農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的困境與對(duì)策研究

樊倩倩 郭雨佳

（1.東北師范大學(xué) 吉林長(zhǎng)春 130000；2.吉林建筑大學(xué) 吉林長(zhǎng)春 130000）

上世紀(jì)80年代協(xié)商民主理論作為對(duì)自由民主發(fā)展弊端的回應(yīng)率先在西方學(xué)術(shù)界興起，到2000年以后成為我國(guó)學(xué)者研究的熱點(diǎn)議題。學(xué)者俞可平最早引入?yún)f(xié)商民主概念，他指出“協(xié)商民主政治的發(fā)展方向，是當(dāng)代民主的核心所在”。[1]此后，關(guān)于協(xié)商民主的研究便廣泛開(kāi)展，雜志社開(kāi)設(shè)的專(zhuān)欄和各單位設(shè)立的基金項(xiàng)目接踵而至，以俞可平、陳家剛、何包鋼等為代表的學(xué)者陸續(xù)出版了有關(guān)協(xié)商民主的專(zhuān)著，集中研究了西方協(xié)商民主理論。同時(shí)，有關(guān)國(guó)內(nèi)協(xié)商民主的實(shí)踐思考炙手可熱，尤其是基層協(xié)商民主的實(shí)踐和理論思考成為學(xué)術(shù)界研究的重要領(lǐng)域，主要集中于個(gè)案研究，如對(duì)浙江溫嶺“民主懇談會(huì)”的研究。黨的十八大正式提出發(fā)展基層協(xié)商民主，2015年先后印發(fā)了相關(guān)文件，全國(guó)范圍內(nèi)基層協(xié)商民主發(fā)展迅速，基層協(xié)商民主被寄予厚望?；鶎訁f(xié)商民主指的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村以及城市社區(qū)等范圍內(nèi)多元參與主體，通過(guò)對(duì)話、溝通的方式對(duì)涉及各方利益的公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)的全過(guò)程。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第七次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公布，居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬(wàn)人，占36.11%，[2]廣大農(nóng)村地區(qū)是基層協(xié)商民主開(kāi)展的重要場(chǎng)所，農(nóng)村基層協(xié)商民主豐富了社會(huì)主義協(xié)商民主的內(nèi)涵和外延。近些年農(nóng)村地區(qū)基層協(xié)商民主實(shí)踐取得了顯著的成效，探索出了很多具有針對(duì)性和創(chuàng)新性的形式，例如“民主懇談會(huì)”“一事一議”“協(xié)商議事會(huì)”“民事直說(shuō)”等等。然而，農(nóng)村基層協(xié)商民主在實(shí)踐中也遇到許多亟需解決的問(wèn)題，因此，嘗試以農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的困境為主要研究對(duì)象，從具體運(yùn)行制度、參與主體的質(zhì)量、協(xié)商開(kāi)展的環(huán)境三個(gè)維度分析農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的主要困境何在，如何有效解決這些困境？以上思考對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主的有序、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的重要價(jià)值

農(nóng)村地區(qū)具備發(fā)展基層民主的豐富土壤，居住在農(nóng)村的人口占全國(guó)總?cè)丝诘?6.11%，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)基層協(xié)商民主有序運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)全過(guò)程人民民主的發(fā)展具有關(guān)鍵作用，將民主協(xié)商貫穿于村民自治的全過(guò)程對(duì)于農(nóng)村基層協(xié)商民主的有序運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。改革開(kāi)放以來(lái)，基層民主受到廣泛重視，基層權(quán)力的運(yùn)作關(guān)乎廣大人民群眾的政治權(quán)利，關(guān)乎社會(huì)主義民主的發(fā)展。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)民政治參與問(wèn)題逐漸成為政治實(shí)踐和學(xué)術(shù)思考的重要方面。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)利益復(fù)雜化，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)更加強(qiáng)烈。以村民自治為核心的人民當(dāng)家作主的基層民主為農(nóng)村基層協(xié)商民主的開(kāi)展提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)村基層協(xié)商民主經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐煥發(fā)出強(qiáng)大的活力和生機(jī)，具有重要的價(jià)值和意義。首先，農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展豐富了協(xié)商民主理論，有利于社會(huì)主義全過(guò)程人民民主的發(fā)展。農(nóng)村基層治理是中國(guó)政治發(fā)展的重要試驗(yàn)田，溫嶺“民主懇談會(huì)”的發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)推廣是農(nóng)村基層協(xié)商民主推動(dòng)中國(guó)基層民主發(fā)展的鮮活例證。其次，有利于維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)和諧鄉(xiāng)村的發(fā)展。當(dāng)前村民以及村莊之間在土地承包、集體福利等方面利益矛盾尖銳復(fù)雜，嚴(yán)重影響了村莊和諧和干群關(guān)系。而溝通、對(duì)話的協(xié)商方式有效化解了矛盾，多元主體之間就利益矛盾展開(kāi)公開(kāi)、協(xié)商的溝通以達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)。農(nóng)村基層協(xié)商民主的開(kāi)展有利于提高干群民主意識(shí)，促進(jìn)和諧鄉(xiāng)村的建設(shè)。最后，農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展有利于提高鄉(xiāng)村治理的能力和水平，增強(qiáng)治理效能。選舉民主與協(xié)商民主是農(nóng)村基層民主的兩大主要形式，村民的有序參與能夠維護(hù)自身的合法權(quán)益，與政府展開(kāi)良好的互動(dòng)，能夠提升公共決策的質(zhì)量和合法性。協(xié)商民主的開(kāi)展能夠有效利用多元主體的力量治理社會(huì)，更好的凝聚共識(shí)，集中民智，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，能夠減輕政府的行政成本，激發(fā)社會(huì)主體的活力，提高監(jiān)督水平，更好推動(dòng)決策的實(shí)施。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的主要困境

農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展在切實(shí)提高農(nóng)村治理效能的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，引起了學(xué)術(shù)界的廣泛重視，不同學(xué)者從不同切入點(diǎn)出發(fā)，思考了農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展遇到的困境，概括來(lái)說(shuō)主要有以下方面：第一，從宏觀層面思考農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的制度化、法制化不足的困境，提出推動(dòng)基層協(xié)商民主體系化、制度化，然而在農(nóng)村基層協(xié)商民主具體運(yùn)行制度層面的思考較少；第二，從參與主體協(xié)商意識(shí)和能力角度思考農(nóng)村基層協(xié)商民主難推行的困境，這方面的研究較多，但都比較零碎，沒(méi)有系統(tǒng)地分析參與主體質(zhì)量較低的問(wèn)題；第三，從協(xié)商的各個(gè)環(huán)節(jié)分析了農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展民主元素存疑、形式化、協(xié)商成果難落實(shí)等問(wèn)題；不同學(xué)者通過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究剖析了阻礙農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的問(wèn)題，但是對(duì)這些問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)措施還需要進(jìn)一步研究。

農(nóng)村地區(qū)是全過(guò)程人民民主實(shí)踐的重要場(chǎng)域，基層協(xié)商民主在農(nóng)村的創(chuàng)新和發(fā)展?jié)M足了農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的要求，調(diào)動(dòng)了其政治參與的熱情，并且對(duì)社會(huì)整體基層協(xié)商民主的發(fā)展進(jìn)程具有重要的推動(dòng)作用。然而，對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐中存在的困境不能忽視。根據(jù)現(xiàn)有的資料來(lái)看，運(yùn)行制度水平、參與主體質(zhì)量、協(xié)商環(huán)境等方面的不足成為制約農(nóng)村基層協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮和治理效能轉(zhuǎn)化的瓶頸。認(rèn)真審視農(nóng)村基層協(xié)商民主的實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其面臨的困境主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）運(yùn)行制度低水平

近些年來(lái)，基層協(xié)商民主的實(shí)踐發(fā)展和學(xué)術(shù)研究如火如荼，2015年國(guó)家印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，對(duì)運(yùn)行制度進(jìn)行了原則性的規(guī)定。但是，基層協(xié)商并未發(fā)展成正式的制度，缺乏相應(yīng)的法律地位和明確的運(yùn)行制度，尤其是物質(zhì)保障較差的農(nóng)村地區(qū)更是存在運(yùn)行制度水平低的問(wèn)題。首先，關(guān)于協(xié)商議題的規(guī)定不夠細(xì)致和全面。協(xié)商議題的產(chǎn)生和確定缺乏公開(kāi)、細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，由于考慮到農(nóng)民的參與能力與工作效率等因素，議題的最終決定權(quán)也掌握在政府手中。然而“溫嶺懇談會(huì)”的成功說(shuō)明協(xié)商議題從范圍、確定標(biāo)準(zhǔn)、流程、審議、決定權(quán)以及產(chǎn)生周期等運(yùn)行的各個(gè)方面都需要規(guī)范化、民主化和科學(xué)化。其次，關(guān)于協(xié)商主體的規(guī)定不夠民主和科學(xué)。當(dāng)前大部分地區(qū)對(duì)協(xié)商主體的資格和名額限制進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，一般通過(guò)邀請(qǐng)和自愿的方式參與，實(shí)際操作中協(xié)商主體的代表性和民主性嚴(yán)重不足。令人唏噓的是有些時(shí)候村莊協(xié)商主體的產(chǎn)生是通過(guò)動(dòng)員、“說(shuō)情”的方式，這與其制度化水平較低有重要關(guān)系，實(shí)踐中的隨意性給協(xié)商主體造成了協(xié)商不重要的觀念。除了利益相關(guān)者的遴選，對(duì)專(zhuān)家和主持人是否設(shè)置也沒(méi)有明確規(guī)定。最后，關(guān)于協(xié)商過(guò)程的規(guī)定不夠規(guī)范和明確。除了協(xié)商形式、議題、主體必須確定以外，協(xié)商過(guò)程包括的必要環(huán)節(jié)和流程、必需要素、銜接和監(jiān)督機(jī)制等需要明確具體的規(guī)定。農(nóng)村地區(qū)缺乏物質(zhì)和人才保障，協(xié)商環(huán)節(jié)和流程設(shè)計(jì)得簡(jiǎn)單，缺乏技術(shù)支撐，尤其是對(duì)協(xié)商成果的落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制普遍存在缺失或不明確的問(wèn)題。鄉(xiāng)政府基于權(quán)限和政績(jī)等方面的考慮，再加之缺乏監(jiān)督機(jī)制，協(xié)商成果落實(shí)方面的存在著嚴(yán)重的政府偏好問(wèn)題。協(xié)商成果“難落實(shí)”成為影響農(nóng)村群眾對(duì)基層協(xié)商民主制度認(rèn)同的嚴(yán)重阻礙因素。因此，有必要思考如何完善農(nóng)村基層協(xié)商民主的具體運(yùn)行制度，并將之落到實(shí)處。

（二）參與主體低質(zhì)量

參與主體是整個(gè)協(xié)商過(guò)程最具創(chuàng)新和活力的元素，對(duì)協(xié)商成效具有關(guān)鍵的作用，然而農(nóng)村地區(qū)參與主體在“質(zhì)”和“量”上都呈現(xiàn)較低水平的狀態(tài)。首先，農(nóng)村地區(qū)缺乏優(yōu)秀的人才和干部隊(duì)伍保障，他們是農(nóng)村基層協(xié)商民主工作的落實(shí)者和推動(dòng)者。當(dāng)前，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的民主意識(shí)弱，業(yè)務(wù)能力低的情況突出，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層協(xié)商民主的效能轉(zhuǎn)換。其次，農(nóng)村群眾普遍高受教育程度低，民主意識(shí)和公共理性精神薄弱，協(xié)商能力和技巧不足，難以開(kāi)展有效的協(xié)商，長(zhǎng)此以往不僅影響了農(nóng)村群眾的參與熱情而且還會(huì)導(dǎo)致協(xié)商乏力，影響制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。并且農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐普遍缺乏主持人和專(zhuān)家元素，一定程度上影響了協(xié)商的科學(xué)性和效率性。最后，農(nóng)村地區(qū)“空心化”現(xiàn)象嚴(yán)重，影響基層協(xié)商民主的參與度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民大都選擇外出務(wù)工，無(wú)暇顧及村莊的發(fā)展，對(duì)基層協(xié)商民主工作更是有心無(wú)力。參與主體的不在場(chǎng)往往給實(shí)踐造成動(dòng)員老人、婦女“充數(shù)”的情況，這種現(xiàn)象制約農(nóng)村基層協(xié)商民主制度活力的有效釋放。

（三）協(xié)商環(huán)境不充分

農(nóng)村與城市相比在政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會(huì)環(huán)境等方面有其自身的發(fā)展特點(diǎn)，形成了農(nóng)村基層民主建設(shè)的特定環(huán)境，也使得農(nóng)村基層民主建設(shè)存在許多薄弱之處?；鶎訁f(xié)商民主是農(nóng)民政治參與，維護(hù)自身權(quán)益的重要途徑，需要充分的內(nèi)外部環(huán)境支撐。2015年國(guó)家先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了良好的協(xié)商環(huán)境的重要性。然而，在實(shí)踐中農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行環(huán)境并不理想，尚未達(dá)到良好寬松的程度。首先，雖然國(guó)家十分重視基層協(xié)商民主建設(shè)，然而這個(gè)邏輯是自上而下的，地方政府的重視程度不夠，導(dǎo)致協(xié)商民主信息公開(kāi)不透明、協(xié)商成果不落實(shí)等隨意性現(xiàn)象嚴(yán)重。其次，農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，好的政策執(zhí)行也需要良好的物質(zhì)保障，物質(zhì)條件不僅制約基層協(xié)商民主建設(shè)的基礎(chǔ)保障，而且影響人民觀念的發(fā)展和創(chuàng)新。最后，農(nóng)村地區(qū)民主文化發(fā)展不健全，參與主體民主意識(shí)和能力弱、官民之間地位不平等、互不信任等問(wèn)題嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層協(xié)商民主最真實(shí)、最廣泛的開(kāi)展?？偠灾r(nóng)村地區(qū)協(xié)商環(huán)境不夠充分，嚴(yán)重影響了協(xié)商成效，需要優(yōu)化協(xié)商環(huán)境，創(chuàng)造良好的協(xié)商氛圍，大力推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主工作，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程人民民主。

三、農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展困境的對(duì)策研究

農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展取得了具有創(chuàng)新性、普遍性的經(jīng)驗(yàn)，與選舉民主相互補(bǔ)充，成為推動(dòng)農(nóng)村基層民主有效運(yùn)行的重要的方式。實(shí)踐中普遍存在的運(yùn)行制度水平低、參與主體質(zhì)量不高以及協(xié)商環(huán)境不充分等是農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展面臨的主要困境，因此建立健全農(nóng)村基層協(xié)商民主具體運(yùn)行制度、提高參與主體的質(zhì)量、優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商環(huán)境等手段成為完善農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

（一）建立健全具體運(yùn)行制度

農(nóng)村基層協(xié)商民主的運(yùn)行過(guò)程容易出現(xiàn)制度化不足的問(wèn)題，在協(xié)商主體、議題、環(huán)節(jié)、監(jiān)督以及各部門(mén)銜接等方面缺乏具體的制度，導(dǎo)致程序化、制度化不足。然而具體的運(yùn)行制度對(duì)協(xié)商成效的高低有著決定性的作用，因此，需要思考如何建立健全農(nóng)村基層協(xié)商民主的具體運(yùn)行制度，以提高協(xié)商成效。首先，對(duì)協(xié)商議題、主體的產(chǎn)生、成果落實(shí)以及監(jiān)督機(jī)制等方案經(jīng)過(guò)廣泛協(xié)商，征求意見(jiàn)，在確?？茖W(xué)性和民主性的基礎(chǔ)上將具體的方案于政府網(wǎng)站、村務(wù)欄等公示，確保群眾的知情權(quán)，提高農(nóng)村基層協(xié)商民主的透明度。其次，從實(shí)際出發(fā)制定切實(shí)可行的運(yùn)行制度，充分考慮農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)方式、村民的協(xié)商素質(zhì)和水平等因素，通過(guò)村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式展開(kāi)協(xié)商工作，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則。農(nóng)村基層協(xié)商民主是農(nóng)民進(jìn)行有序政治參與的重要方式，必須考慮到民主要素，同時(shí)也要兼顧效率，需要引入?yún)f(xié)商技術(shù)、配備專(zhuān)家、主持人等，進(jìn)而把控協(xié)商的時(shí)間、流程等，確保協(xié)商實(shí)效。最后，需要確定好各部門(mén)的權(quán)責(zé)，完善流程、部門(mén)之間的銜接。協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)、共識(shí)達(dá)成、落實(shí)成果這一過(guò)程需要連貫性，因此需要?jiǎng)澐指鞑块T(mén)的權(quán)責(zé)，確定主體責(zé)任者，能夠有效避免“議而不決、決而不行”的情況。需要強(qiáng)調(diào)的是加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主的監(jiān)督機(jī)制亦是提高其運(yùn)行制度水平的重要舉措，需要將監(jiān)督機(jī)制明確化、制度化，能夠促進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主的持續(xù)化發(fā)展。總之，提高農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行制度的水平，對(duì)理論的發(fā)展和民主的實(shí)踐來(lái)說(shuō)，都是增加了其生命的活力。

（二）提高參與主體的質(zhì)量

“眾人的事由眾人商量”[3]，商量的事是眾人的事，參與主體始終是農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)踐的關(guān)鍵力量，提高參與主體的質(zhì)量有助于農(nóng)村基層協(xié)商有序、高質(zhì)量開(kāi)展。首先，通過(guò)培訓(xùn)、教育等方式提高基層公務(wù)員的工作能力和服務(wù)意識(shí)，出臺(tái)相關(guān)政策吸引優(yōu)秀人才，充實(shí)干部隊(duì)伍人才庫(kù)。其次，提升義務(wù)教育質(zhì)量，培養(yǎng)農(nóng)村青少年的民主意識(shí)和參與能力。并且加強(qiáng)宣傳、闡釋基層協(xié)商民主理論工作，提高農(nóng)村基層群眾的參與意識(shí)和能力，珍視自身的民主權(quán)利。最后，大力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，吸引青年勞動(dòng)力返鄉(xiāng)建設(shè)家鄉(xiāng)，以及借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)展開(kāi)遠(yuǎn)程參與協(xié)商，保障參與主體的廣泛性和代表性。參與主體“質(zhì)”“量”并非短期就能達(dá)到理想狀態(tài)，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，隨著鄉(xiāng)村振興的過(guò)程，農(nóng)村基層協(xié)商民主參與主體質(zhì)量也會(huì)大幅度提升，當(dāng)然這并不意味著政府不作為。

（三）優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商環(huán)境

黨和國(guó)家十分重視協(xié)商民主建設(shè)的良好氛圍，2015年印發(fā)的相關(guān)文件中明確強(qiáng)調(diào)“營(yíng)造協(xié)商民主建設(shè)良好氛圍”[4]、“營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的良好氛圍”[5]。優(yōu)化農(nóng)村基層協(xié)商環(huán)境需要從官民主體、制度建設(shè)、文化培育三個(gè)維度入手，首先，必須明確政府官員的權(quán)責(zé)，提高對(duì)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的重視程度，納入考評(píng)機(jī)制，將農(nóng)村基層協(xié)商民主工作視為常態(tài)。同時(shí)，需要讓農(nóng)村群眾明確協(xié)商和選舉是捍衛(wèi)自身權(quán)利最有力的方式，積極主動(dòng)學(xué)習(xí)協(xié)商知識(shí)，提高自身參與能力。其次，在發(fā)掘村民自治“存量”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)商民主的制度供給，將選舉和協(xié)商制度化、法制化，如此才能有效擴(kuò)大農(nóng)民的有序政治參與，提升基層民主的質(zhì)量。最后，營(yíng)造寬松和諧的協(xié)商環(huán)境必須要培育農(nóng)村民主文化，提升各主體的民主協(xié)商意識(shí)和公共理性精神，增強(qiáng)官民之間的平等互動(dòng)和信任?？傊?，優(yōu)化良好的協(xié)商環(huán)境需要各方主動(dòng)配合，才能調(diào)動(dòng)不同主體的積極性和創(chuàng)新力，使農(nóng)村基層協(xié)商民主發(fā)揮出巨大潛力。