鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策的邏輯與檢驗(yàn)
——基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

李 達(dá)，張紹文

（1.北京城市學(xué)院城鎮(zhèn)化研究院，北京 100083；2.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083）

2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。同年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，指出“鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)”。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐，不同學(xué)者從不同角度闡釋了其內(nèi)涵：瞄準(zhǔn)以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為引領(lǐng)（葉興慶，2018），以農(nóng)業(yè)為中心拓展多種產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化政策支撐（孔祥智，2018），防止激進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策（賀雪峰，2018）等。同時，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺也遇到了一些掣肘的問題：如產(chǎn)業(yè)錯配導(dǎo)致農(nóng)村分化和農(nóng)民分化（賀雪峰，2018）；哪些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)適合布局在城市，哪些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)適合布局在鄉(xiāng)村或城郊地區(qū)（姜長云，2018）等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是接觸群眾需求的最前線，在制定產(chǎn)業(yè)政策時面臨雙重約束：1）要素稟賦的約束，行政區(qū)域內(nèi)的土地、資本和勞動力的基本情況決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策操作空間，必須選擇可支撐、有潛力、發(fā)展快的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持，因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的判斷力和敏銳性要求較高；2）上位政策與行政層級的約束，如政府明令禁止的產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決不能發(fā)展，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)發(fā)展，行政命令產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)政策上操作空間較小。這些約束條件導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)選擇上存在“因循VS創(chuàng)新”“短期效益VS 長遠(yuǎn)生計(jì)”政策猶疑，而脫貧攻堅(jiān)成果無疑為分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)政策適用性提供了檢驗(yàn)窗口：1）適用性政策推動不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展形成各具特色的扶貧項(xiàng)目，如：河北灤平縣的肉雞產(chǎn)業(yè)（張志新等，2019），河北省易縣食用菌產(chǎn)業(yè)（白麗等，2015），某省B 縣的光伏發(fā)電項(xiàng)目、家庭工廠、蔬菜大棚、禽蓄養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等（劉偉等，2019）等。2）非適用性政策導(dǎo)致了不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，如：發(fā)展產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，相近扶貧地區(qū)由于資源稟賦大致相同、各地區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似而跟風(fēng)選擇扶貧項(xiàng)目（肖素娟，2018；魏偉等，2019）；支持產(chǎn)業(yè)與資源稟賦相悖，稀缺的要素資源未能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配，資源投入越多，脫貧越難（胡文霞，2017；張志新等，2019）；政府扶持項(xiàng)目后勁不足，嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付，與當(dāng)?shù)亻L期產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)（林俐，2017）等。已有理論研究和現(xiàn)實(shí)案例表明，發(fā)展成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)都關(guān)注資源稟賦，并制定適宜的目標(biāo)，這是產(chǎn)業(yè)政策的核心要素。超越自身稟賦、無視約束條件和制定過高目標(biāo)的發(fā)展是不切實(shí)際的。

因此，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何以選擇恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)、制定合理的產(chǎn)業(yè)政策的問題，本文依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式及其“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”（GIFF），以云南省西雙版納州勐罕鎮(zhèn)為例，分析該鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的稟賦優(yōu)勢、較其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的增長差距，并為其建議產(chǎn)業(yè)政策工具和政策內(nèi)容，以期探索“有為政府”理性選擇產(chǎn)業(yè)、制定政策的邏輯框架，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策邏輯框架

產(chǎn)業(yè)政策既是公共政策理論的結(jié)果，也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)踐。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)大致經(jīng)歷了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、“華盛頓共識”等階段（林毅夫，2019），馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論體系（Levi-Faur,1997；賈根良等，2015）。2008年金融危機(jī)之后，林毅夫等（2011）提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)注入新的活力，將“有為政府”和“有效市場”作為國家實(shí)現(xiàn)快速增長的左膀右臂。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論仍存在一定的爭議，但在區(qū)域基層產(chǎn)業(yè)政策選擇上，“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”（GIFF）提供了較為科學(xué)的篩選標(biāo)準(zhǔn)，將靶向目標(biāo)的偏離比設(shè)定在200%～300%（Lin,2011），而不是籠統(tǒng)的闡述應(yīng)“抓住高端產(chǎn)業(yè)和各產(chǎn)業(yè)價值鏈的高端環(huán)節(jié)”（賈根良等，2015），可以說新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)充分闡釋了政府在結(jié)構(gòu)變遷動態(tài)機(jī)制中的作用，解決了“沒有一套經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來確定一個國家應(yīng)該發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè)，也沒有標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些老產(chǎn)業(yè)需要保護(hù)或重組”（Schultze,1983）的問題。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定產(chǎn)業(yè)政策時，面臨選擇什么產(chǎn)業(yè)的困惑（唐浩，2019）。林毅夫“文章最有價值的貢獻(xiàn)就在于提供了一個實(shí)用的程序，即通過6個步驟來甄別和促進(jìn)增長”（Amoako,2011）。通過甄別經(jīng)濟(jì)體中有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，并排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊約束，從而促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)以獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是該理論具備實(shí)踐基礎(chǔ)，如在解決尼日利亞經(jīng)濟(jì)增長乏力的案例中，GIFF得到了廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可（Treichel,2010）。

政策演化是公共部門依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做出的上層調(diào)整，因空間和時間而異。我國重大政策出臺的歷史表明，公共政策實(shí)施的一般是“實(shí)踐調(diào)查、問題分析、對策提出、基層落實(shí)”邏輯框架的往復(fù)循環(huán)，通過改善生產(chǎn)關(guān)系、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“解放與發(fā)展生產(chǎn)力”①2017-10-18，習(xí)近平同志在十九大報告中指出，必須堅(jiān)定不移把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，堅(jiān)持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。的根本目標(biāo)。同理，產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策的一種，也是來源于實(shí)踐、脫胎成理論、落地到群眾、階段性演化，只有緊密結(jié)合群眾實(shí)際需求的產(chǎn)業(yè)政策才有可能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為接觸基層群眾的第一線，在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的時代背景下必須調(diào)節(jié)政府職能，以更好地適應(yīng)時代發(fā)展需求。然而不論時代如何變化，發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一使命（吳理財(cái)，2008；項(xiàng)繼權(quán)，2009；曲延春，2017），產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策，切實(shí)有效地解決精準(zhǔn)扶貧與已有政策協(xié)同（劉春臘等，2019；梁棟等，2019）、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同（邊慧敏等，2019）、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)同等重大問題（陳桂生等，2019）。

1.1 依據(jù)“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”選擇產(chǎn)業(yè)

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)GIFF 提供了可咨參考的產(chǎn)業(yè)選擇框架，即依據(jù)稟賦結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。下文將依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)約束探討GIFF 的適用性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策約束集是其行為邏輯的出發(fā)點(diǎn)：1）自然資源稟賦（土地、氣候、海拔等）為初始要素約束，也是最為關(guān)鍵的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要詳加考察；2）可選擇的政策工具較少、操作空間較小，政策必須精準(zhǔn)到位，基本宗旨是“少花錢多辦事”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，增長甄別與因勢利導(dǎo)框架也可采用同樣的步驟（表1）。

表1 增長甄別與因勢利導(dǎo)框架Table 1 Growth Identification and Facilitation Framework

GIFF目的是解決產(chǎn)業(yè)政策選擇問題。實(shí)際上，該框架不僅需要找到標(biāo)桿產(chǎn)業(yè)，還需要進(jìn)一步地將產(chǎn)業(yè)分類，以實(shí)施不同的產(chǎn)業(yè)政策。依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，可將產(chǎn)業(yè)劃分為5類：追趕型產(chǎn)業(yè)（高端制造、高端裝備等）、領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)（船舶、航天等）、轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)（勞動密集型的出口加工業(yè)和建材行業(yè)等）、“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)（信息、通信產(chǎn)業(yè)的軟件等）和戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)（新能源、新材料、人工智能、生物醫(yī)藥等）。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且類型較少，可以適當(dāng)?shù)匕凑諏?shí)際情況對產(chǎn)業(yè)分類進(jìn)行調(diào)整。

1.2 依據(jù)“政策工具圖譜”制定政策

當(dāng)前國際上對政策工具最普遍認(rèn)可的分類方式是豪利特和拉米什按照國家干預(yù)程度為標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)的“政策工具圖譜”（圖1），包含自愿性、混合性和強(qiáng)制性等三大類、十小項(xiàng)政策工具（邁克爾·豪利特等，2006）。在具體應(yīng)用時，需根據(jù)不同的地域性特征、階段性特征和政策目標(biāo)取向，對產(chǎn)業(yè)政策工具進(jìn)行權(quán)變性選擇，加入產(chǎn)業(yè)政策的具體內(nèi)容，如王春城等（2016）在對河北省文化產(chǎn)業(yè)政策的分析中將該政策工具譜系本土化，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供可資應(yīng)用的理論框架。

圖1 政策工具圖譜Fig.1 Spectrum of policy instruments

基層政治實(shí)踐中，縣市級政府通過量化考核、績效排名與擇優(yōu)提拔這種政治錦標(biāo)賽式的激勵范式與政治生態(tài)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（付才輝，2017），導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎只能依托家庭和社區(qū)、私人市場、信息和勸誡、補(bǔ)貼以及管制等政策工具完成政策目標(biāo)。其中，私人市場、信息和勸誡、補(bǔ)貼等是主要政策工具，也與GIFF“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府版”中政府的“有為”行為相契合。

因此，本文的邏輯框架為：1）選擇產(chǎn)業(yè)，依據(jù)GIFF 選擇具備相似資源稟賦、約束條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)；2）政策制定，制定合理的政策內(nèi)容、選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ咭灾С之a(chǎn)業(yè)發(fā)展（圖2）。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策演化邏輯框架Fig.2 Logical framework of industrial policy evolution of township"active government"

2 案例描述

2.1 案例選擇

案例來源于2019-02-21—03-30 在西雙版納全州開展的第三輪農(nóng)戶抽樣調(diào)研，以西雙版納不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不同種類產(chǎn)業(yè)的投入—產(chǎn)出情況為依據(jù)，利用分層隨機(jī)抽樣，在景洪市調(diào)研了勐養(yǎng)鎮(zhèn)、勐龍鎮(zhèn)、勐罕鎮(zhèn)、普文鎮(zhèn)、大渡崗鎮(zhèn)；在勐?？h調(diào)研了布朗山鄉(xiāng)、勐遮鎮(zhèn)、勐宋鎮(zhèn)、勐往鎮(zhèn)；在勐臘縣調(diào)研了磨憨鎮(zhèn)、勐捧鎮(zhèn)、瑤區(qū)鄉(xiāng)、象明鎮(zhèn)；包含海拔高度在950 m以上的農(nóng)戶樣本190個，地塊數(shù)值508個。

為保證案例的典型性和代表性，選擇覆蓋山區(qū)和壩區(qū)地理形態(tài)、海拔落差較大、產(chǎn)業(yè)類型多樣的景洪市勐罕鎮(zhèn)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是預(yù)調(diào)研過程中重點(diǎn)開放式訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農(nóng)戶各方面情況掌握較為詳細(xì)。勐罕鎮(zhèn)國土總面積321.91 km2，下轄9個村委會84 個村民小組。截至2017 年底，農(nóng)業(yè)戶籍人口5 573 戶27 175 人，主要為傣族、哈尼族等少數(shù)民族。

將勐罕鎮(zhèn)作為案例分析的依據(jù)主要為：1）自然資源稟賦差異性顯著，在600～1 300 m 的海拔變動中，呈現(xiàn)不同區(qū)位下的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，低海拔地區(qū)以種植橡膠為主，高海拔地區(qū)為多樣性經(jīng)濟(jì)；2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐村扶貧干部對產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了一定的思考，但在實(shí)踐上碰到了產(chǎn)業(yè)選擇困難、政策方法運(yùn)用不當(dāng)?shù)葐栴}；3）在該案例點(diǎn)的調(diào)查過程中得到西雙版納州政府、勐罕鎮(zhèn)政府和基層農(nóng)戶的大力支持，為案例點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查和資料獲取提供有效保障，使得案例選擇具有代表性。

2.2 案例概況

2.2.1 政策約束 勐罕鎮(zhèn)政府的產(chǎn)業(yè)政策受到2個方面的約束——上級扶貧指標(biāo)的考核和農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”劃定任務(wù)的考核。這既為勐罕鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇，又增加了產(chǎn)業(yè)選擇挑戰(zhàn)。1）產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)遇——產(chǎn)業(yè)扶貧，扶貧任務(wù)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要務(wù)，而通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)增長是脫貧的長效機(jī)制。因此，在各地扶貧實(shí)踐中，都將產(chǎn)業(yè)扶貧作為重要手段。2）產(chǎn)業(yè)政策的挑戰(zhàn)——兩區(qū)劃定，根據(jù)“景洪市糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定方案”，2019年3月前勐罕鎮(zhèn)需劃定的水稻2 066.7 hm2，玉米400 hm2，橡膠12 666.7 hm2，橡膠產(chǎn)業(yè)規(guī)模成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成的政治任務(wù)。因此，勐罕鎮(zhèn)政府除必須在適宜橡膠種植的區(qū)域（海拔＜950 m 和坡度＜25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理?xiàng)l例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。）推行以橡膠為主的產(chǎn)業(yè)政策外，還需要在不適宜橡膠種植的區(qū)域（海拔＞950 m 和坡度＞25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理?xiàng)l例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。）充分發(fā)揮政府服務(wù)職能，提供切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)支持和發(fā)展政策。

2.2.2 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀2017 年勐罕鎮(zhèn)森林面積（橡膠）9 412.6 hm2，耕地面積2 810.8 hm2，全年橡膠開割面積7 279.7 hm2，糧豆播種面積841.5 hm2，菠蘿種植607.5 hm2，水產(chǎn)品養(yǎng)殖面積388.6 hm2，旅游景點(diǎn)1個。2019年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入實(shí)現(xiàn)6.42億元，農(nóng)民人均純收入1.61萬元，同比增長8.5%③西雙版納州景洪市勐罕鎮(zhèn)2019年度部門決算公開報告.https://www.jhs.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=92264。。橡膠是第一大種植作物，是勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶重要的經(jīng)濟(jì)來源，上世紀(jì)80～90 年代開始種植。此外，農(nóng)戶還種植水稻、玉米、大豆、芒果、菠蘿、甘蔗和土著水果等作物。

表3顯示，2018年勐罕鎮(zhèn)玉米、大豆和芒果單位面積年均純收益均為負(fù)值，主要原因是農(nóng)戶種植玉米主要用于飼養(yǎng)畜禽，大豆價格較低，而芒果則是前期投入較大。其余作物，香蕉單位面積年均純收益最大，達(dá)到了7 830 元，同時家庭投入勞動力和資金投入也最多，分別為615 工日/hm2和33 000元/hm2，甘蔗單位面積年均純收益次之，為31 050元/hm2。菠蘿近兩年才開始種植，目前收益較好，單位面積年均純收益為29 100元/hm2。此外，西雙版納特色土著水果收益也較高，且投入勞動力較少、資金成本較低。

表3 2018年勐罕鎮(zhèn)非膠作物單位面積年均純收益Table 3 Annual average net income per unit area of other crops in Menghan Town in 2018 元/hm2

此外，勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶在橡膠產(chǎn)業(yè)不景氣的情況下，近年來自發(fā)形成部分家庭作坊或集體企業(yè)，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)類型：1）初級加工業(yè)，如釀制玉米酒等；2）新型農(nóng)業(yè)，如生態(tài)養(yǎng)殖等。表4所示4個典型案例可以為進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的分析提供場景參考，信息來自訪談筆錄。

表4 勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶主要產(chǎn)業(yè)匯總Table 4 Main industry summary table of Menghan town farmers

案例1：初級產(chǎn)品加工，除了種植橡膠外，非宜膠區(qū)農(nóng)戶會選擇從事其他經(jīng)濟(jì)活動來增加家庭收入，其中一部分農(nóng)戶保留種植稻子和玉米等糧食作物的土地，而且擴(kuò)大這些糧食作物的種植面積。這些農(nóng)戶不是單純的進(jìn)行作物簡單生產(chǎn)和出售，而是對初級農(nóng)產(chǎn)品包裝、加工，并將產(chǎn)品與市場對接。如PDS 村一對夫婦釀酒月收入可達(dá)10 000 元左右，供應(yīng)家中兩個孩子在外地上學(xué)。

案例2：復(fù)合型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，“稻田養(yǎng)魚”、果園間作和套種等提高土地價值的新型農(nóng)業(yè)方式已經(jīng)出現(xiàn)。以稻田養(yǎng)魚為例，農(nóng)戶除售出稻米的收入外，還能通過售賣活魚獲得額外的收入，而且省去了農(nóng)戶購買肥料的成本。如MBX 村農(nóng)戶通過此方式在稻田中蓄養(yǎng)魚苗7 500 條/hm2左右，平均售價5 元/條，除去魚苗成本，一年可獲得額外收入30 000元/hm2左右。不同的復(fù)合型農(nóng)業(yè)提高了單位面積土地的綜合利用效率，是農(nóng)地利用的轉(zhuǎn)型方向。

案例3、案例4：新型農(nóng)業(yè)，有些農(nóng)戶通過學(xué)習(xí)外界知識找到新的市場渠道，有些農(nóng)戶則通過引入新品種、學(xué)習(xí)新技術(shù)，找到新的財(cái)富增長點(diǎn)。如勐罕鎮(zhèn)PQX村農(nóng)戶依靠高海拔優(yōu)勢，逐步開發(fā)“三原雞”養(yǎng)殖的養(yǎng)殖方式，在集體合作社中又引進(jìn)黑山豬、小耳豬等新品種，目前村里人均年收入提高了4 000 多元。MB 村位于高海拔地區(qū)，通過種植菠蘿，每家農(nóng)戶每年在此項(xiàng)上的純收入約2萬元；此外，村集體創(chuàng)辦的竹鼠養(yǎng)殖基地已經(jīng)落成，通過前期市場考察，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生10萬元的年收益。

此外，勐罕鎮(zhèn)旅游業(yè)也發(fā)展較快，傣族園景區(qū)內(nèi)共有5個傣族村寨，309戶和1 487人，距州府景洪市28 km，是一個傣族風(fēng)情園，被稱為中國第一自然生態(tài)村。傣族園是西雙版納州的特色旅游景點(diǎn)，大部分居民從事與旅游相關(guān)的職業(yè)，如在景區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館、餐館、小攤位等。每年4月13日至16日的潑水節(jié)、春節(jié)前后是該景區(qū)的旺季，其余時間游客較少。

3 邏輯框架的現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)

3.1 靶向目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)約束分析

3.1.1 靶向目標(biāo)及其比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè) 本文調(diào)研的勐罕鎮(zhèn)非宜膠區(qū)農(nóng)戶生計(jì)途徑具備多樣性，但不存在特別突出的產(chǎn)業(yè)，在其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有不同種類的作物種植（表5）。玉米產(chǎn)業(yè)中，尚勇鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高，為3 378元/hm2；水稻產(chǎn)業(yè)中，勐宋鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高，為19 328元/hm2；大豆產(chǎn)業(yè)中，尚勇鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高，為12 902元/hm2；茶產(chǎn)業(yè)中，布朗山鄉(xiāng)單位面積年均純收益最高，為143 376 元/hm2。依據(jù)GIFF 可知，以上產(chǎn)業(yè)均滿足比較靶向目標(biāo)條件，即“相似要素稟賦結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)年均純收入為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)2～3 倍的地區(qū)”。勐罕鎮(zhèn)的香蕉產(chǎn)業(yè)、甘蔗產(chǎn)業(yè)、土著水果和菠蘿產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好，為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中單位面積年均純收益最高的地區(qū)，應(yīng)繼續(xù)保持并發(fā)揮特色優(yōu)勢。因此，勐罕鎮(zhèn)在制定產(chǎn)業(yè)政策時可以吸收上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，著重在玉米、水稻、茶和大豆等產(chǎn)業(yè)中發(fā)力，找到政策工具、制定政策內(nèi)容并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

表5 2018年西雙版納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非膠產(chǎn)業(yè)單位面積年均純收益情況Table 5 Annual average net income per unit area of other crops in Towns of Xishuang in 2018 元/hm2

通過比較各鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)單位面積年均純收益情況，可以直觀地認(rèn)識各鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植業(yè)的發(fā)展概況。其中，象明鄉(xiāng)和瑤區(qū)鄉(xiāng)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r較為一般，不具備納入GIFF的條件；尚勇鎮(zhèn)只有2個樣本農(nóng)戶在海拔950 m 以上，盡管無筋豆和豌豆產(chǎn)業(yè)具備比較優(yōu)勢，但總體樣本量較小，不具備分析價值；因此將象明鄉(xiāng)、瑤區(qū)鄉(xiāng)和尚勇鎮(zhèn)從靶向目標(biāo)中刪除。最終得到布朗山鄉(xiāng)、勐遮鎮(zhèn)、勐宋鄉(xiāng)和大渡崗鄉(xiāng)4個靶向目標(biāo)。

表6 顯示，靶向目標(biāo)中有3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在茶產(chǎn)業(yè)方面存在優(yōu)勢，其中布朗山鄉(xiāng)的班章茶和大渡崗鄉(xiāng)的萬畝茶園經(jīng)過多年的發(fā)展，形成品牌效應(yīng)，有獨(dú)特的資源稟賦。此外，勐宋鄉(xiāng)種植古茶樹居多，在茶葉價格較低時農(nóng)戶未大肆砍伐古茶樹，近年來，茶價格逐步攀升，農(nóng)戶收入也逐漸增加。而勐罕鎮(zhèn)在茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中幾乎不存在品牌建設(shè)或戰(zhàn)略，缺乏合力和特色、競爭優(yōu)勢較小。對勐罕鎮(zhèn)而言，農(nóng)戶在選擇產(chǎn)業(yè)時盡量不要放棄撫育期較長的作物，要兼顧眼前和未來。勐遮鎮(zhèn)對勐罕鎮(zhèn)傳統(tǒng)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)具備較強(qiáng)的借鑒意義，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)以水稻為主，通過田中養(yǎng)魚、埂間養(yǎng)禽，提高了土地利用率、增加了農(nóng)戶收入。勐罕鎮(zhèn)政府也應(yīng)優(yōu)先考慮茶產(chǎn)業(yè)、水稻產(chǎn)業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè)，雖然當(dāng)前已有部分農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)，但尚不具備產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。因此，需要政府采取相應(yīng)的措施來確定相對具備發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)戶，并消除其所面臨的緊約束。

表6 西雙版納州鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)匯總Table 6 Summary of township industries in Xishuangbanna

3.1.2 勐罕鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型與約束 勐罕鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，兼有旅游業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品初級加工業(yè)。其中，稻米、豆子等農(nóng)作物和雞、豬、竹鼠等養(yǎng)殖業(yè)為農(nóng)戶主要的收入來源。不同地區(qū)、相同產(chǎn)業(yè)在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分類框架下會有不同的產(chǎn)業(yè)歸類，以此相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向、因勢利導(dǎo)政策需求和支持方式可能差別極大（付才輝，2017），因此，依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)業(yè)類型的分類標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合勐罕鎮(zhèn)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，可從勐罕鎮(zhèn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)中分析出以下3種產(chǎn)業(yè)類型。

領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)：菠蘿種植業(yè)。該產(chǎn)業(yè)在西雙版納州是獨(dú)一無二的，較種植橡膠增收30 000元/hm2左右。盡管有此市場先機(jī)，但農(nóng)戶依舊只是從事種植工作，位于產(chǎn)業(yè)鏈上游，沒有技術(shù)和能力參與下游產(chǎn)業(yè)鏈。在部分農(nóng)戶家庭中存在售賣“菠蘿干”的情況，但沒有形成規(guī)模，只能供應(yīng)附近散客；食品制作技術(shù)落后且環(huán)境較差，不具備食品質(zhì)量認(rèn)證條件，市場拓展?jié)摿Υ蟮A(chǔ)設(shè)施亟待完善。

轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)：勐罕鎮(zhèn)大部分產(chǎn)業(yè)屬于此類產(chǎn)業(yè)，缺乏比較優(yōu)勢或有比較優(yōu)勢但產(chǎn)能富余，主要有：1）稻子、玉米等傳統(tǒng)種植作物，產(chǎn)量小、收益低，不能產(chǎn)生附加值。2）豆子、香蕉等引進(jìn)的農(nóng)作物價低質(zhì)高，比較優(yōu)勢明顯，但由于產(chǎn)量較大，在州內(nèi)消化不易。3）三原雞、小耳豬、黑山豬和竹鼠等特色養(yǎng)殖業(yè)品牌度不高，市場認(rèn)可度和比較優(yōu)勢較低。

“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)：按照林毅夫（2010）的分類標(biāo)準(zhǔn)，這種類型的產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)是“人力資本需求大、研發(fā)周期端的新興產(chǎn)業(yè)”。其實(shí)，“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)是指具備市場增長潛力、可以迅速在市場“紅?！敝忻摲f而出，因此篩選出玉米酒和傣藥2個產(chǎn)業(yè)。勐罕鎮(zhèn)政府除了大力支持領(lǐng)先型和轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)外，還應(yīng)密切關(guān)注本鎮(zhèn)成功實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、脫貧致富的農(nóng)戶經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，幫助這些產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模。1）酒類制造，玉米酒本是地區(qū)農(nóng)戶家庭自釀自飲的古法釀酒技術(shù)的產(chǎn)物，但由于近年來玉米產(chǎn)量的降低和其他劣質(zhì)酒類制品的充斥，地道醇香的玉米酒逐步形成了旺盛的市場需求。當(dāng)前家庭釀制的玉米酒口味不一，品質(zhì)差異明顯，缺乏統(tǒng)一的品牌，市場拓展難度較大。傳統(tǒng)玉米酒糟釀制的玉米酒盡管在地方受眾較大，但由于缺乏商品和品牌認(rèn)證，很難走出地方市場，尤其是無法通過質(zhì)量檢測。2）傣藥生產(chǎn)，傣藥是我國古老的傳統(tǒng)醫(yī)藥之一，西雙版納優(yōu)越的自然條件為傣藥提供了理想的藥用資源，《西雙版納傣藥志》收載了520種傣藥。傣藥大部分是老百姓自己使用，市場認(rèn)可度不高，這其中有認(rèn)知的問題，也有質(zhì)量監(jiān)管等掣肘。盡管目前種植傣藥收益較低，但從長遠(yuǎn)來看，傣藥優(yōu)勢一旦被公眾認(rèn)知和接受將能迅速提高對原材料的需求。因此，勐罕鎮(zhèn)可以提前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，建設(shè)傣藥原材料示范生產(chǎn)基地，并與制造商合作開發(fā)傣藥產(chǎn)品，建立先行市場優(yōu)勢。

3.2 政策工具與內(nèi)容

從“微笑曲線”理論看，農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動一直被鎖定在低端的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)制造中，無法將價值鏈向曲線兩端延伸：1）農(nóng)戶不具備農(nóng)產(chǎn)品新品種、新技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新能力，失去了“研發(fā)”端的先天優(yōu)勢；2）農(nóng)戶開拓市場的能力不足，營銷知識和手段嚴(yán)重缺乏，對品牌建設(shè)與維護(hù)等知之甚少，失去了“營銷”端優(yōu)勢。

依據(jù)靶向目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為勐罕鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展提供的借鑒意義，分析梳理勐罕鎮(zhèn)政府的政策工具及內(nèi)容（表7）：1）領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)：菠蘿種植業(yè)，應(yīng)加大技術(shù)創(chuàng)新力度并指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級，向“微笑曲線”兩端延展產(chǎn)業(yè)鏈，在全鎮(zhèn)布局菠蘿深度加工企業(yè)點(diǎn)、向全州輻射品牌營銷和售后跟蹤等網(wǎng)絡(luò)，并逐步引入人才進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，并引導(dǎo)社會資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2）轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)：水稻、豆子和香蕉等種植業(yè)及三原雞、小耳豬等特色養(yǎng)殖業(yè)，應(yīng)吸收其他地區(qū)先進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，拓展銷售渠道，建立加工出口園區(qū)和冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施。此外還應(yīng)加強(qiáng)對管理、技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量的把控并培養(yǎng)按時交貨的能力，幫助農(nóng)戶主動融入更廣泛的市場網(wǎng)絡(luò)。3）彎道超車型產(chǎn)業(yè)：玉米酒釀造、傣藥制造，應(yīng)主動聯(lián)合農(nóng)戶，推廣開發(fā)成熟的制造技術(shù)，聯(lián)系工商局等有關(guān)部門注冊品牌商標(biāo)，建設(shè)生產(chǎn)和成品制造基地。

表7 勐罕鎮(zhèn)政府的政策工具及內(nèi)容Table 7 Policy to Tobit and contents of Menghan town government

4 結(jié)論與建議

為解決從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺的政策銜接問題，構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為”政府產(chǎn)業(yè)選擇、政策制定分析框架，并以云南省西雙版納州景洪市勐罕鎮(zhèn)為例，依據(jù)GIFF 分析其現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)并選擇靶向目標(biāo)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合政策工具圖譜，得出勐罕鎮(zhèn)可選擇的產(chǎn)業(yè)和對應(yīng)政策工具如下：1）領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)（菠蘿種植業(yè)），政策工具為私人市場、信息和勸誡，通過引進(jìn)菠蘿深度加工企業(yè)、建設(shè)營銷網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，提供市場信息支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2）轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)（水稻、豆子和香蕉等種植業(yè)及三原雞、小耳豬等特色養(yǎng)殖業(yè)），政策工具為私人市場、信息和勸誡，通過建立冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)農(nóng)戶種養(yǎng)能力，提高農(nóng)戶市場參與度。3）彎道超車型產(chǎn)業(yè)（玉米酒釀造、傣藥制造），政策工具為家庭和社區(qū)、信息和勸誡、直接提供，通過聯(lián)合農(nóng)戶開發(fā)制造技術(shù)體系，協(xié)助注冊品牌商標(biāo)，建設(shè)生產(chǎn)和成品制造基地等促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其他主要結(jié)論包括：

1）產(chǎn)業(yè)選擇時，可以依托新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的GIFF分析框架，依據(jù)歷史發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦、約束條件等科學(xué)選擇產(chǎn)業(yè)，“摸清石頭再過河”。真實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動必定是在特定時空制約下發(fā)生和演化，嵌入在更為廣闊的歷史文化、制度背景、地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不僅與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度環(huán)境發(fā)生互動，還與區(qū)域?qū)用妗覍用婺酥寥驅(qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度環(huán)境有一定的聯(lián)系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇時不僅要關(guān)注自身的要素稟賦，還要擴(kuò)展視野、對標(biāo)其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時關(guān)注產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性質(zhì)和約束條件，以制定合理的產(chǎn)業(yè)政策。尤其在選擇靶向目標(biāo)時，切莫超越自身發(fā)展極限、盲目求高求快，要合理設(shè)置年度目標(biāo)。

2）政策制定時，要深入分析已選擇產(chǎn)業(yè)的掣肘問題、對癥下藥，提出政策的基本輪廓、把握政策方向。在消除產(chǎn)業(yè)約束時，應(yīng)通過深入調(diào)研列出軟基礎(chǔ)和硬基礎(chǔ)的約束清單，在政府及社會力量共同能力范圍內(nèi)，擇關(guān)鍵約束、集優(yōu)勢力量削減約束；在產(chǎn)業(yè)培育和企業(yè)支持過程中，要瞄準(zhǔn)靶向目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)（引進(jìn)）并扶持“彎道超車”型和戰(zhàn)略型企業(yè)發(fā)展，逐步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推進(jìn)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，要注意政策工具選擇的科學(xué)性和合理性，避免“隔靴搔癢”和“過猶不及”，并依托私人市場、信息、補(bǔ)貼等政策工具做為主要手段，以“有為政府”引導(dǎo)企業(yè)通過“有效市場”贏得發(fā)展空間。

2021年是“十四五”開局之年，也是全面推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”元年，不僅要保障現(xiàn)有脫貧成果，還要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依據(jù)發(fā)展階段和約束條件，不斷調(diào)整下一階段產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和手段。首先，要檢視扶貧產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢，在縣域、省域范圍內(nèi)尋找靶向目標(biāo)，將扶貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類。其次，要選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ咔袑?shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺鋪平道路。最后，“有為政府”還應(yīng)提前布局，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向“微笑曲線”兩端發(fā)展。本文以西雙版納勐罕鎮(zhèn)為例，回答了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在約束集下如何選擇正確的產(chǎn)業(yè)、如何制定合理產(chǎn)業(yè)政策2 個問題，同時可在更廣泛的意義上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”的產(chǎn)業(yè)政策演化提供邏輯框架和現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。