應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的生育政策研究*

楊良初

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心，北京，100142)

一、引言

生育政策是指由政府制定或在政府指導(dǎo)下制定的規(guī)范育齡夫婦生育行為的具有行政執(zhí)行力的政策或準(zhǔn)則[1]。分析人口生育政策對(duì)我國(guó)人口老齡化的影響對(duì)未來(lái)我國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的意義。從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，我國(guó)生育政策先后經(jīng)歷了五個(gè)階段的轉(zhuǎn)變，具體為倡導(dǎo)一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的“獨(dú)生子女”政策、“雙獨(dú)二孩”政策、“單獨(dú)二孩”政策、“全面二孩”政策、“全面三孩”政策。按照生命周期理論，如果生育率上升與人口老齡化率上升同時(shí)出現(xiàn)，則人口老齡化狀況可以得到緩解[2-3]；如果生育率下降與人口老齡化率上升并存，就會(huì)形成少子老齡化問(wèn)題，老齡化程度加劇[4-5]。生育率的提高可在一定程度上減緩老齡化速度，增加適齡勞動(dòng)力供給。制定科學(xué)的生育政策就是通過(guò)調(diào)節(jié)人口在不同年齡階段的分布，促進(jìn)人口均衡發(fā)展，達(dá)成人口總量、人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)。

出現(xiàn)人口老齡化有兩方面的重要原因：一是生活水平、醫(yī)療衛(wèi)生條件提高帶來(lái)人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)[6-8]；二是政策、生育意愿等因素導(dǎo)致生育水平的下降，進(jìn)而人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化[9-10]。中國(guó)的人口老齡化同樣主要源自這兩個(gè)原因。本文采用老齡人口比重衡量老齡化程度。老齡人口比重又稱(chēng)老年系數(shù)，指老年人口占總?cè)丝诘谋戎?，通常用百分比表示。它是現(xiàn)有人口老齡化指標(biāo)中使用最廣泛的一個(gè)。

人口自然增長(zhǎng)率是我國(guó)人口出生率減去死亡率的凈值。出生率和死亡率對(duì)自然增長(zhǎng)率產(chǎn)生直接影響，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生育政策和社會(huì)文化因素會(huì)對(duì)人口自然增長(zhǎng)率產(chǎn)生間接影響[11-13]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)通過(guò)影響人們的收入水平，進(jìn)而影響人們的生育意愿，引發(fā)人口出生率的變化。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，降低人口死亡率，延長(zhǎng)平均預(yù)期壽命，進(jìn)而影響人口自然增長(zhǎng)率的變動(dòng)。生育政策能夠直接導(dǎo)致人口自然增長(zhǎng)率的變化。我國(guó)的人口自然增長(zhǎng)率在1965—1970年的5年間下降了不到1‰，而在1970—1975年的5年間下降了超過(guò)10‰，這與我國(guó)在不同階段提出的計(jì)劃生育政策密不可分。社會(huì)文化因素也能導(dǎo)致人口自然增長(zhǎng)率變動(dòng)，隨著受教育程度的提高，人們的觀念逐漸改變，更注重孩子的質(zhì)量而不是孩子的數(shù)量。人們平均初婚年齡和平均初育年齡的推遲不僅受到計(jì)劃生育政策的影響，還與受教育年限的延長(zhǎng)、生活壓力等因素密切相關(guān)[14]。

老年人口比重和人口自然增長(zhǎng)率之間的關(guān)系是復(fù)雜的。社會(huì)老齡化對(duì)生育意愿的影響可以分為促進(jìn)作用和阻礙作用兩方面。一方面，老年人口比重的提高能夠通過(guò)增加家庭收入和社會(huì)生育規(guī)勸提高家庭的生育意愿。老年人的退休收入不僅能夠滿足個(gè)人的需求，還能夠增加整個(gè)家庭的收入[15]。在我國(guó)農(nóng)村，適齡生育的夫妻多是和父母同住；在城市，即使子女和父母不同住，他們之間也常有密切的收入分配聯(lián)系。另外，很多老年人受多子多福等傳統(tǒng)觀念的影響，會(huì)規(guī)勸新婚夫妻多生育小孩。由此，老年人口比重的提高能夠通對(duì)人口自然增長(zhǎng)率起到一定的促進(jìn)作用。另一方面，老年人口比重的提高會(huì)通過(guò)家庭支出的增長(zhǎng)對(duì)生育意愿產(chǎn)生阻礙作用[16-17]。我國(guó)老年人失能期相比發(fā)達(dá)國(guó)家更長(zhǎng)，失能老年醫(yī)療護(hù)理支出費(fèi)用巨大，家庭在此方面經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重會(huì)降低子女的生育意愿。

二、人口自然增長(zhǎng)率與老齡化關(guān)系的實(shí)證檢驗(yàn)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文基于2001—2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，統(tǒng)計(jì)2001—2017年的總?cè)丝谥笜?biāo)與老年人口指標(biāo)，考察社會(huì)生育意愿和社會(huì)老齡化程度。具體數(shù)值描述性統(tǒng)計(jì)情況如表1所示。

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

(二)人口自然增長(zhǎng)率與老年人口比重的變化趨勢(shì)

我國(guó)的自然增長(zhǎng)率與老年人口比重如表2所示。從表2、圖1及圖2可以看出：2001—2017年，我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率先在很長(zhǎng)一段時(shí)間里持續(xù)下降，后波動(dòng)反彈，我國(guó)人口出生率和人口自然增長(zhǎng)率幾乎為同趨勢(shì)變動(dòng)，而人口死亡率穩(wěn)定在7‰左右；65歲老年人口比重則呈持續(xù)上升趨勢(shì)，逐步突破11%的大關(guān)。

表2 2001—2017年我國(guó)總?cè)丝诩袄夏耆丝跀?shù)據(jù)

(續(xù)表2)

圖1 2001—2017年人口自然增長(zhǎng)率、死亡率與出生率趨勢(shì)

圖2 2001—2017年老年人口比重趨勢(shì)

(三)人口自然增長(zhǎng)率與老年人口比重之間的關(guān)系

1.VAR模型簡(jiǎn)介

本文采用向量自回歸(Vector Auto-Regression，簡(jiǎn)稱(chēng)VAR)模型分析人口自然增長(zhǎng)率與老年人口比重之間的關(guān)系。VAR模型從數(shù)據(jù)出發(fā)建立一組相互聯(lián)系的方程，避免了單方程計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型不能描述變量之間相互影響關(guān)系的缺陷，因此通常被用于研究相互聯(lián)系的時(shí)間序列變量的動(dòng)態(tài)變化規(guī)律。

一般的不含外生變量的VAR(p)模型的數(shù)學(xué)形式如下：

Yt=α+φ1Yt-1+φ2Yt-2+…+φpYt-p+εt

(1)

在上式中，Yt是m維變量序列；φi(i=1，…，p) 是待估的參數(shù)矩陣，εt為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，p為最大滯后期。VAR模型要求序列是平穩(wěn)的。如果序列不平穩(wěn)，則可以運(yùn)用差分平穩(wěn)的序列建立該模型。

因此，本文擬建立的VAR模型形式為：

(2)

其中，oldratio指老齡人口比重，naturalgrowthrate指人口自然增長(zhǎng)率，α0指回歸常數(shù)項(xiàng)，Ak指滯后k期回歸系數(shù)，A1即滯后1期回歸系數(shù)。

2.平穩(wěn)性檢驗(yàn)

為了避免所采用的時(shí)間序列數(shù)據(jù)不平穩(wěn)而出現(xiàn)“偽回歸問(wèn)題”，在構(gòu)建VAR模型之前需要對(duì)各時(shí)間序列的數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)。本文采用ADF單位根檢驗(yàn)法對(duì)原時(shí)間序列即水平序列的數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 水平序列的ADF檢驗(yàn)結(jié)果

從表3中可以看出，老年人口比重不論在何種顯著性水平下均沒(méi)有通過(guò)檢驗(yàn)，也就是說(shuō)原水平序列是不平穩(wěn)的。而人口自然增長(zhǎng)率在10%的顯著性水平上平穩(wěn)，但在5%和1%的顯著性水平下仍未能通過(guò)單位根檢驗(yàn)。因此，本文需要先對(duì)水平序列進(jìn)行一階差分處理，再對(duì)差分序列進(jìn)行ADF單位根檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果如表4所示。

表4 一階差分序列的ADF檢驗(yàn)結(jié)果

從表4可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)一階差分處理的變量都通過(guò)了ADF檢驗(yàn)，其中一階差分的老年人口比重在5%的顯著性水平下通過(guò)了單位根檢驗(yàn)，而一階差分的人口自然增長(zhǎng)率在1%的水平下顯著。原水平序列是一階單整的，符合建立VAR模型的條件。因此，可以在差分序列的基礎(chǔ)上建立VAR 模型。

3.VAR模型的建立及穩(wěn)定性檢驗(yàn)

在建立VAR模型之前，確定最優(yōu)滯后期是非常重要的。因?yàn)樽顑?yōu)滯后期取值不當(dāng)會(huì)直接影響模型的準(zhǔn)確性和計(jì)量的效果。一般對(duì)滯后階數(shù)選擇的判斷準(zhǔn)則是ACI值、HQIC值或SBIC值越小原則。本文采用Stata 14軟件來(lái)確定最優(yōu)滯后期，結(jié)果如表5所示。

表5 VAR模型最優(yōu)滯后階數(shù)檢驗(yàn)結(jié)果

表5顯示，AIC值、HQIC值和SBIC值同時(shí)在滯后四階時(shí)達(dá)到最小值，因此本文選擇4作為最優(yōu)滯后階數(shù)，由此建立如下VAR模型：

(3)

方程(3)顯示了老年人口比重與人口自然增長(zhǎng)率之間的關(guān)系。其中，Doldratio為差分后的老齡人口比重，Dnatural-growthrate為差分后的人口自然增長(zhǎng)率。滯后四期的人口自然增長(zhǎng)率對(duì)老年人口比重產(chǎn)生顯著的正向影響。

在估計(jì)完模型之后，本文通過(guò)AR根圖來(lái)對(duì)VAR模型的穩(wěn)定性進(jìn)行檢驗(yàn)。如圖3所示，絕大部分方程根的倒數(shù)均位于單位圓內(nèi)，只有一個(gè)方程根的倒數(shù)在單位圓外，說(shuō)明模型整體具有穩(wěn)定性，且數(shù)據(jù)的影響持續(xù)性較強(qiáng)。

圖3 VAR模型的AR根圖

4.Johansen協(xié)整檢驗(yàn)

由于水平序列是不平穩(wěn)的，因此需要通過(guò)協(xié)整檢驗(yàn)來(lái)考察變量之間是否存在穩(wěn)定的長(zhǎng)期均衡關(guān)系。本文通過(guò)Johansen檢驗(yàn)方法來(lái)進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，檢驗(yàn)的結(jié)果見(jiàn)表6。

表6 Johansen協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

通過(guò)表6可以看出：在rank=0時(shí)，跡統(tǒng)計(jì)量的值大于5%顯著性水平的臨界值，因而應(yīng)該拒絕不存在協(xié)整關(guān)系的原假設(shè)；在rank=1時(shí)，跡統(tǒng)計(jì)量的值小于5%顯著性水平的臨界值，因而應(yīng)該接受不存在協(xié)整關(guān)系的原假設(shè)。綜合判斷，協(xié)整關(guān)系的個(gè)數(shù)為1。因此，VAR模型的變量序列之間存在長(zhǎng)期的協(xié)整關(guān)系。

5.脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解

脈沖響應(yīng)函數(shù)描述了模型內(nèi)生變量對(duì)誤差沖擊的反應(yīng)。圖4是期數(shù)為10期的VAR模型的脈沖響應(yīng)圖，其中，上半部分圖顯示的是老年人口比重受到人口自然增長(zhǎng)率影響的短期脈沖響應(yīng)效果，下半部分顯示的是人口自然增長(zhǎng)率受到老年人口比重影響的短期脈沖響應(yīng)效果。

圖4 VAR模型的脈沖響應(yīng)圖

從圖4上半部分可以看出，老年人口比重對(duì)人口自然增長(zhǎng)率的影響較小，幾乎可以忽略不計(jì)。而從圖4的下半部分可以看出，人口自然增長(zhǎng)率對(duì)老年人口比重的影響從第4期開(kāi)始顯現(xiàn)，并且影響幅度越來(lái)越大。

在以上分析基礎(chǔ)上，本文繼續(xù)考察方差分解結(jié)果。方差分解衡量了影響內(nèi)生變量的外部沖擊的貢獻(xiàn)度。如表7顯示，人口自然增長(zhǎng)率對(duì)老年人口比重的影響逐漸累積，第4年開(kāi)始影響效果逐漸穩(wěn)定。

表7 VAR模型的方差分解表

(四)研究結(jié)論

1.人口自然增長(zhǎng)率的變化反映了生育意愿的變化

2001—2017年人口自然增長(zhǎng)率總體呈現(xiàn)先減后增的變化趨勢(shì)，反映了家庭生育意愿的變化。家庭的生育意愿本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)決策。根據(jù)馬爾薩斯的人口理論，孩子是花費(fèi)固定成本并為未來(lái)提供勞動(dòng)收入回報(bào)的資本品。當(dāng)撫養(yǎng)孩子的成本大于收益的時(shí)候，家庭將減少生育。此外，生育意愿還受政策和觀念等社會(huì)因素的影響。2014年后人口自然增長(zhǎng)率出現(xiàn)波動(dòng)，說(shuō)明家庭生育意愿的促進(jìn)因素和阻礙因素在相互博弈：經(jīng)濟(jì)的富足、政策的放開(kāi)、傳統(tǒng)生育觀念的延續(xù)對(duì)人口自然增長(zhǎng)率起到促進(jìn)作用；但是生育成本和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力的增加也在一定程度上抑制了自然增長(zhǎng)率。

2.人口自然增長(zhǎng)率是生育政策變化的外在表現(xiàn)

2013年前我國(guó)仍然實(shí)行“一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)孩子”的生育政策， 2001—2013年人口自然增長(zhǎng)率和出生率呈“先劇烈，后平緩”的總體下降趨勢(shì)，2013年我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率為4.92‰。2013年11月我國(guó)啟動(dòng)了“單獨(dú)二孩”生育政策，2014年人口自然增長(zhǎng)率顯著提高到5.21‰。2015年10月我國(guó)啟動(dòng)了“全面二孩”生育政策，2016年人口自然增長(zhǎng)率再次拉升至5.86‰?？梢?jiàn)，短期內(nèi)生育政策調(diào)整對(duì)拉動(dòng)人口自然增長(zhǎng)率起到了一定的推動(dòng)作用。

3.人口自然增長(zhǎng)率提升可以顯著改善人口結(jié)構(gòu)

人口自然增長(zhǎng)率的提升增加了少兒在總?cè)丝谥械谋戎?，使適齡勞動(dòng)人口增加，進(jìn)而降低老年撫養(yǎng)比和人口老齡化率，或者減緩人口老齡化率上升速度。由此，少子化、老齡化狀況均可以改善。反之，少子化問(wèn)題如果得不到改變，就會(huì)加深人口老齡化危機(jī)。

三、生育政策實(shí)施效果的制約因素

從前文分析不難看出，實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策有利于遏制人口自然增長(zhǎng)率下滑的趨勢(shì)，以及改善人口結(jié)構(gòu)，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要方式。但是，2015年“全面二孩”政策的實(shí)施，僅帶動(dòng)了2016年人口自然增長(zhǎng)率的反彈，2017年我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率又開(kāi)始下滑?？梢?jiàn)，“二孩”政策后勁不足。在“全面三孩”政策背景下，探討影響居民生育政策的微觀及宏觀原因有重要的理論與實(shí)際價(jià)值。本文從五個(gè)方面歸納了生育政策實(shí)施效果的制約因素。

(一)生育觀念發(fā)生改變

中國(guó)長(zhǎng)期處于農(nóng)耕社會(huì)，傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念對(duì)人們的生育觀念產(chǎn)生極大的影響。例如，在農(nóng)耕時(shí)代，男子可以成為家庭勞動(dòng)力，生男孩越多，父母養(yǎng)老越有保障，而女孩長(zhǎng)大就要嫁人，不能作為家庭勞動(dòng)力。此外，家庭生育的孩子大多隨父姓，傳統(tǒng)觀念里男孩可以傳宗接代和養(yǎng)老。因此，整個(gè)社會(huì)更重視生育男孩。在傳統(tǒng)生育觀念的影響下，我國(guó)人口基數(shù)巨大，而且常常伴隨性別比失調(diào)。隨著我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，傳統(tǒng)的生育觀念日益受到挑戰(zhàn)[18]。20世紀(jì)70年代末，因?yàn)槿丝诳焖僭鲩L(zhǎng)，國(guó)家實(shí)行了“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的獨(dú)生子女政策。強(qiáng)制的計(jì)劃生育政策也促使生育觀念發(fā)生變化。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系逐漸建立，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念逐漸被打破，少生優(yōu)生等現(xiàn)代生育觀念逐漸普及[19]。

(二)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈

生產(chǎn)力的發(fā)展將人們從土地上解放出來(lái)，職業(yè)形式多樣化。隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)信息化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)，社會(huì)在知識(shí)和技能方面對(duì)適齡勞動(dòng)力提出越來(lái)越高的要求。面對(duì)激烈的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，人們往往需要通過(guò)重新學(xué)習(xí)、參加培訓(xùn)、繼續(xù)深造等途徑提升自己的人力資本，進(jìn)而找到收入較高的工作。這一過(guò)程需要花費(fèi)大量的時(shí)間，尤其對(duì)于女性來(lái)說(shuō)，在經(jīng)歷孕期和產(chǎn)假兩個(gè)時(shí)期之后，還要對(duì)孩子進(jìn)行撫養(yǎng)和教育，其職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大受影響。由此，更多人選擇推遲生育的時(shí)間或減少生育的數(shù)量。

(三)養(yǎng)育成本上升

生育孩子要考慮撫養(yǎng)成本(包括懷孕、喂養(yǎng)和教育成本)，還要考慮時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本。孩子受教育時(shí)間越長(zhǎng)，家庭的生活成本越高。此外，撫養(yǎng)孩子可能會(huì)讓父母，尤其是母親，放棄很多更好的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。對(duì)于普通家庭而言，生育一個(gè)孩子的家庭育兒成本低，教育等人力資本投入情況明顯優(yōu)于“二孩”以上家庭，夫妻雙方也有更多時(shí)間與資金規(guī)劃自身發(fā)展及家庭建設(shè)。此外，不同城市的撫養(yǎng)成本相差較大，一線城市高于二線城市，二線城市高于三、四線城市。由于養(yǎng)育成本持續(xù)攀升，許多工薪階層對(duì)生育和培養(yǎng)下一代持觀望態(tài)度，或把可用來(lái)?yè)狃B(yǎng)小孩的支出用于提高自身的生活質(zhì)量[20]。

(四)政府財(cái)政政策配套不到位

雖然政府財(cái)政一定程度上支持了人口生育政策，但相關(guān)舉措不系統(tǒng)、不到位。一是缺乏對(duì)生育“二孩”“三孩”家庭的獎(jiǎng)勵(lì)支出。二是對(duì)生育孩子的困難家庭支持力度不夠，與兒童生活、教育有關(guān)的救助制度還需要更多的財(cái)政資金。三是財(cái)政公共支出結(jié)構(gòu)中兒童教育與醫(yī)療健康支出的比例有待提高。四是對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)兒童食品及用品的企業(yè)缺乏稅收優(yōu)惠政策的支持，不利于居民降低養(yǎng)育成本。

(五)限制生育的措施沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)整

在實(shí)行“全面二孩”政策后，計(jì)劃生育政策時(shí)期延續(xù)下來(lái)的一些生育懲罰性措施未及時(shí)取消，有的地方政府甚至仍能通過(guò)計(jì)生罰款取得數(shù)量可觀的收入。例如，部分地區(qū)對(duì)沒(méi)有取得準(zhǔn)生證的“一孩”或“二孩”的家庭，仍按照計(jì)生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收規(guī)定收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。此外，不按規(guī)定生育的個(gè)人和家庭，還會(huì)在孩子上戶口、上學(xué)、就業(yè)等方面受到種種限制。如果不能將傳統(tǒng)的被動(dòng)限制政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)引導(dǎo)政策，解除這些生育懲罰措施，那么“全面三孩”政策的實(shí)施效果將大打折扣。

四、政策建議

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)人口自然增長(zhǎng)率下滑、人口老齡化速度加快的嚴(yán)峻形勢(shì)，各級(jí)政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)落實(shí)“全面三孩”政策的重要性。人是生產(chǎn)力最基本的構(gòu)成要素，沒(méi)有高素質(zhì)的勞動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族復(fù)興都是一句空話。保持合理的人口出生率與自然增長(zhǎng)率，確保未來(lái)高素質(zhì)勞動(dòng)力的供給，“熨平”人口老齡化的高峰，是實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。因此，要把人口合理增長(zhǎng)看成與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同等重要的大事，保障公民行使生育權(quán)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期高質(zhì)量均衡發(fā)展。由此，本文提出以下政策建議。

(一)加強(qiáng)財(cái)政配套保障

1.財(cái)政保障生育獎(jiǎng)勵(lì)制度

建議地方財(cái)政部門(mén)為履行生育相關(guān)手續(xù)并得到批準(zhǔn)的生育“二孩”“三孩”家庭父母一方，提供獎(jiǎng)勵(lì)基金?！岸ⅰ薄叭ⅰ鄙?jiǎng)勵(lì)基金來(lái)源如下：一是地方政府征收的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)和罰款；二是中央財(cái)政的“二孩”“三孩”獎(jiǎng)勵(lì)基金專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，具體地，建議西部地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基金完全由中央財(cái)政承擔(dān)，中部和東北地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基金由中央財(cái)政和地方財(cái)政各承擔(dān)50%，東部地區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)基金完全由地方財(cái)政承擔(dān)。此外，對(duì)“二孩”“三孩”獎(jiǎng)勵(lì)基金領(lǐng)取審核與匯總嚴(yán)格監(jiān)管，防止虛報(bào)冒領(lǐng)情況發(fā)生。

2.財(cái)政保障困難家庭兒童生活和教育補(bǔ)助制度

鑒于當(dāng)前養(yǎng)兒成本高，一般收入和經(jīng)濟(jì)困難家庭“不敢生”“生不起”的突出問(wèn)題，建議政府建立困難家庭兒童生活和教育補(bǔ)助制度，為人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅＞€的生育“一孩”“二孩”“三孩”的家庭，每月發(fā)放一定的兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助(從孩子出生日起計(jì)算)，幫助這些家庭減輕撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)，保障這些家庭的兒童的基本生活和教育權(quán)利。制度資金來(lái)源由地方財(cái)政安排，困難地方可通過(guò)預(yù)算上報(bào)上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)補(bǔ)助。地方政府衛(wèi)健部門(mén)配合民政部門(mén)做好申請(qǐng)對(duì)象家庭收入審查工作，為符合條件的家庭發(fā)給兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助證，督促補(bǔ)助家庭做好兒童撫養(yǎng)、教育工作，提升補(bǔ)助資金的使用效果。

3.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)幼兒教育和婦女兒童醫(yī)療保健的投入

總體來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入相對(duì)不足，還無(wú)法滿足普惠性學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展的需要。從中央到地方的政府預(yù)算中，學(xué)前教育財(cái)政投入仍采用專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式，這種“非制度性經(jīng)費(fèi)”難以保障公辦幼兒園獲得穩(wěn)定長(zhǎng)效的財(cái)政支持[21]。因此，需要各級(jí)財(cái)政加大對(duì)幼兒教育的投入，建設(shè)一批規(guī)范化、收費(fèi)低、質(zhì)量高的普惠性幼兒園。并可運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠手段，鼓勵(lì)社會(huì)力量有序參與幼兒教育的投入。此外，還要把婦幼醫(yī)療和健康擺在我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)的重要位置，加大各級(jí)財(cái)政對(duì)婦幼醫(yī)院兒科與婦產(chǎn)科的建設(shè)與投入，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，在“全面三孩”政策背景下，保證醫(yī)療資源充足，使婦女兒童得到高質(zhì)量醫(yī)療健康服務(wù)。

(二)對(duì)兒童食品、用品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠并加強(qiáng)監(jiān)管

衛(wèi)健部門(mén)應(yīng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兒童食品及用品的企業(yè)，加強(qiáng)價(jià)格管理與質(zhì)量監(jiān)督。定期檢查相關(guān)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件與環(huán)境，使其符合衛(wèi)生要求。市場(chǎng)管理部門(mén)應(yīng)對(duì)兒童生活必需品價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督，防止定價(jià)過(guò)高損害兒童家庭利益。此外，建議對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兒童食品及用品的企業(yè)實(shí)施一定的稅收優(yōu)惠政策。因?yàn)閮r(jià)格控制的原因，這類(lèi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間受到一定限制。國(guó)家可適當(dāng)從企業(yè)所得稅方面給予這類(lèi)企業(yè)優(yōu)惠，通過(guò)增加稅前扣除額或者降低稅率，使這類(lèi)企業(yè)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，激勵(lì)其提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的兒童食品及用品。

(三)完善生育保險(xiǎn)制度及生育福利制度

2021年6月，中共中央政治局審議了《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度。建議增加生育“二孩”“三孩”母親的生育津貼、產(chǎn)假、哺乳時(shí)間及父親的陪護(hù)假，充分保障嬰兒的照顧質(zhì)量。實(shí)行育兒假制度，根據(jù)生育孩子的數(shù)量，每年給予有6歲以下兒童的家庭的父母一定的帶薪假期，津貼由生育保險(xiǎn)基金支付[22]。使生育保險(xiǎn)覆蓋所有育齡女性，進(jìn)一步擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的支付范圍，提高生育保險(xiǎn)待遇，簡(jiǎn)化報(bào)銷(xiāo)手續(xù)。

(四)保障育兒家庭的就業(yè)權(quán)益

為撫養(yǎng)嬰幼兒家庭的父母提供就業(yè)信息服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)，幫助全職照顧年幼子女的父母順利實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。鼓勵(lì)用人單位為承擔(dān)家庭育兒責(zé)任的父母提供彈性工作制，給予其靈活選擇工作時(shí)間、工作地點(diǎn)的權(quán)力。此外，企業(yè)承擔(dān)了主要的生育福利成本，是女性遭遇就業(yè)歧視等問(wèn)題的重要原因。因而，政府應(yīng)建立合理生育成本分擔(dān)機(jī)制，對(duì)企業(yè)實(shí)施生育稅收優(yōu)惠政策，減少企業(yè)承擔(dān)的生育成本。例如，如果企業(yè)錄用一定比例的女性員工并且不存在孕期解除合同情況的，可以在稅收方面適當(dāng)減免。

(五)健全生育立法，及時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜的生育政策措施

應(yīng)及時(shí)清理“獨(dú)生子女”政策、“單獨(dú)二孩”政策和“全面二孩”政策實(shí)施時(shí)期的一些限制和懲罰生育行為的措施和規(guī)定，放寬生育條件，為“全面三孩”政策落地創(chuàng)造寬松的社會(huì)環(huán)境。建議政府取消不符合“全面三孩”政策要求的養(yǎng)費(fèi)征收管理規(guī)定，充分發(fā)揮“全面三孩”政策的實(shí)效性。例如，對(duì)于完全符合生育條件，未提出生育申請(qǐng)生育第二個(gè)、第三個(gè)子女的家庭，只要生育60天內(nèi)補(bǔ)辦出生證的，不再征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。2021年6月18日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法〈修正草案〉》，并決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，未來(lái)該法的正式施行將為“三孩”政策的實(shí)施奠定法律和政策基礎(chǔ)。

(六)增加優(yōu)質(zhì)教育資源供給，推進(jìn)教育公平

第一，發(fā)展普惠托育體系，將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入基本公共服務(wù)，滿足家庭照顧子女的需求。第二，增加學(xué)前兒童教育供給，提高幼兒教育質(zhì)量。學(xué)前教育包括幼兒園教育與兒童愛(ài)好培訓(xùn)，這是當(dāng)前育兒成本居高不下的重要領(lǐng)域。地方政府教育部門(mén)負(fù)有提供學(xué)前教育、加強(qiáng)學(xué)前兒童培訓(xùn)監(jiān)管的重要職責(zé)。一方面，改造現(xiàn)有幼兒教育設(shè)施，擴(kuò)大幼兒園的招生規(guī)模，增加幼兒園教學(xué)設(shè)備，加強(qiáng)幼師的培訓(xùn)，提高幼兒教育的質(zhì)量。另一方面，緊扣居民居住小區(qū)或居民比較集中區(qū)域開(kāi)辦新的托幼機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大適齡幼兒教育規(guī)模，使每個(gè)適齡幼兒都能得到正規(guī)的學(xué)前教育，發(fā)揮幼兒園對(duì)兒童啟蒙和培養(yǎng)愛(ài)好的作用。抓好幼師培訓(xùn)與學(xué)前兒童教材的編寫(xiě)。第三，教育部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)舉辦的各種學(xué)前兒童培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容不合規(guī)或收費(fèi)不合理的，采取適當(dāng)?shù)男姓蚍墒侄斡枰詰土P和糾正，維護(hù)廣大學(xué)前兒童接受良好教育的權(quán)利。