中國不同市場經(jīng)濟范式下政府與市場關(guān)系重塑*
——以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為例

崔宏軼 陳 靜 徐錦輝

（深圳大學馬克思主義學院，廣東 深圳 518060）

構(gòu)建良好的政府和市場關(guān)系是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的著力點。當前，關(guān)于對一國之內(nèi)不同市場經(jīng)濟范式下政府與市場關(guān)系的探討相對匱乏?！毒V要》[1]重塑了涵蓋中國特色社會主義市場經(jīng)濟與西方市場經(jīng)濟的粵港澳大灣區(qū)的政府和市場的關(guān)系，為中國借鑒西方市場經(jīng)濟制度優(yōu)勢，探索中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下政府與市場關(guān)系埋下伏筆。本文依據(jù)《綱要》，就構(gòu)建大灣區(qū)的政府與市場關(guān)系的目標、原則、邊界及路徑，大灣區(qū)堅持市場起決定性作用的根本方向、發(fā)揮政府作用的深度及廣度等問題進行探討，為研究、完善社會主義市場經(jīng)濟理論略盡綿薄之力。

現(xiàn)有對政府與市場關(guān)系的研究屬于政治經(jīng)濟學中的重要議題。林德布洛姆提出，政府與市場的關(guān)系既是政治學又是經(jīng)濟學的核心問題。[2]這為政治學與經(jīng)濟學的雙重視域理解政府與市場關(guān)系提供了一種新的研究范式和視域。亞當·斯密提出“市場是看不見的手”和“政府守夜人”的思想，認為市場能夠?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)濟運行的自發(fā)調(diào)節(jié)，而政府并不宜直接干預經(jīng)濟運行。為應對20世紀30年代西方自由資本主義國際經(jīng)濟大蕭條，凱恩斯強調(diào)政府在市場經(jīng)濟運行中發(fā)揮必要作用的重要意義。關(guān)于政府和市場的邊界在哪？沃爾夫認為，市場與政府之間選擇是復雜的，這種選擇通常不是一個二選一的問題，而是要找到這兩者之間的平衡點。[3]杜人淮根據(jù)政府與市場的作用特點，把政府與市場的關(guān)系概括為相互替代、相互補充、完全排斥和共同失靈四種，并根據(jù)兩者之間存在不同關(guān)系進一步揭示兩者的作用邊界。[4]

政府和市場關(guān)系是中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革必須處理好的核心問題。學界的研究重點是改革開放以來中國的政府與市場關(guān)系問題。劉鳳儀認為，如何處理好政府和市場的關(guān)系，是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題，要從經(jīng)濟體制、國家性質(zhì)等多角度深入理解。[5]曹冬英等認為，改革開放以來政府干預市場的力度逐步降低，市場由起輔助性作用向基礎(chǔ)性作用、再至決定性作用轉(zhuǎn)變。[6]喬惠波認為，中國經(jīng)濟體制演變走了一條以政府為主導的計劃經(jīng)濟體制向以市場為主導的市場經(jīng)濟體制的演變之路。[7]時家賢等認為，改革開放以來政府與市場的關(guān)系經(jīng)歷了從政府替代市場到政府和市場互動的變遷過程。[8]甄志宏認為，處理好政府和市場的關(guān)系是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。[9]王曙光認為，正確認識政府和市場的關(guān)系是我國雙循環(huán)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。[10]隨著中國進入全面深化改革階段，政府和市場關(guān)系呈現(xiàn)新的特點。何樹平等認為，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”是在新的歷史條件下對政府和市場關(guān)系的新定位。[11]方福前認為，中國社會主義市場經(jīng)濟體制處在完善過程中，現(xiàn)階段的經(jīng)濟問題主要是市場機制未能真正在資源配置中起決定性作用和政府干預失當造成的。[12]因此，林毅夫提出，政府需進一步消除對市場的一些干預，并增強維持宏觀穩(wěn)定、保護產(chǎn)權(quán)等方面的作用。[13]魏禮群指出，應全面深化改革特別是經(jīng)濟體制、行政體制改革。[14]

綜上，現(xiàn)有研究對政府與市場關(guān)系的探索主要是置于西方政治經(jīng)濟學范疇之下，并重點探討近代世界以及改革開放以來中國的政府與市場關(guān)系的宏觀模式。在新時代全面深化改革過程中，進一步深化政府與市場關(guān)系的研究，事關(guān)經(jīng)濟體制改革方向，更事關(guān)社會主義經(jīng)濟發(fā)展的制度自信?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國開放程度最高、經(jīng)濟活力最強的區(qū)域之一，分屬中國特色社會主義市場經(jīng)濟和自由市場經(jīng)濟的不同區(qū)域，構(gòu)建大灣區(qū)的政府與市場合理關(guān)系，對深化改革開放、推進高質(zhì)量發(fā)展等具有特殊意義。本文試圖對不同市場經(jīng)濟范式下大灣區(qū)的政府與市場關(guān)系的合理模式進行探討，以期能夠進一步明晰構(gòu)建未來大灣區(qū)政府和市場關(guān)系的目標、原則、邊界、路徑，明晰港澳與珠三角9市堅持市場決定性作用的根本方向、發(fā)揮政府作用的深度及廣度等均有所不同，從而實現(xiàn)對社會資源的最優(yōu)配置。

一、粵港澳大灣區(qū)中政府與市場關(guān)系新定位

“一國兩制”下，粵港澳大灣區(qū)分屬于中國特色社會主義市場經(jīng)濟和自由市場經(jīng)濟的不同區(qū)域，本質(zhì)都是市場經(jīng)濟，處理政府與市場的關(guān)系有共同之處，兩地均要遵循市場經(jīng)濟一般規(guī)律，政府進行干預，彌補市場缺陷。但是，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟社會制度差異較大，港澳作為自由開放經(jīng)濟體，擁有高度國際化、法治化的營商環(huán)境，珠三角9市是內(nèi)地外向度最高的經(jīng)濟區(qū)域和對外開放的重要窗口，因而港澳與珠三角9市的政府與市場關(guān)系定位又有較大差異。港澳與珠三角9市堅持市場決定性作用的根本方向、政府作用的深度及廣度、政府和市場關(guān)系的合理模式等均有所不同，特別要明確政府與市場關(guān)系的目標、原則、邊界、路徑，從而實現(xiàn)對社會資源的最優(yōu)配置。

確定政府與市場關(guān)系的目標?！毒V要》明確大灣區(qū)發(fā)展的總體目標、功能目標及階段目標，并整體確定政府、市場發(fā)揮何種作用實現(xiàn)大灣區(qū)的發(fā)展目標。具體而言：優(yōu)化大灣區(qū)創(chuàng)新制度和政策環(huán)境，提升新興技術(shù)原創(chuàng)能力，形成以創(chuàng)新為主要支撐的經(jīng)濟體系；通過各類資源要素高效便捷流動，實現(xiàn)大灣區(qū)內(nèi)市場高水平互聯(lián)互通；發(fā)揮港澳服務業(yè)和珠三角新興產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性；發(fā)揮港澳自由經(jīng)濟體優(yōu)勢，完善各領(lǐng)域開放合作體制機制，打造高水平開放平臺；加大包括宜居宜業(yè)優(yōu)質(zhì)生活圈在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務供給?？傊訌娬囊龑ё饔靡约罢袌龅膮f(xié)調(diào)聯(lián)動，創(chuàng)新政府—市場關(guān)系的合理模式，實現(xiàn)建成富有活力和國際競爭力大灣區(qū)的目標。

處理政府與市場關(guān)系的原則?！毒V要》提出堅守“一國”之本，善用“兩制”之利。這從國家性質(zhì)方面規(guī)定處理粵港澳大灣區(qū)的政府與市場之間關(guān)系的原則，即探索“一國兩制”之下政府與市場關(guān)系的合理模式，并尊重港澳與珠三角9市之不同。具體地講，貫徹“一國兩制”，是指在維護國家統(tǒng)一前提下，將中國特色社會主義政治制度優(yōu)勢和保障港澳的高度自治權(quán)有機結(jié)合起來，發(fā)揮市場化機制的作用，利用“一國兩制”制度優(yōu)勢，促進粵港澳的優(yōu)勢互補?？傊耙粐鴥芍啤贝_定了處理大灣區(qū)的政府與市場關(guān)系的基本原則，在充分發(fā)揮市場化機制作用下，既要實現(xiàn)港澳與珠三角9市的有效整合，又要尊重彼此經(jīng)濟社會制度差異并突破各自現(xiàn)有的政府與市場關(guān)系的模式，重塑“一國兩制”下大灣區(qū)政府與市場的關(guān)系，從而豐富“一國兩制”實踐內(nèi)涵。

明確政府與市場關(guān)系的邊界。《綱要》提出，珠三角9市減少行政干預，深化“放管服”改革；香港、澳門發(fā)揮開放平臺與示范作用，增強與內(nèi)地在能源安全、水資源安全、生態(tài)文明、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、社會保障及治理、司法服務等方面合作。重要的是，《綱要》明確提出“用法治規(guī)范政府和市場邊界，堅持用法治化市場化方式協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題”?？傮w上，大灣區(qū)要堅決發(fā)揮市場的決定性作用，珠三角9市繼續(xù)降低政府干預市場經(jīng)濟的范圍并調(diào)整其干預范圍及其程度，重塑政府與市場的邊界。

探索政府與市場合理關(guān)系的實現(xiàn)路徑。充分發(fā)揮廣東先行先試的改革開放優(yōu)勢以及香港、澳門在資本、人才、管理等方面的國際化優(yōu)勢，以深圳前海、珠海橫琴等開放平臺為依托，深化大灣區(qū)內(nèi)地9市與港澳在貿(mào)易往來、信息交流、資金流通等方面的全面交流合作，探索協(xié)同發(fā)展新模式?？傊ㄟ^采取漸進式、小范圍的改革試驗，特別是構(gòu)建內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，引領(lǐng)大灣區(qū)政府和市場關(guān)系的變革并推廣。

綜上，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，在處理政府與市場關(guān)系上，確立增強大灣區(qū)國際競爭力的目標，樹立“一國兩制”是處理政府與市場關(guān)系的根本原則，確定政府與市場彼此作用的邊界，明確港澳與內(nèi)地合作示范的發(fā)展路徑，從而實現(xiàn)對區(qū)域、國際資源的最優(yōu)配置。

二、市場作用的主體、層次及機制

當前，粵港澳大灣區(qū)的內(nèi)部發(fā)展差距相對較大。珠三角9市市場經(jīng)濟體制有待完善，港澳經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足?！毒V要》提出堅持市場在大灣區(qū)資源配置中起決定性作用，通過培育市場主體、明確資源配置領(lǐng)域及完善市場機制，促進大灣區(qū)資源流動和增強發(fā)展活力。

（一）市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的主體

市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，首要問題是培育和發(fā)展壯大市場主體。[14]中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟階段，市場主體有個體和組織、國企和非國企、內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、企事業(yè)單位和各類組織，同時某一地區(qū)、行業(yè)、時段之內(nèi)市場主體結(jié)構(gòu)特征不盡相同。隨著市場統(tǒng)一形成，放開大灣區(qū)企業(yè)設(shè)立限制和其跨境行為限制，是培育市場主體的重要手段。

大灣區(qū)面臨改善生態(tài)環(huán)境、促進要素流動等共性問題，有培育共同市場主體的需求。根據(jù)《綱要》，在大灣區(qū)層面重點推進市場主體合作、培育聯(lián)合型市場主體，包括鼓勵粵港澳共建專業(yè)服務機構(gòu)、區(qū)域性港口聯(lián)盟、粵港澳產(chǎn)學研創(chuàng)新聯(lián)盟等各類機構(gòu)?；浉郯母鞯孛媾R經(jīng)濟發(fā)展、服務開放等問題不同，各地培育市場主體的方向有所不同。廣東培育的市場主體有：允許有港澳職業(yè)資質(zhì)的專業(yè)人士為內(nèi)地直接提供服務；培育智能制造骨干企業(yè)，支持港澳銀行、保險機構(gòu)在廣東自貿(mào)區(qū)設(shè)立經(jīng)營機構(gòu)；吸引跨國公司、國際組織總部落戶大灣區(qū)，支持企業(yè)設(shè)立海外研發(fā)機構(gòu)和創(chuàng)新孵化基地；培育市場空間載體，建設(shè)國家雙創(chuàng)示范基地、眾創(chuàng)空間；培育市場中介組織，建設(shè)廣州產(chǎn)權(quán)、大宗商品區(qū)域交易中心及創(chuàng)新型期貨交易所等。港澳培育的市場主體有：提升香港國際航空樞紐地位，建設(shè)香港五大研發(fā)中心及香港科學園、香港數(shù)碼港，支持絲路基金等機構(gòu)在港澳設(shè)立分支機構(gòu)，支持香港打造大灣區(qū)綠色金融中心和“一帶一路”投融資平臺；澳門打造中國－葡語國家金融服務平臺和葡語國家人民幣清算中心，建設(shè)葡語國家食品集散中心等。

市場主體在資源配置中發(fā)揮決定性作用，重點是減少政府對市場主體的干預及壯大市場主體力量，使市場主體在經(jīng)濟活動中能夠起到主體作用。在大灣區(qū)范圍內(nèi)，引進有競爭力的市場主體，尊重市場主體跨境流動及合作行為；增強市場主體的能力特別是高校、科研院所的充分經(jīng)營決策權(quán)，讓各類主體公平參與競爭。培育市場主體、增強市場主體能力，是市場在資源配置中發(fā)揮“決定性”作用的直接體現(xiàn)，從而加快形成現(xiàn)代市場體系。

（二）市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的層次領(lǐng)域

市場發(fā)揮決定性作用是指在“資源配置”上發(fā)揮決定性作用，并非在所有資源配置領(lǐng)域，因此需要對“資源配置”的基本方向、重要領(lǐng)域有一個清晰界定，才能貫徹落實“市場在資源配置中起決定性作用”的指導思想。有學者認為，市場在某個領(lǐng)域發(fā)揮“決定性”作用主要取決于能否堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，[15]但粵港澳大灣區(qū)分屬于中國特色社會主義市場經(jīng)濟和自由市場經(jīng)濟的不同區(qū)域，港澳與珠三角9市堅持市場決定性作用的根本方向有所不同；同時，珠三角9市處于轉(zhuǎn)型階段，部分領(lǐng)域市場已經(jīng)在發(fā)揮決定性作用，部分領(lǐng)域需進一步發(fā)揮市場的決定性作用，不同城市的市場發(fā)揮決定性作用的層次領(lǐng)域仍有所差異。因此，粵港澳大灣區(qū)要使市場在資源配置中發(fā)揮作用，就要明確哪些層次領(lǐng)域市場要發(fā)揮決定性作用，哪些層次領(lǐng)域則不能。

首先，徹底發(fā)揮市場的決定性作用，充分尊重市場培育的經(jīng)濟優(yōu)勢并繼續(xù)發(fā)揮作用，如產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、金融服務等。根據(jù)《綱要》，發(fā)揮粵港澳科技研發(fā)與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新優(yōu)勢，加快形成以創(chuàng)新為主要動力和支撐的經(jīng)濟體系；支持深圳依規(guī)發(fā)展以深圳證券交易所為核心的資本市場，依托區(qū)域性股權(quán)交易市場建設(shè)科技創(chuàng)新金融支持平臺；發(fā)揮香港作為國際金融中心的引領(lǐng)和帶動作用；支持香港發(fā)揮海洋經(jīng)濟基礎(chǔ)領(lǐng)域創(chuàng)新研究優(yōu)勢，支持香港在優(yōu)勢領(lǐng)域探索“再工業(yè)化”；進一步提升澳門世界旅游休閑中心地位以及連接中國和葡語國家的平臺作用。

其次，市場發(fā)揮引導作用、政府發(fā)揮輔導作用，主要是引進市場配置資源的作用，放開資源在地區(qū)、行業(yè)之間配置限制等。一是強調(diào)市場主導、引入政府?！毒V要》提出，在依法合規(guī)前提下有序推動大灣區(qū)內(nèi)金融產(chǎn)品跨境交易；以科技合作委員會為載體，加快港澳融入國家創(chuàng)新體系步伐等。二是在市場作用不充分領(lǐng)域引入市場的作用?！毒V要》要求，允許港澳企業(yè)為內(nèi)地市場主體直接提供服務；落實內(nèi)地對港澳服務業(yè)開放措施；鼓勵社會力量發(fā)展高水平醫(yī)療機構(gòu)；充分落實高等學校辦學自主權(quán)；落實內(nèi)地有序推進文化市場開放。

總之，市場在大灣區(qū)資源配置不同層次領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用有差別。在要素市場化配置、高端資源整合利用、產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局等領(lǐng)域要深化市場改革、先行先試，尊重各地市場培育的不同領(lǐng)域經(jīng)濟優(yōu)勢并使其繼續(xù)發(fā)揮作用，在創(chuàng)新、金融等領(lǐng)域發(fā)揮市場主導作用的同時適當引入政府的作用，在國防建設(shè)等領(lǐng)域則不能發(fā)揮市場的決定性作用但應適當引入市場的作用，使市場在資源配置不同層次領(lǐng)域更具廣度、深度和有效。

（三）市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的機制

市場經(jīng)濟本質(zhì)就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。若把資源配置劃分為微觀和宏觀兩個層次，市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用的層次主要在微觀。[16]多種資源在不同主體之間配置，遵循市場價值規(guī)律特別是效益最大化及效率最優(yōu)化，通過市場價格、市場競爭和市場規(guī)則的市場機制，實現(xiàn)市場在資源配置方向及價格形成方面的自主性。[17]針對當前市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高等市場機制失靈問題，可以完善產(chǎn)權(quán)制度、要素流動機制、價格反應機制、公平競爭機制，更好地發(fā)揮市場在大灣區(qū)資源配置中的決定性作用。

一是完善產(chǎn)權(quán)制度，重點是建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易平臺和完善產(chǎn)權(quán)保護。《綱要》提出，建設(shè)區(qū)域性私募股權(quán)交易市場及產(chǎn)權(quán)交易中心，支持香港機構(gòu)投資者投資境內(nèi)私募股權(quán)投資基金；建設(shè)大宗商品區(qū)域交易中心，建設(shè)前海新型國際貿(mào)易中心，打造貨權(quán)交割地；完善知識產(chǎn)權(quán)保護、運用制度規(guī)則，加強重點領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法，促進知識產(chǎn)權(quán)有效流通。總之，產(chǎn)權(quán)是市場實現(xiàn)資源配置的關(guān)鍵，健全產(chǎn)權(quán)交易平臺有助于產(chǎn)權(quán)流通實現(xiàn)。

二是要素自由流動機制，重點促進基礎(chǔ)要素流動。《綱要》提出，探索有利于人才、資本、信息、技術(shù)等要素跨境流動和區(qū)域融通的政策舉措；加速發(fā)展大灣區(qū)城際交通運營網(wǎng)絡，提升客運服務的便捷性；有序推進深港金融市場互聯(lián)互通；構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，推進電子簽名證書、電子支付系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進口岸監(jiān)管部門間信息互換。總體上，實現(xiàn)進一步提升粵港澳市場互聯(lián)互通水平。

三是價格反應機制，重點健全價格實現(xiàn)機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行干預，形成健全市場價格機制?！毒V要》提出，建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)交易平臺，發(fā)展知識產(chǎn)權(quán)證券化和促進知識產(chǎn)權(quán)價值合理形成；探索建立適用于大灣區(qū)的賬戶體系以促進跨境貿(mào)易、投融資結(jié)算便利化，推動大灣區(qū)電子支付系統(tǒng)互聯(lián)互通，研究澳門建立人民幣計價結(jié)算的證券市場；研究設(shè)立碳排放為創(chuàng)新型期貨交易，推動粵港澳碳標簽互認機制研究與應用示范?？傊?，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行干預，形成健全市場價格機制。

四是公平競爭機制，通過市場的公平競爭決定哪些企業(yè)勝出或淘汰，重點是營造保障市場主體公平競爭的環(huán)境?！毒V要》提出，對外資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，放寬或取消對港澳投資者的資質(zhì)限制；建設(shè)國際仲裁中心，為粵港澳經(jīng)濟貿(mào)易提供仲裁調(diào)解服務；發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會在制定技術(shù)標準、規(guī)范行業(yè)秩序、應對貿(mào)易摩擦等方面的作用?？傊?，完善市場競爭機制，形成穩(wěn)定、公平、透明、可預期的一流營商環(huán)境。

綜上，市場機制的形成是一個復雜的過程，在同一國家及其不同地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，市場機制的完善范圍和力度有較大差別。在高質(zhì)量發(fā)展階段，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高標準市場體系，是在特定地理空間之內(nèi)、通過對市場外部環(huán)境的改進促進市場機制的形成，重點完善珠三角9市市場經(jīng)濟體制和協(xié)調(diào)、整合大灣區(qū)市場機制，使產(chǎn)權(quán)、價格、競爭等機制發(fā)揮積極作用，實現(xiàn)市場機制在微觀經(jīng)濟活動中能夠起到有效調(diào)節(jié)作用。

三、更好發(fā)揮政府作用的主體與職能

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，市場機制不可能絕對脫離政府而單純地發(fā)揮作用，“‘干預’本質(zhì)上一定是制度性的，市場通過一張‘制度網(wǎng)’發(fā)揮作用，這些制度不可避免地與國家和政府糾纏在一起?！盵18]政府和市場缺一不可，但兩者主體實質(zhì)不同及其職能有所分工。對政府而言，“更好發(fā)揮政府作用的職能”是指政府作為行為主體發(fā)揮其職能作用，因此要先明確建設(shè)大灣區(qū)的行為主體及其地位；在此基礎(chǔ)上，明確各級各地區(qū)部門的職能職責，重視地方政府協(xié)同職能，協(xié)同處理大灣區(qū)的政府與市場關(guān)系。

（一）明確政府作用的責任主體

中央政府的主體作用。粵港澳大灣區(qū)分屬不同行政區(qū)，建設(shè)大灣區(qū)需要中央政府的引導及授權(quán)。在中國現(xiàn)行政治體制下，政府的作用首先體現(xiàn)為黨的路線方針，通過路線方針對建設(shè)大灣區(qū)進行宏觀引導，如《綱要》提出全面準確貫徹“一國兩制”方針，深化內(nèi)地與港澳合作。中央政府作為核心主體，通過路線方針制定重大計劃，印發(fā)《綱要》，對大灣區(qū)經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控。且《綱要》明確各行為主體的責任，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組，對規(guī)劃實施的統(tǒng)籌指導，研究解決政策實施、項目安排等重大問題；國家發(fā)改委與國務院港澳辦等對規(guī)劃實施情況進行跟蹤分析評估并提出調(diào)整建議，重大問題及時向黨中央、國務院報告；中央有關(guān)部門制定支持大灣區(qū)發(fā)展的具體政策和措施，協(xié)調(diào)解決大灣區(qū)合作發(fā)展中的問題?？傊醒胝l(fā)揮方針引導、規(guī)劃制定及監(jiān)督實施的主體作用，中央政府職能部門發(fā)揮領(lǐng)導統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進、評估建議的主體作用。

地方政府的主體作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)分屬不同行政區(qū)，既要發(fā)揮不同地方政府的獨立主體作用，還要使其發(fā)揮協(xié)同主體作用?！毒V要》對不同地方政府的主體作用進行明確，廣東省政府要落實預算法規(guī)定，加大財政約束力度，加大督促問責力度；充分發(fā)揮香港、澳門在國家對外開放中的獨特優(yōu)勢和特殊作用。更為重要的是，《綱要》強調(diào)廣東省政府與香港、澳門特區(qū)政府的協(xié)調(diào)作用，要求廣東省政府要更積極主動。具體而言：認真落實《深化粵港澳合作推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》；廣東省政府和香港、澳門特別行政區(qū)政府要積極配合，共同編制科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃并推動落實。在明確地方政府主體責任的同時，《綱要》還要求提升地方政府的主體能力，深入推進依法行政，加強大灣區(qū)廉政機制協(xié)同；內(nèi)地與港澳智庫加強合作，邀請粵港澳專業(yè)人士為大灣區(qū)發(fā)展提供建議；探索成立聯(lián)合投資開發(fā)機構(gòu)，共同參與大灣區(qū)建設(shè)?？傊?，地方政府主要發(fā)揮推動、執(zhí)行、落實的主體作用，但不同地方政府發(fā)揮作用有所差異。

綜上，建設(shè)大灣區(qū)，在明確中央政府及其職能部門的不同主體作用的同時，也重視發(fā)揮廣東、香港、澳門地方政府的主體作用及其協(xié)調(diào)作用，其中尤為重視發(fā)揮廣東地方政府的主體作用，依靠廣東地方政府增強與港澳協(xié)調(diào)及發(fā)揮其積極推進實施作用。

（二）明確政府作用的職能領(lǐng)域

“更好發(fā)揮政府的作用”，既要明確行為主體，更要厘清政府應具備哪些職能及發(fā)揮何種作用?！蛾P(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》對政府的職能進行定位，有完善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能。這概括出政府在深化社會主義市場經(jīng)濟改革中所應發(fā)揮的職能。基于此，減少政府過多不必要的市場干預，更好地發(fā)揮政府作用，就必須有效處理好政府和市場的關(guān)系。

宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進社會經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展是國家經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)的關(guān)鍵任務。新的宏觀調(diào)控體系決定了政府應從經(jīng)濟社會發(fā)展全局，對大灣區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方向及宏觀經(jīng)濟運行的動力、區(qū)域分工協(xié)作、對外開放等重大問題進行調(diào)節(jié)?！毒V要》提出，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系；構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，更好融入全球市場體系；加大公共產(chǎn)品供給，提高保障民生水平。大灣區(qū)地方政府應重視制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀引導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，集中在合理引導投資、構(gòu)建創(chuàng)新體系、推進區(qū)域協(xié)調(diào)、擴大對外開放等方面，運用財政和貨幣政策等市場化調(diào)控工具和產(chǎn)業(yè)、價格等行政干預手段，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

維護市場環(huán)境職能。為保證市場經(jīng)濟有序運行，政府既要通過構(gòu)建統(tǒng)一的市場規(guī)則體系，也要通過適當?shù)姆墒侄?、?jīng)濟手段和行政手段保障粵港澳大灣區(qū)市場環(huán)境制度化、法治化、國際化建設(shè)的有效推進。《綱要》提出，加快建立與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則相適應的制度規(guī)則，打造具有競爭力的營商環(huán)境；推進投資便利化、推動貿(mào)易自由化及促進人員貨物往來便利化，提升市場一體化、管理一體化水平，加大市場監(jiān)管力度；總之，通過一系列的政府措施不斷提升大灣區(qū)打造世界領(lǐng)先開放營商環(huán)境的潛力和能量，加快大灣區(qū)市場一體化建設(shè)，打造安全、開放、有序的現(xiàn)代市場體系。

強化公共服務職能。政府應加大教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等基本公共產(chǎn)品和服務的力度，滿足社會基本需求，為各類市場主體提供優(yōu)質(zhì)均等的公共產(chǎn)品?！毒V要》提出，構(gòu)建新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，增強信息基礎(chǔ)設(shè)施可靠性；推動教育合作發(fā)展，建設(shè)人才高地；塑造健康灣區(qū)，密切醫(yī)療衛(wèi)生合作；推進社會保障合作，提高保障水平。總之，進一步增強大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力，提升城市發(fā)展及運營能力，實現(xiàn)生產(chǎn)生活服務體系化、協(xié)同化。

保護環(huán)境職能。黨的十八屆三中全會將環(huán)境保護專列為政府職能之一，凸顯了政府為人民群眾提供良好的生態(tài)產(chǎn)品的必要性與緊迫性，體現(xiàn)了新時代政府職能內(nèi)容的新內(nèi)涵。推動可持續(xù)發(fā)展，以建設(shè)美麗灣區(qū)為引領(lǐng)，必須建立有效的環(huán)境保護制度體系。《綱要》提出，樹立綠色發(fā)展理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策；實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，構(gòu)建生物多樣性保護網(wǎng)絡；開展珠江區(qū)域水資源、水環(huán)境管理合作，實施空氣質(zhì)量達標管理等；推動制造業(yè)智能化綠色化發(fā)展?？傊ㄟ^建立有效的環(huán)境保護制度，為生產(chǎn)生活提供良好的生態(tài)環(huán)境，促進大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

四、推進政府、市場作用的先行示范

作為中國改革開放的前沿，珠三角地區(qū)涌現(xiàn)出了廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)、前海深港現(xiàn)代化服務合作區(qū)、珠海橫琴片區(qū)等富有特色、成效顯著的改革試驗田?；浉郯牡乩矸秶鷱V闊，涉及區(qū)域經(jīng)濟社會制度較為復雜，《綱要》旨在通過探索地區(qū)協(xié)同發(fā)展新模式及發(fā)揮試驗示范作用，在狹小范圍、重要領(lǐng)域、高水平層次上發(fā)揮市場在珠澳、深港等地合作區(qū)資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為探索大灣區(qū)的政府與市場關(guān)系模式提供示范。

廣州南沙全面示范粵港澳政府與市場關(guān)系。廣州是國家中心城市和綜合性門戶城市，廣州南沙被要求“打造粵港澳全面合作示范區(qū)”，全面探索粵港澳的政府與市場關(guān)系。首先，在主要領(lǐng)域發(fā)揮市場決定性作用。增強南沙國際航運、金融及科技創(chuàng)新的承載功能，成為高水平對外開放門戶；強化南沙與周邊地區(qū)一體化銜接，促進要素流動及服務共享；依托科研優(yōu)勢，打造華南科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化高地；支持港澳銀行、保險機構(gòu)設(shè)經(jīng)營機構(gòu)。其次，在主要領(lǐng)域更好發(fā)揮政府作用。探索大灣區(qū)自由貿(mào)易賬戶管理體系，支持南沙建設(shè)全球進出口商品質(zhì)量溯源中心，高標準推進廣州南沙城市規(guī)劃建設(shè)及提升社會服務水平，建立港澳創(chuàng)業(yè)就業(yè)試驗區(qū)?？傊?，廣州南沙側(cè)重攜手港澳聯(lián)動，推進政府與市場關(guān)系在高水平開放、聯(lián)合創(chuàng)新、金融服務、優(yōu)質(zhì)生活多方面突破和先行示范。

深圳前海先行探索深港政府與市場關(guān)系。深圳臨近香港，是經(jīng)濟特區(qū)、全國性經(jīng)濟中心城市和國家創(chuàng)新型城市，被要求“優(yōu)化提升深圳前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)功能”。一是發(fā)揮市場在現(xiàn)代服務業(yè)中資源配置作用。設(shè)立前?？诎?，實現(xiàn)與香港基礎(chǔ)設(shè)施高效聯(lián)通；推進金融開放創(chuàng)新，探索資本項目可兌換等業(yè)務；允許科技企業(yè)區(qū)內(nèi)注冊、國際經(jīng)營，開拓國際市場；建設(shè)新型國際貿(mào)易中心，探索深港文化創(chuàng)意合作；引進境內(nèi)外高端教育、醫(yī)療資源，提供高品質(zhì)服務。二是構(gòu)建適應開放型經(jīng)濟發(fā)展的制度體系。拓展離岸賬戶功能并探索資本項目可兌換路徑，深化粵港澳合伙聯(lián)營律師事務所試點，支持海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域開展保稅研發(fā)業(yè)務，擴大香港工程建設(shè)模式實施范圍，聯(lián)動香港構(gòu)建多元化爭議解決機制及實行嚴格的知識產(chǎn)權(quán)保護等。總之，深圳側(cè)重聯(lián)動香港圍繞現(xiàn)代服務業(yè)構(gòu)建符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的政府與市場關(guān)系模式。

珠海橫琴深度示范珠澳政府與市場關(guān)系。珠海臨近澳門，是經(jīng)濟特區(qū)和重要節(jié)點城市，被要求“推進珠海橫琴粵港澳深度合作示范”，重點是推進珠澳兩地。一是發(fā)揮珠澳兩地市場的決定性作用。順應兩地旅游發(fā)展優(yōu)勢，促進旅客在橫琴和澳門便利往來；發(fā)揮澳門與葡語國家聯(lián)系優(yōu)勢，推動葡語國家產(chǎn)品便捷進入內(nèi)地市場；發(fā)揮澳門中醫(yī)藥創(chuàng)新優(yōu)勢，建設(shè)粵澳中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園；創(chuàng)新跨境交付、境外消費、自然人移動等服務貿(mào)易模式。二是推進珠澳兩地政策突破和政府職能轉(zhuǎn)型。支持橫琴與珠海保稅區(qū)、洪灣片區(qū)聯(lián)動發(fā)展，為企業(yè)新藥研發(fā)、審批等提供法律指導，探索實行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機制，下放簽證居留證件簽發(fā)權(quán)限至橫琴，為澳門居民治病就醫(yī)提供保障，支持兩地共建綜合民生項目?？傊攸c推進政府與市場關(guān)系在地區(qū)旅游、民生保障等方面取得突破。

綜上，粵港澳大灣區(qū)探索合理的政府與市場關(guān)系，主要是以市場在大灣區(qū)資源配置發(fā)揮決定性作用和實現(xiàn)不同程度調(diào)整乃至整合政府職能為主導邏輯，通過提升原有深港合作、珠澳合作，選取現(xiàn)代服務業(yè)、創(chuàng)新、民生、環(huán)保等重要領(lǐng)域，形成一條合作區(qū)示范、大灣區(qū)推廣、國家借鑒的政府與市場關(guān)系漸進式變革的示范發(fā)展路徑，為最終形成中國特色社會主義市場經(jīng)濟政府與市場關(guān)系的合理模式探路。