基于EOD 理念的礦山修復(fù)模式應(yīng)用
——以某礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為例

文/武彩霞 高存紅 楊薇

一、EOD模式的定義與特性

EOD（Ecology-Oriented Development），是指以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式。根據(jù)2020年9月印發(fā)的《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)），“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開(kāi)發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式?！?/p>

EOD模式是為了有效解決生態(tài)環(huán)境治理需求難題、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新方式。生態(tài)文明建設(shè)要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律開(kāi)展。

EOD模式的核心是要將生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，需要具備以下特性：一是統(tǒng)籌規(guī)劃。以生態(tài)建設(shè)作為實(shí)施載體，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境需求、區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育重點(diǎn)、城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展需要等；二是融合關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。既要有公益性強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，又要有收益好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，二者缺一不可；三是一體化實(shí)施。通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入，保證項(xiàng)目具備持續(xù)造血盈利的能力。

二、礦山治理EOD模式的探討

我國(guó)礦山治理的任務(wù)非常艱巨。根據(jù)自然資源部遙感監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，全國(guó)因采礦損毀的國(guó)土面積達(dá)到5400多萬(wàn)畝，歷史遺留礦山占用損毀土地就有3400多萬(wàn)畝[1]。近年來(lái)，國(guó)家和地方投入了大量的資金進(jìn)行礦山治理。根據(jù)公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)資金已超過(guò)1000余億元，完成治理恢復(fù)土地面積約92萬(wàn)公頃[2]。如不能采取合理可行的模式，礦山治理的投入將不可持續(xù)。

2021年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)），同意天津市靜海區(qū)生態(tài)修復(fù)治理與健康產(chǎn)業(yè)城市主動(dòng)健康綜合體項(xiàng)目等36個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展EOD模式試點(diǎn)工作。本文以入選試點(diǎn)項(xiàng)目名單中某礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為例（以下簡(jiǎn)稱“試點(diǎn)項(xiàng)目”），進(jìn)行EOD模式的具體實(shí)踐應(yīng)用分析。

三、礦山治理EOD模式的具體實(shí)踐

（一）項(xiàng)目簡(jiǎn)介

試點(diǎn)項(xiàng)目生態(tài)修復(fù)載體為某縣歷史遺留和無(wú)責(zé)任主體礦山，該項(xiàng)目區(qū)礦山位于縣城區(qū)西南3公里，山地破壞面積達(dá)42平方公里。主要環(huán)境問(wèn)題包括：山體縮小、破碎化；植被破壞、水土流失嚴(yán)重；水源涵養(yǎng)功能弱化、水資源安全問(wèn)題突出；風(fēng)沙揚(yáng)塵大、污染空氣；占用土地、破壞耕地；崩坍、泥石流隱患增加；生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生物多樣性低；環(huán)境惡化引發(fā)社會(huì)矛盾。

為解決項(xiàng)目區(qū)礦山生態(tài)治理任務(wù)重、難度大、財(cái)政資金短缺等問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣e極引進(jìn)社會(huì)資本對(duì)其進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)，挖掘礦山潛力，依托修復(fù)后的自然生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造田園綜合體，將生態(tài)修復(fù)與農(nóng)業(yè)活動(dòng)、自然風(fēng)光、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、休閑娛樂(lè)等融為一體。

項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包含：生態(tài)環(huán)境治理：核心破壞區(qū)治理及植樹(shù)造林；田園綜合體開(kāi)發(fā)建設(shè)，包括萬(wàn)畝花海及生鮮藥材種植、苗圃基地、特色水果種植園，養(yǎng)老基地、中式民宿等田園居住區(qū)，文化景觀、特色餐飲、休閑娛樂(lè)區(qū)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)體驗(yàn)帶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)展示中心、牡丹籽油加工廠等；項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施工程。

（二）EOD模式的實(shí)施路徑

當(dāng)?shù)卦诿鞔_“恢復(fù)綠水青山，打造金山銀山”發(fā)展理念后，積極引入社會(huì)資本，在生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)的基礎(chǔ)上，采用EOD組織實(shí)施方式開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目，并通過(guò)設(shè)置合理的回報(bào)機(jī)制收回成本及獲得合理利潤(rùn)，具體實(shí)施路徑如下：

第一，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，明確生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體。政府謀劃項(xiàng)目，積極引入有意向且有生態(tài)修復(fù)實(shí)力的社會(huì)資本，并簽署框架協(xié)議，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，確定項(xiàng)目的社會(huì)資本方，共同簽署投資協(xié)議，與政府開(kāi)展項(xiàng)目合作。

第二，采用“以社會(huì)資本方投資為主，外貸+政府債券資金為輔”的多元組合投融資模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投融資。本項(xiàng)目中的植樹(shù)造林項(xiàng)目，獲得歐洲投資銀行貸款；項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中政府發(fā)行專項(xiàng)債券，為項(xiàng)目籌集部分資金；其余資金均由社會(huì)資本進(jìn)行籌措。

第三，利用社會(huì)資本專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因地制宜制定生態(tài)修復(fù)方式。利用社會(huì)資本在礦山修復(fù)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，制定“分級(jí)削坡、土方回填、涵養(yǎng)水源、栽植樹(shù)木”的修復(fù)方式，分類開(kāi)展礦山綜合治理和礦坑生態(tài)修復(fù)。

第四，構(gòu)建集“旅游+農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)+康養(yǎng)”的產(chǎn)業(yè)組合開(kāi)發(fā)模式。在生態(tài)修復(fù)治理的基礎(chǔ)上，打造集農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、生態(tài)景觀、休閑娛樂(lè)等產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)中草藥等特色農(nóng)業(yè)種植觀光產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)共同吸引養(yǎng)生養(yǎng)老和旅游休閑人群進(jìn)行消費(fèi)，并以消費(fèi)促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)。

第五，采取“整體運(yùn)營(yíng)+龍頭產(chǎn)業(yè)自主經(jīng)營(yíng)+農(nóng)業(yè)合作”的經(jīng)營(yíng)模式開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。對(duì)項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、景觀區(qū)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)體驗(yàn)帶等進(jìn)行整體的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理；對(duì)田園綜合種植區(qū)通過(guò)“農(nóng)業(yè)合作方式”開(kāi)展；導(dǎo)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為龍頭產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老基地。

第六，采取“土地指標(biāo)收益反哺+土地出讓收益反哺+生態(tài)溢出效益分享+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利”的回報(bào)機(jī)制收回成本及獲得利潤(rùn)。

（1）建立土地指標(biāo)收益反哺建設(shè)成本機(jī)制。依托項(xiàng)目獲得城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)收益后優(yōu)先用于項(xiàng)目環(huán)境綜合治理和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本。

（2）建立土地出讓收益反哺建設(shè)成本機(jī)制。根據(jù)“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”原則以及激勵(lì)社會(huì)資本開(kāi)展項(xiàng)目的修復(fù)、植樹(shù)造林、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的開(kāi)發(fā)工作，將土地出讓收益專項(xiàng)用于項(xiàng)目環(huán)境綜合治理和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本。

（3）建立生態(tài)溢出效益分享機(jī)制。為進(jìn)一步提高社會(huì)資本開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的主動(dòng)性，在社會(huì)資本主要承擔(dān)生態(tài)治理成本的同時(shí)，將由生態(tài)治理產(chǎn)生的生態(tài)溢出效益適當(dāng)分享給社會(huì)資本。

（4）建立產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的機(jī)制。項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源包括農(nóng)業(yè)種植、生產(chǎn)、康養(yǎng)、旅游等，通過(guò)獲得的收益來(lái)補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入、基礎(chǔ)設(shè)施投入，同時(shí)可為投資人帶來(lái)合理利潤(rùn)，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出平衡，進(jìn)而促使項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，促進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

具體回報(bào)機(jī)制詳見(jiàn)圖1。

（三）EOD模式的資金平衡及實(shí)施效果

本項(xiàng)目總投資額共計(jì)173541.34萬(wàn)元。其中建設(shè)投資162397.16萬(wàn)元，建設(shè)期利息為11144.18 萬(wàn)元。建設(shè)工期擬定5年，經(jīng)營(yíng)期10年。

運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，項(xiàng)目收入主要包括牡丹籽及油銷售收入、旅游收入、統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)收入、出讓土地收入、養(yǎng)老床位收入等，共計(jì)363606萬(wàn)元。項(xiàng)目支出包括原料費(fèi)用、燃料動(dòng)力費(fèi)、工資及福利費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、折舊攤銷費(fèi)用等共計(jì)280198萬(wàn)元。

圖1項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

經(jīng)測(cè)算，經(jīng)營(yíng)期末項(xiàng)目累計(jì)凈現(xiàn)金流量為182331.66萬(wàn)元，整個(gè)運(yùn)營(yíng)期累計(jì)盈余資金均為正。本息覆蓋倍數(shù)為1.25倍，項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)收益與融資自求平衡，且現(xiàn)金流入能夠覆蓋項(xiàng)目所有的本息支出，投資具備可行性。

此外，運(yùn)營(yíng)期內(nèi)年平均利潤(rùn)可達(dá)4305.61萬(wàn)元/年。全部投資內(nèi)部收益率稅后為6.88%。項(xiàng)目通過(guò)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，可實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理的投入，保證了項(xiàng)目的持續(xù)造血盈利的能力。

（四）EOD模式與傳統(tǒng)實(shí)施方式的差異性分析

EOD模式與傳統(tǒng)模式差異性主要體現(xiàn)在投融資機(jī)制方面、治理成效方面、推進(jìn)路徑方面、組織管理方式等幾個(gè)方面。

1.投融資機(jī)制方面的差異

對(duì)于試點(diǎn)依托項(xiàng)目公益性投資部分，傳統(tǒng)實(shí)施方式由政府作為投資主體，全部投資均由政府承擔(dān)，試點(diǎn)項(xiàng)目由社會(huì)資本作為投資主體，公益性項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目一體化運(yùn)作，公益性投資由社會(huì)資本和政府共同承擔(dān)。

此外，試點(diǎn)項(xiàng)目由社會(huì)資本作為投融資主體，社會(huì)資本在完成生態(tài)治理、產(chǎn)生生態(tài)溢出效益后，政府通過(guò)“土地收益反哺，生態(tài)溢出效益分享、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲利”的激勵(lì)機(jī)制，以財(cái)政增量反哺治理成本，切實(shí)降低政府投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.治理成效差異

從生態(tài)成效看，引入有實(shí)力和專業(yè)能力的社會(huì)資本，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，有利于項(xiàng)目快速推進(jìn)，治理成效更加顯著；從產(chǎn)業(yè)運(yùn)作成效看，可實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的有效融合，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)“將綠水青山打造成金山銀山”的頂層生態(tài)目標(biāo)；在財(cái)政增收成效方面，不但產(chǎn)業(yè)用地能夠伴隨生態(tài)治理及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入逐步深入而快速升值，同時(shí)也能帶動(dòng)項(xiàng)目區(qū)周邊土地實(shí)現(xiàn)升值，有效增加財(cái)政收入。此外，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，還將有效提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位、社會(huì)效益顯著。

3.推進(jìn)路徑差異性

采用“政府為主體，社會(huì)資本投入”的方式，社會(huì)資本在早期介入工作，有利于提高項(xiàng)目前期的工作效率，且促使項(xiàng)目策劃更加詳細(xì)周全，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，提高開(kāi)發(fā)效率。同時(shí)大大縮短了各階段選擇供應(yīng)商的時(shí)間，提高了建設(shè)效率，此外，利用社會(huì)資本的社會(huì)“廣度”，進(jìn)行招商引資，將提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。

4.組織管理差異

通過(guò)引入有實(shí)力的社會(huì)資本，讓“專業(yè)人干專業(yè)事”，將切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府基本公共服務(wù)水平。同時(shí)，政府方由原來(lái)公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變成了社會(huì)資本的“合作者”及項(xiàng)目的“監(jiān)管者”，避免了政府既是提供者又是監(jiān)管者的尷尬處境。

（五）EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)出

1.政策機(jī)制創(chuàng)新的產(chǎn)出。本試點(diǎn)項(xiàng)目制定了切實(shí)有效的生態(tài)治理激勵(lì)機(jī)制，有效地激發(fā)了社會(huì)資本的投資強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)水平。與此同時(shí)，為保障項(xiàng)目實(shí)施，構(gòu)建了依托項(xiàng)目建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，即縣政府成立了項(xiàng)目組織領(lǐng)導(dǎo)小組，以主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，相互協(xié)同推進(jìn)。

2.EOD推進(jìn)領(lǐng)域與路徑方面的產(chǎn)出。試點(diǎn)項(xiàng)目構(gòu)建了符合項(xiàng)目特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)組合開(kāi)發(fā)模式、經(jīng)營(yíng)模式、多元化回報(bào)機(jī)制的EOD實(shí)施路徑。

3.長(zhǎng)效機(jī)制建立方面的產(chǎn)出。試點(diǎn)項(xiàng)目構(gòu)建了項(xiàng)目實(shí)施的政策及組織保障機(jī)制，由成立的政府與社會(huì)資本聯(lián)合工作小組，協(xié)調(diào)解決社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題。此外，建立了以政府實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施單位為主要監(jiān)管單位、其他職能部門為輔助監(jiān)管單位的長(zhǎng)效的建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，為項(xiàng)目可持續(xù)開(kāi)展提供支撐。

4.構(gòu)建了全域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管機(jī)制。充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)手段，加強(qiáng)全域生態(tài)修復(fù)監(jiān)管，把荒山“管”起來(lái)，創(chuàng)新監(jiān)理村長(zhǎng)制，開(kāi)展土地保護(hù)宣傳，實(shí)現(xiàn)土地資源監(jiān)管的無(wú)縫隙、全覆蓋與常態(tài)化。

四、結(jié)論及建議

試點(diǎn)項(xiàng)目積極引入社會(huì)資本，在生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)的基礎(chǔ)上，采用生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)相融合的EOD組織實(shí)施方式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色化，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。但在此類項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，還需要注意以下幾點(diǎn)：

第一，社會(huì)資本方的選擇。EOD模式需要生態(tài)建設(shè)作為實(shí)施載體，將生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃，而成熟的社會(huì)資本方是其能否成功的重要因素之一。EOD模式社會(huì)資本方需要具備項(xiàng)目策劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、概念規(guī)劃、工程實(shí)施、地塊開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)招商等一整條產(chǎn)業(yè)鏈的實(shí)施能力。因此建議在社會(huì)資本方選擇的過(guò)程中，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)三大維度擇優(yōu)考慮。

第二，確定土地優(yōu)先提供給修復(fù)企業(yè)的實(shí)施方式。如何將土地優(yōu)先提供給修復(fù)企業(yè)，自然資源部發(fā)布的《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）中給出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)：對(duì)于歷史遺留礦山廢棄國(guó)有建設(shè)用地修復(fù)后擬改為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，可將礦山生態(tài)修復(fù)方案、土地出讓方案一并通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式確定同一修復(fù)主體和土地使用權(quán)人。在以上政策的指引下，將土地合法合規(guī)地優(yōu)先提供給修復(fù)企業(yè)是該回報(bào)機(jī)制設(shè)置能否成功的關(guān)鍵。因此，建議在前期從社會(huì)資本方的選擇方式、政策支持、土地出讓的方式等方面進(jìn)行積極探索、綜合論證。

第三，土地出讓收益反哺生態(tài)環(huán)境治理成本的可行性論證。本項(xiàng)目中設(shè)置了土地出讓收益反哺生態(tài)治理的回報(bào)機(jī)制，該方式在礦山修復(fù)中較為新穎，是吸引社會(huì)資本、確保EOD項(xiàng)目順利落地的重要方式，建議在采用此類模式的EOD項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，從項(xiàng)目屬性、政策支撐、可行路徑等做好充分的可行性論證。

在EOD項(xiàng)目實(shí)施中，建議對(duì)土地增值效益如何反哺項(xiàng)目生態(tài)保護(hù)治理成本進(jìn)行積極探索創(chuàng)新，與此同時(shí)，大膽開(kāi)展政策研究、設(shè)計(jì)、示范，為國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、EOD模式的實(shí)施提供成功樣本。