)”政策的實(shí)施并不成功，“兩控區(qū)”政策對(duì)二氧化硫減排的作用較小且是暫時(shí)性的，雖然二氧化硫總體排放水平在1997—2002年間有所下降，然而隨后迅速上升，到2005年，二氧化硫排放水平不僅沒(méi)有下降，反而比2000年的水平上升了28%。[10]

在一般性的環(huán)保政策難以取得實(shí)際效果的嚴(yán)峻形勢(shì)之下，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的重要性，并且開(kāi)始出臺(tái)更加具有針對(duì)性的政策舉措，例如，《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2007〕15號(hào)）等。前者明確將環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容。后者使得由中央政府對(duì)地方制定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)（包括減少二氧化硫排放）成為地方干部（市委書(shū)記與市長(zhǎng)）的工作職責(zé)。這種自上而下的基于目標(biāo)的責(zé)任制確保了地方干部出于晉升的考慮而完成上級(jí)政府的指令。這是中央政府首次將特定污染物的排放限額目標(biāo)納入對(duì)地方干部的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)中。這種政策的轉(zhuǎn)變改變了地方干部的行動(dòng)激勵(lì)，推動(dòng)他們致力于完成上級(jí)政府下達(dá)的環(huán)境保護(hù)任務(wù)目標(biāo)。

Chen等人收集了286個(gè)地級(jí)市樣本數(shù)據(jù)，其中包含162個(gè)“兩控區(qū)”地級(jí)市，并采用雙差分的方法進(jìn)行分析，實(shí)證發(fā)現(xiàn)，2005年將二氧化硫減排作為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)之后，“兩控區(qū)”城市的二氧化硫減排量更大，同時(shí)，相比于非“兩控區(qū)”城市，“兩控區(qū)”城市的GDP增長(zhǎng)率顯著下滑。[10]這些結(jié)果表明，2005年所實(shí)施的新的評(píng)估體系讓地方干部在環(huán)境保護(hù)和GDP增長(zhǎng)之間面臨著突出的權(quán)衡取舍。這與多任務(wù)的委托代理模型的預(yù)測(cè)一致，當(dāng)兩種任務(wù)存在沖突替代關(guān)系時(shí)，委托方強(qiáng)化其中一個(gè)維度的任務(wù)的考核，會(huì)導(dǎo)致代理方行政注意力的重新分配，而影響到另一維度任務(wù)的績(jī)效。

這種多任務(wù)之下的任務(wù)替代性，也得到了其他經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的支持。徐現(xiàn)祥和李書(shū)娟從政治資源的角度考察了地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染之間的關(guān)系，他們指出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體致力于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，政治資源有助于承接更多的污染產(chǎn)能，從而帶來(lái)更多的污染。[11]中國(guó)地級(jí)市突然擁有在任的省委（市委、區(qū)委）書(shū)記或省長(zhǎng)（市長(zhǎng)、區(qū)主席）老鄉(xiāng)，則可能意味著該地級(jí)市擁有了更大的政治資源?；谶@一邏輯，在2001—2010年間，擁有政治資源地級(jí)市的人均工業(yè)SO2和煙塵排放量增長(zhǎng)分別快了約5%和20%；另外，政治資源對(duì)環(huán)境污染的加劇具有長(zhǎng)期性，這種影響源于政治資源能帶來(lái)更多的污染生產(chǎn)。[11]

因此，地方干部是否會(huì)積極地推動(dòng)環(huán)保節(jié)能，很大程度上取決于中央政府的考核方式是否具有足夠的激勵(lì)性和約束力。當(dāng)政治考核體系明確和量化了環(huán)保任務(wù)及其相應(yīng)的后果，地方干部也面臨著清晰的激勵(lì)和約束，從而能夠理性地對(duì)此做出反應(yīng)。他們甚至?xí)匦路峙滟Y源和努力，以滿(mǎn)足中央政府在各個(gè)任務(wù)維度的考核要求。

五、地方干部的履歷影響環(huán)?？?jī)效水平

地方干部影響著轄區(qū)的環(huán)保績(jī)效，包括地方干部的背景、經(jīng)歷以及任期、更替等因素。

第一，既然地方干部的背景和經(jīng)歷會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略和績(jī)效，[12-13]也可能會(huì)對(duì)地方干部的環(huán)保和節(jié)能減排策略和績(jī)效產(chǎn)生影響。首先是干部的任職來(lái)源，其有多種類(lèi)型，包括本地晉升、異地調(diào)任或者中央“空降”等。這些不同的來(lái)源類(lèi)型，意味著干部在新任職地區(qū)以及崗位上具有不同的信息、資源、關(guān)系等，面臨的激勵(lì)也有所不同，因此可能會(huì)采取不同的環(huán)保策略，進(jìn)而產(chǎn)生不同的環(huán)保績(jī)效。

本地干部與外來(lái)干部是兩類(lèi)具有重要差異的官員類(lèi)型。本地升任的新任干部基于以往在本地的任職經(jīng)歷中積累的本地人脈、人情及權(quán)力基礎(chǔ)的考量，更有動(dòng)機(jī)削弱環(huán)境監(jiān)管；而外地調(diào)任的干部由于缺少本地工作經(jīng)驗(yàn)而無(wú)需承擔(dān)人情負(fù)擔(dān)，更可能實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管。[14-15]簡(jiǎn)而言之，本地干部更加可能被地方精英所捕獲，這些精英包括本地干部群體以及企業(yè)群體，從而在環(huán)境監(jiān)管等政策和資源分配上向他們傾斜，形成本地晉升的領(lǐng)導(dǎo)干部與本地干部群體以及企業(yè)群體緊密的合謀格局。因此，相比于本地調(diào)任的干部，外地調(diào)任的干部更可能出于環(huán)?？?jī)效考核的激勵(lì)而打破前任干部的資源分配方案，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管。

從實(shí)證上看，潘越等人選取2006—2013年我國(guó)240個(gè)城市作為研究樣本，采用可吸入顆粒物的排放量（PM10）作為區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的代理指標(biāo)，分析本地調(diào)任和外來(lái)市委書(shū)記兩類(lèi)干部的更替對(duì)地區(qū)環(huán)境治理的影響差異。[16]他們指出，在東部地區(qū)，當(dāng)?shù)胤礁刹堪l(fā)生更替時(shí)，來(lái)自異地調(diào)任的新任干部能夠顯著提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，而本地調(diào)任的干部對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有顯著影響，且法制環(huán)境越完善、公眾環(huán)境關(guān)注度越高以及地區(qū)市場(chǎng)化程度越高的地方，這種效應(yīng)越強(qiáng)；在中西部地區(qū)，干部更替和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量之間無(wú)顯著關(guān)系，且區(qū)分干部來(lái)源后的結(jié)果沒(méi)有明顯變化。[16]

第二，既然地方干部主導(dǎo)地方環(huán)保政策，地方干部的任期和更替顯然是影響地方環(huán)?？?jī)效的一個(gè)重要因素。隨著任期的變遷和推移，地方干部在任職轄區(qū)的信息、資源和關(guān)系等都會(huì)發(fā)生變化，影響其偏好和激勵(lì)，最終影響決策及政策效果。地方干部的任期變化，會(huì)影響地方干部和企業(yè)之間進(jìn)行政企合謀的概率和程度，從而對(duì)地方環(huán)保績(jī)效產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。陳剛和李樹(shù)指出，隨著在某地任期的延長(zhǎng)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部不僅與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)企業(yè)和精英建立聯(lián)系，并且更重要的是，他們會(huì)在當(dāng)?shù)卣M織中構(gòu)建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將服務(wù)于執(zhí)政理念和意志，政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形成可能是通過(guò)提拔特定的下級(jí)干部等方式實(shí)現(xiàn)的，干部的任期越長(zhǎng)，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)往往越龐大和深厚，隨著關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)，導(dǎo)致企業(yè)污染行為越容易得到默許甚至縱容，加劇環(huán)境污染。[17]梁平漢和高楠的實(shí)證指出，市長(zhǎng)任期越長(zhǎng)，地方政府和污染企業(yè)越容易建立“關(guān)系網(wǎng)”，從而放松對(duì)于企業(yè)非法排污行為的監(jiān)管，導(dǎo)致環(huán)境污染水平上升。[18]

如果隨著任期的延長(zhǎng)，地方干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)形成政企合謀的情況越發(fā)普遍的話(huà)，那么地方干部的更替應(yīng)當(dāng)會(huì)打破原有的政企合謀格局，降低企業(yè)非法排污行為，改善地方生態(tài)環(huán)境。這至少源于以下三點(diǎn)：第一，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的更替，打破了地方領(lǐng)導(dǎo)干部與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和精英之間的政企關(guān)系，破壞了合謀的關(guān)系基礎(chǔ)。第二，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的更替，打破了地方領(lǐng)導(dǎo)干部在當(dāng)?shù)卣M織內(nèi)部形成的政治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。由于地方企業(yè)、精英與地方政府實(shí)施政企合謀，很大程度上并非與地方領(lǐng)導(dǎo)干部直接發(fā)生經(jīng)濟(jì)或者業(yè)務(wù)聯(lián)系，而是與具體的政府職能部門(mén)及相關(guān)官員進(jìn)行交往和發(fā)生關(guān)系。地方政府領(lǐng)導(dǎo)官員更替，會(huì)使得職能部門(mén)以謹(jǐn)慎和觀望的態(tài)度來(lái)獲取新任領(lǐng)導(dǎo)的偏好和戰(zhàn)略，在一定時(shí)期內(nèi)減少與地方企業(yè)和精英的利益互惠。第三，地方領(lǐng)導(dǎo)干部更替，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐恼蠛现\產(chǎn)生一種震懾效應(yīng)，能在短期內(nèi)遏制干部和企業(yè)間的合謀行為。

梁平漢和高楠基于前兩個(gè)邏輯機(jī)制，分析發(fā)現(xiàn)市長(zhǎng)人事①他們采用“自上而下”的研究視角，利用“黨要管黨”“黨管干部”的執(zhí)政黨分工組織特征和“下管一級(jí)”的人事制度特征，分析發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市市長(zhǎng)的變動(dòng)受到上級(jí)省委書(shū)記變動(dòng)的顯著影響。因此，市長(zhǎng)更替內(nèi)生于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部結(jié)構(gòu)的變動(dòng)當(dāng)中。變動(dòng)降低了企業(yè)的非法排污行為。[18]其他學(xué)者則在前面兩個(gè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了第三種機(jī)制，即地方領(lǐng)導(dǎo)干部變更產(chǎn)生震懾效應(yīng)的機(jī)制，震懾效應(yīng)使得政企合謀至少在短期內(nèi)有所收斂。[19-23]因此，環(huán)保等相關(guān)部門(mén)加大督查力度，污染企業(yè)會(huì)減少偷排超排。[24]

六、地方干部保護(hù)地方環(huán)境的策略性行為

環(huán)境污染或者環(huán)境保護(hù)具有顯著的外部性效應(yīng)。當(dāng)一個(gè)地區(qū)產(chǎn)生環(huán)境污染時(shí)，往往會(huì)對(duì)臨近地區(qū)尤其是河流下游地區(qū)產(chǎn)生外溢影響，導(dǎo)致環(huán)境污染成本由更大區(qū)域或者更多人群來(lái)承擔(dān)。但是，污染環(huán)境的收益（例如其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益）往往集中于污染源地區(qū)。相應(yīng)的，在環(huán)境治理過(guò)程當(dāng)中，環(huán)境治理的支出和成本往往由執(zhí)行地區(qū)來(lái)承擔(dān)，而環(huán)境治理所產(chǎn)生的環(huán)境改善的收益具有區(qū)域外部性，從而導(dǎo)致地方干部治理環(huán)境的激勵(lì)相對(duì)不足。在這種經(jīng)濟(jì)特性下，地方干部致力于追求本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅收入，也希望能把低環(huán)保生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)給本地生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)降低，常常會(huì)采取一種對(duì)鄰近地區(qū)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的策略。黃亮雄等人發(fā)現(xiàn)，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況，但卻惡化了鄰近地區(qū)的環(huán)境狀況。這種污染的策略性行為，與經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)址的策略性行為的本質(zhì)是一致的。[25]經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)給臨近地區(qū)帶來(lái)正面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此地方干部的策略是將開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)址在遠(yuǎn)離省區(qū)邊界的地方。[26]而對(duì)于污染產(chǎn)業(yè)，地方干部反而會(huì)策略性地將其設(shè)址在臨近省區(qū)交界的地方。近年來(lái)，不少經(jīng)濟(jì)學(xué)者的研究驗(yàn)證了這一邏輯，凸顯地方干部在治理環(huán)境過(guò)程中的策略性行為。

2001年的“十五”計(jì)劃提出了污染防治的具體目標(biāo)。但實(shí)際情況是，盡管“十五”計(jì)劃期間中央政府強(qiáng)烈要求減少污染排放，但由于環(huán)境治理績(jī)效考核制度不夠完善，地方政府仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為決策導(dǎo)向，加上環(huán)境治理收益具有高度外部性，導(dǎo)致地方政府并未真正采取措施減少污染。相反，地方政府可能會(huì)利用環(huán)境污染的負(fù)效應(yīng)向外溢出的特征，致力于最大化本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收益而最小化本地環(huán)境污染成本。Cai等人從地方政府借助環(huán)境污染外部性來(lái)策略性減少本地污染水平的角度對(duì)全國(guó)整體環(huán)保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境進(jìn)行了解釋?zhuān)胤秸畷?huì)傾向于使水污染相關(guān)企業(yè)選址到本省最下游的縣域，以達(dá)到不影響經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出而降低本省水污染的目的；而企業(yè)造成的水污染將可能擴(kuò)散到下游鄰省，這減少了本省污染水平，但加重了下游鄰省的污染水平。[27]

鑒于“十五”期間的節(jié)能減排目標(biāo)未能很好地完成，中央政府在“十一五”規(guī)劃期間調(diào)整和完善了節(jié)能減排的實(shí)施政策。這些變化首先表現(xiàn)在節(jié)能減排目標(biāo)更加具體，并且地方政府面臨硬約束性指標(biāo)，目標(biāo)的完成情況直接與地方政府干部的職業(yè)生涯掛鉤。中央政府向各個(gè)省級(jí)政府下達(dá)了五年規(guī)劃期間的節(jié)能減排目標(biāo)，為了保證地方政府切實(shí)執(zhí)行節(jié)能減排，中央政府每年還與各省級(jí)政府簽訂環(huán)境保護(hù)責(zé)任書(shū)，具體落實(shí)每年的工作目標(biāo)和進(jìn)度。另一個(gè)重大變化是，中央政府意識(shí)到地方政府間在環(huán)境治理事務(wù)當(dāng)中存在著以鄰為壑的行為，因此授權(quán)下游地區(qū)的地方政府監(jiān)督上游地方政府完成節(jié)能減排目標(biāo)的權(quán)力?！笆晃濉币?guī)劃明確規(guī)定了2010年化學(xué)需氧量（COD）排放量要比2005年減少10%。實(shí)際情況表明，2010年31個(gè)省全部完成了中央政府下達(dá)的化學(xué)需氧量減排目標(biāo)。

Kahn等人利用《中國(guó)環(huán)境年鑒》2004—2010年499個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)的面板數(shù)據(jù)（其中129個(gè)是處于省際分界線(xiàn)的觀測(cè)點(diǎn)），基于2006年“十一五”規(guī)劃把節(jié)能減排目標(biāo)和干部晉升掛鉤的自然實(shí)驗(yàn)，基于監(jiān)測(cè)站點(diǎn)是否處于兩省交界處和2005年環(huán)保政策前后兩個(gè)維度的變化，采用雙重差分方法驗(yàn)證了理論推測(cè)。[28]省區(qū)交界線(xiàn)的污染減排更快下降的主要原因是企業(yè)選址變化，2006年以后很多新企業(yè)都選擇在遠(yuǎn)離省際交界線(xiàn)的觀測(cè)點(diǎn)辦廠，而在省際交界線(xiàn)觀測(cè)點(diǎn)附近則沒(méi)有很多2006年以后成立的新企業(yè)。但是，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方干部，仍然是策略性地應(yīng)對(duì)中央政府所下達(dá)的節(jié)能減排任務(wù)。由于中央政府并未明確下達(dá)生化需氧量（BOD）等一系列污染物的減排目標(biāo)，因此地方政府并未致力于減少污染物的排放，這些污染物的減排效果就不如人意。[28]He等人將我國(guó)地表水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)數(shù)據(jù)與我國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)匹配，利用斷點(diǎn)回歸設(shè)計(jì)巧妙地估計(jì)了環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)生產(chǎn)率的影響，由于水質(zhì)監(jiān)測(cè)站只能監(jiān)測(cè)來(lái)自上游的污染排放，地方政府有更強(qiáng)的激勵(lì)對(duì)那些剛好處在監(jiān)測(cè)站上游的企業(yè)實(shí)施更加嚴(yán)格的排放控制政策，利用這一政策斷點(diǎn)，他們發(fā)現(xiàn)處在上游的企業(yè)的全要素生產(chǎn)率平均比下游企業(yè)低了24%。進(jìn)一步估算表明，在2000—2007年的考察樣本期間，我國(guó)水污染減排計(jì)劃導(dǎo)致了1300億元的經(jīng)濟(jì)損失。[29]

上述研究讓我們明白了一個(gè)重要的準(zhǔn)則，不管是環(huán)保政策還是其他的政策，要達(dá)到預(yù)期的政策效果，必須完整地考慮政策所處理的現(xiàn)象的重要經(jīng)濟(jì)特征，并且充分考慮受政策影響主體的理性預(yù)期及相應(yīng)的反應(yīng)行為，進(jìn)而設(shè)計(jì)精準(zhǔn)合理的政策。

七、中央垂直監(jiān)督與地方環(huán)保治理績(jī)效

2014年我國(guó)環(huán)保部門(mén)建立了“約談”制度，旨在督促地方政府更加重視環(huán)保工作，治理嚴(yán)峻的環(huán)境污染問(wèn)題。所謂環(huán)保部的“約談”制度，是指環(huán)保部門(mén)約見(jiàn)未履行環(huán)保職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話(huà)、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。這種制度設(shè)置會(huì)在多大程度上改變地方政府干部的行為，能否實(shí)質(zhì)性改善地方環(huán)保績(jī)效，就成為一個(gè)重要的問(wèn)題。

石慶玲等人基于中央環(huán)保部門(mén)公開(kāi)約談的25個(gè)城市，使用斷點(diǎn)回歸方法評(píng)估了環(huán)保約談?wù)邔?duì)2014年1月1日至2016年6月30日期間城市空氣污染的治理效果，研究發(fā)現(xiàn)，如果是因?yàn)榭諝馕廴驹虮患s談，則約談對(duì)空氣污染有明顯的治理效果，但如果不是因?yàn)榭諝馕廴驹虮患s談，則約談對(duì)空氣污染就沒(méi)有影響，并且約談的空氣污染治理效應(yīng)只在短期內(nèi)有效。[30]

實(shí)際上，在中央環(huán)保部門(mén)實(shí)施環(huán)保“約談”制度之前，中央環(huán)保部門(mén)就在環(huán)保統(tǒng)計(jì)等方面強(qiáng)化中央層面的監(jiān)察強(qiáng)度。中央政府很早就意識(shí)到環(huán)境治理工作需要更加嚴(yán)謹(jǐn)?shù)沫h(huán)境統(tǒng)計(jì)體系支撐，并于2005年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2005〕100號(hào)）。例如，2007年，國(guó)家環(huán)?？偩质状未_定了國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單。①2007年名單主要是根據(jù)企業(yè)2005年主要污染物排放量進(jìn)行篩選。以水污染為例，具體篩選標(biāo)準(zhǔn)如下：在2005年全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)中，以8萬(wàn)多家重點(diǎn)調(diào)查企業(yè)為基礎(chǔ)，分別對(duì)工業(yè)化學(xué)需氧量、氨氮排放量從大到小依次排隊(duì)，篩選出排放量之和占工業(yè)排放總量65%的一部分企業(yè)，作為國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象。被重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)均要安裝自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，并與各級(jí)環(huán)保部門(mén)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，并接受監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。項(xiàng)目的目的在于收集更可靠的企業(yè)污染排放信息，借此實(shí)施更加有效的中央政府環(huán)保監(jiān)管。Zhang等人采用2005—2009年期間的20607家污染企業(yè)數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)名單制度之后，中央的企業(yè)排污直接監(jiān)管能夠迅速地直接減少27%工業(yè)企業(yè)污水排放，而且這并未影響企業(yè)產(chǎn)出。[31]換言之，環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度能提升整個(gè)國(guó)家的環(huán)保治理績(jī)效。實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)保治理的關(guān)鍵在于中央和地方政府之間合理有效的權(quán)力和責(zé)任劃分，地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)環(huán)境政府的具體實(shí)施，而中央政府應(yīng)該在環(huán)境信息收集和監(jiān)管上著力，通過(guò)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察垂直管理制度提升整個(gè)國(guó)家的環(huán)保治理績(jī)效。

上述研究的結(jié)果有幾點(diǎn)啟示。第一，中央環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)保約談，的確對(duì)被約談的城市及其領(lǐng)導(dǎo)干部施加了額外的壓力，是一項(xiàng)能夠影響地方環(huán)保行為的措施。第二，在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的壓力之下，地方政府可能難以在完成中央設(shè)定的環(huán)保目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間取得良好平衡，因此地方政府往往會(huì)以短期運(yùn)動(dòng)式治理的方式來(lái)應(yīng)對(duì)中央的環(huán)?？己?。從長(zhǎng)期來(lái)看，簡(jiǎn)單的中央環(huán)保部門(mén)約談制度并非是地方環(huán)?？?jī)效提升的治本之策，必須輔以更加常態(tài)化、程序化的信息監(jiān)管制度和環(huán)保法制制度。

綜上可知，盡管對(duì)地方政府和干部的環(huán)?？己梭w系不斷強(qiáng)化，但是地方政府和干部在多目標(biāo)任務(wù)的框架下，仍然可能偏離中央的環(huán)?？己耍趸h(huán)境保護(hù)和治理的效果。而宏觀環(huán)保法律環(huán)境的優(yōu)化，與地方干部環(huán)?？己梭w系的強(qiáng)化相結(jié)合，能夠更加有效地達(dá)到提升環(huán)?？?jī)效的效果。2008年，國(guó)務(wù)院成立了專(zhuān)門(mén)進(jìn)行環(huán)境管理的環(huán)境保護(hù)部，環(huán)保部于當(dāng)年出臺(tái)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息全面披露的新階段。與此同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列文件督促上市企業(yè)更多履行社會(huì)責(zé)任和進(jìn)行環(huán)境信息披露，例如，《上海證券交易所上市公司環(huán)境信息披露指引》和《關(guān)于加強(qiáng)上市公司環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。潘越等人發(fā)現(xiàn)，2008年環(huán)保法制環(huán)境變化之后，異地調(diào)任干部更替對(duì)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng)更加顯著。[16]梁平漢和高楠發(fā)現(xiàn)，法治環(huán)境從制度層面制約污染企業(yè)和地方政府之間建立合謀，法治環(huán)境越好，則企業(yè)非法排污情況越少。[19]從這些研究看來(lái)，環(huán)境治理采取法治的路線(xiàn)是一個(gè)行之有效的策略。

八、結(jié)論

生態(tài)文明是建設(shè)美麗中國(guó)的重要方面，綠水青山是國(guó)家和民眾的寶貴財(cái)富，是美好生活的重要基礎(chǔ)保障。正是意識(shí)到良好的生態(tài)環(huán)境的重要性，中央政府逐漸推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的制度建設(shè)和政策體系構(gòu)建，特別是在地方干部激勵(lì)與治理方面取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。顯然，中央和地方干部之間越來(lái)越明顯地呈現(xiàn)出一種多任務(wù)的委托代理關(guān)系，地方政府干部在一種動(dòng)態(tài)變化的體制環(huán)境當(dāng)中與上級(jí)政府展開(kāi)互動(dòng)博弈。這意味著，政府要實(shí)現(xiàn)多個(gè)維度的任務(wù)目標(biāo)，是一件有挑戰(zhàn)性的事情。我國(guó)的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)取得巨大進(jìn)步，但未來(lái)的制度建設(shè)和能力建設(shè)仍然有很長(zhǎng)的路要走。依據(jù)本文所梳理的眾多文獻(xiàn)，從地方干部激勵(lì)與治理的角度來(lái)看，可以從以下方面著手，加快生態(tài)文明建設(shè)。

首先，繼續(xù)發(fā)揮地方領(lǐng)導(dǎo)干部包括地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部等“關(guān)鍵少數(shù)”在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)中的帶頭作用。明確地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。其次，繼續(xù)量化和適度強(qiáng)化對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的環(huán)?？?jī)效考核。建立科學(xué)合理完善的考核評(píng)價(jià)體系，環(huán)境保護(hù)考核應(yīng)當(dāng)和其他任務(wù)考核科學(xué)結(jié)合，避免因?yàn)槿蝿?wù)沖突和替代等原因，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)遭受損失。再次，考核體系設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)干部的策略性行為，依據(jù)環(huán)境保護(hù)任務(wù)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)設(shè)計(jì)科學(xué)的考核體系，最小化考核評(píng)價(jià)體系本身所導(dǎo)致的意外扭曲和效率損失。此外，從制度和技術(shù)兩方面加強(qiáng)中央的垂直監(jiān)管體系，提升中央有關(guān)部門(mén)的信息可獲得性和信息準(zhǔn)確度，并且加大地方政府違反環(huán)保治理約束的懲罰性成本。最后，將干部治理制度建設(shè)與其他制度建設(shè)相結(jié)合，包括但不限于行政管理體系、財(cái)政管理體系建設(shè)等方面，強(qiáng)化法治體系建設(shè)，以法治為基礎(chǔ)推進(jìn)干部治理與環(huán)境治理，從整體上構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的國(guó)家治理體系，強(qiáng)化國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，為環(huán)境保護(hù)提供根本性制度保障。用經(jīng)濟(jì)學(xué)話(huà)語(yǔ)來(lái)講，要從地方干部的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，關(guān)鍵是要在委托代理的框架之下，減少信息不對(duì)稱(chēng)程度，構(gòu)建起合理有效的約束環(huán)境，把各級(jí)政府和干部的激勵(lì)相匹配，從而實(shí)現(xiàn)綠水青山的美好愿景。我們堅(jiān)信，在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，一定能夠處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。