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    鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策的邏輯與檢驗(yàn)
    ——基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

    2022-01-27 08:40:14張紹文
    熱帶地理 2022年1期
    關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)戶

    李 達(dá),張紹文

    (1.北京城市學(xué)院城鎮(zhèn)化研究院,北京 100083;2.北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,北京 100083)

    2018年,中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》,提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!钡目傄?。同年,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022 年)》,指出“鄉(xiāng)村振興,產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)”。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)支撐,不同學(xué)者從不同角度闡釋了其內(nèi)涵:瞄準(zhǔn)以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)村電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為引領(lǐng)(葉興慶,2018),以農(nóng)業(yè)為中心拓展多種產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化政策支撐(孔祥智,2018),防止激進(jìn)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策(賀雪峰,2018)等。同時,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺也遇到了一些掣肘的問題:如產(chǎn)業(yè)錯配導(dǎo)致農(nóng)村分化和農(nóng)民分化(賀雪峰,2018);哪些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)適合布局在城市,哪些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)適合布局在鄉(xiāng)村或城郊地區(qū)(姜長云,2018)等。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是接觸群眾需求的最前線,在制定產(chǎn)業(yè)政策時面臨雙重約束:1)要素稟賦的約束,行政區(qū)域內(nèi)的土地、資本和勞動力的基本情況決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策操作空間,必須選擇可支撐、有潛力、發(fā)展快的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持,因而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的判斷力和敏銳性要求較高;2)上位政策與行政層級的約束,如政府明令禁止的產(chǎn)業(yè)堅(jiān)決不能發(fā)展,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)發(fā)展,行政命令產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展,在產(chǎn)業(yè)政策上操作空間較小。這些約束條件導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)選擇上存在“因循VS創(chuàng)新”“短期效益VS 長遠(yuǎn)生計(jì)”政策猶疑,而脫貧攻堅(jiān)成果無疑為分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)政策適用性提供了檢驗(yàn)窗口:1)適用性政策推動不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展形成各具特色的扶貧項(xiàng)目,如:河北灤平縣的肉雞產(chǎn)業(yè)(張志新等,2019),河北省易縣食用菌產(chǎn)業(yè)(白麗等,2015),某省B 縣的光伏發(fā)電項(xiàng)目、家庭工廠、蔬菜大棚、禽蓄養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等(劉偉等,2019)等。2)非適用性政策導(dǎo)致了不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題,如:發(fā)展產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化,相近扶貧地區(qū)由于資源稟賦大致相同、各地區(qū)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似而跟風(fēng)選擇扶貧項(xiàng)目(肖素娟,2018;魏偉等,2019);支持產(chǎn)業(yè)與資源稟賦相悖,稀缺的要素資源未能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配,資源投入越多,脫貧越難(胡文霞,2017;張志新等,2019);政府扶持項(xiàng)目后勁不足,嚴(yán)重依賴轉(zhuǎn)移支付,與當(dāng)?shù)亻L期產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)(林俐,2017)等。已有理論研究和現(xiàn)實(shí)案例表明,發(fā)展成功的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)都關(guān)注資源稟賦,并制定適宜的目標(biāo),這是產(chǎn)業(yè)政策的核心要素。超越自身稟賦、無視約束條件和制定過高目標(biāo)的發(fā)展是不切實(shí)際的。

    因此,為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何以選擇恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)、制定合理的產(chǎn)業(yè)政策的問題,本文依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析范式及其“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”(GIFF),以云南省西雙版納州勐罕鎮(zhèn)為例,分析該鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的稟賦優(yōu)勢、較其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的增長差距,并為其建議產(chǎn)業(yè)政策工具和政策內(nèi)容,以期探索“有為政府”理性選擇產(chǎn)業(yè)、制定政策的邏輯框架,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

    1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策邏輯框架

    產(chǎn)業(yè)政策既是公共政策理論的結(jié)果,也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)踐。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)大致經(jīng)歷了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、“華盛頓共識”等階段(林毅夫,2019),馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)等是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論體系(Levi-Faur,1997;賈根良等,2015)。2008年金融危機(jī)之后,林毅夫等(2011)提出的新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)注入新的活力,將“有為政府”和“有效市場”作為國家實(shí)現(xiàn)快速增長的左膀右臂。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論仍存在一定的爭議,但在區(qū)域基層產(chǎn)業(yè)政策選擇上,“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”(GIFF)提供了較為科學(xué)的篩選標(biāo)準(zhǔn),將靶向目標(biāo)的偏離比設(shè)定在200%~300%(Lin,2011),而不是籠統(tǒng)的闡述應(yīng)“抓住高端產(chǎn)業(yè)和各產(chǎn)業(yè)價值鏈的高端環(huán)節(jié)”(賈根良等,2015),可以說新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)充分闡釋了政府在結(jié)構(gòu)變遷動態(tài)機(jī)制中的作用,解決了“沒有一套經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)來確定一個國家應(yīng)該發(fā)展哪些產(chǎn)業(yè),也沒有標(biāo)準(zhǔn)來確定哪些老產(chǎn)業(yè)需要保護(hù)或重組”(Schultze,1983)的問題。

    在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定產(chǎn)業(yè)政策時,面臨選擇什么產(chǎn)業(yè)的困惑(唐浩,2019)。林毅夫“文章最有價值的貢獻(xiàn)就在于提供了一個實(shí)用的程序,即通過6個步驟來甄別和促進(jìn)增長”(Amoako,2011)。通過甄別經(jīng)濟(jì)體中有潛在比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè),并排除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊約束,從而促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè)以獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是該理論具備實(shí)踐基礎(chǔ),如在解決尼日利亞經(jīng)濟(jì)增長乏力的案例中,GIFF得到了廣泛的應(yīng)用和認(rèn)可(Treichel,2010)。

    政策演化是公共部門依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做出的上層調(diào)整,因空間和時間而異。我國重大政策出臺的歷史表明,公共政策實(shí)施的一般是“實(shí)踐調(diào)查、問題分析、對策提出、基層落實(shí)”邏輯框架的往復(fù)循環(huán),通過改善生產(chǎn)關(guān)系、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“解放與發(fā)展生產(chǎn)力”①2017-10-18,習(xí)近平同志在十九大報告中指出,必須堅(jiān)定不移把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù),堅(jiān)持解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力,堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向,推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。的根本目標(biāo)。同理,產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策的一種,也是來源于實(shí)踐、脫胎成理論、落地到群眾、階段性演化,只有緊密結(jié)合群眾實(shí)際需求的產(chǎn)業(yè)政策才有可能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為接觸基層群眾的第一線,在精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的時代背景下必須調(diào)節(jié)政府職能,以更好地適應(yīng)時代發(fā)展需求。然而不論時代如何變化,發(fā)展經(jīng)濟(jì)一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一使命(吳理財(cái),2008;項(xiàng)繼權(quán),2009;曲延春,2017),產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)興旺都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)政策,切實(shí)有效地解決精準(zhǔn)扶貧與已有政策協(xié)同(劉春臘等,2019;梁棟等,2019)、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興協(xié)同(邊慧敏等,2019)、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)同等重大問題(陳桂生等,2019)。

    1.1 依據(jù)“增長甄別與因勢利導(dǎo)框架”選擇產(chǎn)業(yè)

    新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)GIFF 提供了可咨參考的產(chǎn)業(yè)選擇框架,即依據(jù)稟賦結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策。下文將依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)約束探討GIFF 的適用性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策約束集是其行為邏輯的出發(fā)點(diǎn):1)自然資源稟賦(土地、氣候、海拔等)為初始要素約束,也是最為關(guān)鍵的約束,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要詳加考察;2)可選擇的政策工具較少、操作空間較小,政策必須精準(zhǔn)到位,基本宗旨是“少花錢多辦事”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上,增長甄別與因勢利導(dǎo)框架也可采用同樣的步驟(表1)。

    表1 增長甄別與因勢利導(dǎo)框架Table 1 Growth Identification and Facilitation Framework

    GIFF目的是解決產(chǎn)業(yè)政策選擇問題。實(shí)際上,該框架不僅需要找到標(biāo)桿產(chǎn)業(yè),還需要進(jìn)一步地將產(chǎn)業(yè)分類,以實(shí)施不同的產(chǎn)業(yè)政策。依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,可將產(chǎn)業(yè)劃分為5類:追趕型產(chǎn)業(yè)(高端制造、高端裝備等)、領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)(船舶、航天等)、轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)(勞動密集型的出口加工業(yè)和建材行業(yè)等)、“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)(信息、通信產(chǎn)業(yè)的軟件等)和戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)(新能源、新材料、人工智能、生物醫(yī)藥等)。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小且類型較少,可以適當(dāng)?shù)匕凑諏?shí)際情況對產(chǎn)業(yè)分類進(jìn)行調(diào)整。

    1.2 依據(jù)“政策工具圖譜”制定政策

    當(dāng)前國際上對政策工具最普遍認(rèn)可的分類方式是豪利特和拉米什按照國家干預(yù)程度為標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)的“政策工具圖譜”(圖1),包含自愿性、混合性和強(qiáng)制性等三大類、十小項(xiàng)政策工具(邁克爾·豪利特等,2006)。在具體應(yīng)用時,需根據(jù)不同的地域性特征、階段性特征和政策目標(biāo)取向,對產(chǎn)業(yè)政策工具進(jìn)行權(quán)變性選擇,加入產(chǎn)業(yè)政策的具體內(nèi)容,如王春城等(2016)在對河北省文化產(chǎn)業(yè)政策的分析中將該政策工具譜系本土化,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府尋求不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供可資應(yīng)用的理論框架。

    圖1 政策工具圖譜Fig.1 Spectrum of policy instruments

    基層政治實(shí)踐中,縣市級政府通過量化考核、績效排名與擇優(yōu)提拔這種政治錦標(biāo)賽式的激勵范式與政治生態(tài)控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(付才輝,2017),導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎只能依托家庭和社區(qū)、私人市場、信息和勸誡、補(bǔ)貼以及管制等政策工具完成政策目標(biāo)。其中,私人市場、信息和勸誡、補(bǔ)貼等是主要政策工具,也與GIFF“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府版”中政府的“有為”行為相契合。

    因此,本文的邏輯框架為:1)選擇產(chǎn)業(yè),依據(jù)GIFF 選擇具備相似資源稟賦、約束條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè);2)政策制定,制定合理的政策內(nèi)容、選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ咭灾С之a(chǎn)業(yè)發(fā)展(圖2)。

    圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”產(chǎn)業(yè)政策演化邏輯框架Fig.2 Logical framework of industrial policy evolution of township"active government"

    2 案例描述

    2.1 案例選擇

    案例來源于2019-02-21—03-30 在西雙版納全州開展的第三輪農(nóng)戶抽樣調(diào)研,以西雙版納不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不同種類產(chǎn)業(yè)的投入—產(chǎn)出情況為依據(jù),利用分層隨機(jī)抽樣,在景洪市調(diào)研了勐養(yǎng)鎮(zhèn)、勐龍鎮(zhèn)、勐罕鎮(zhèn)、普文鎮(zhèn)、大渡崗鎮(zhèn);在勐??h調(diào)研了布朗山鄉(xiāng)、勐遮鎮(zhèn)、勐宋鎮(zhèn)、勐往鎮(zhèn);在勐臘縣調(diào)研了磨憨鎮(zhèn)、勐捧鎮(zhèn)、瑤區(qū)鄉(xiāng)、象明鎮(zhèn);包含海拔高度在950 m以上的農(nóng)戶樣本190個,地塊數(shù)值508個。

    為保證案例的典型性和代表性,選擇覆蓋山區(qū)和壩區(qū)地理形態(tài)、海拔落差較大、產(chǎn)業(yè)類型多樣的景洪市勐罕鎮(zhèn),該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是預(yù)調(diào)研過程中重點(diǎn)開放式訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn),對農(nóng)戶各方面情況掌握較為詳細(xì)。勐罕鎮(zhèn)國土總面積321.91 km2,下轄9個村委會84 個村民小組。截至2017 年底,農(nóng)業(yè)戶籍人口5 573 戶27 175 人,主要為傣族、哈尼族等少數(shù)民族。

    將勐罕鎮(zhèn)作為案例分析的依據(jù)主要為:1)自然資源稟賦差異性顯著,在600~1 300 m 的海拔變動中,呈現(xiàn)不同區(qū)位下的產(chǎn)業(yè)形態(tài),低海拔地區(qū)以種植橡膠為主,高海拔地區(qū)為多樣性經(jīng)濟(jì);2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐村扶貧干部對產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出了一定的思考,但在實(shí)踐上碰到了產(chǎn)業(yè)選擇困難、政策方法運(yùn)用不當(dāng)?shù)葐栴};3)在該案例點(diǎn)的調(diào)查過程中得到西雙版納州政府、勐罕鎮(zhèn)政府和基層農(nóng)戶的大力支持,為案例點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查和資料獲取提供有效保障,使得案例選擇具有代表性。

    2.2 案例概況

    2.2.1 政策約束 勐罕鎮(zhèn)政府的產(chǎn)業(yè)政策受到2個方面的約束——上級扶貧指標(biāo)的考核和農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”劃定任務(wù)的考核。這既為勐罕鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了機(jī)遇,又增加了產(chǎn)業(yè)選擇挑戰(zhàn)。1)產(chǎn)業(yè)政策的機(jī)遇——產(chǎn)業(yè)扶貧,扶貧任務(wù)是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的第一要務(wù),而通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入的可持續(xù)增長是脫貧的長效機(jī)制。因此,在各地扶貧實(shí)踐中,都將產(chǎn)業(yè)扶貧作為重要手段。2)產(chǎn)業(yè)政策的挑戰(zhàn)——兩區(qū)劃定,根據(jù)“景洪市糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定方案”,2019年3月前勐罕鎮(zhèn)需劃定的水稻2 066.7 hm2,玉米400 hm2,橡膠12 666.7 hm2,橡膠產(chǎn)業(yè)規(guī)模成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完成的政治任務(wù)。因此,勐罕鎮(zhèn)政府除必須在適宜橡膠種植的區(qū)域(海拔<950 m 和坡度<25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理?xiàng)l例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。)推行以橡膠為主的產(chǎn)業(yè)政策外,還需要在不適宜橡膠種植的區(qū)域(海拔>950 m 和坡度>25°的地帶②云南省西雙版納傣族自治州天然橡膠管理?xiàng)l例.https://www.xsbn.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=20808。)充分發(fā)揮政府服務(wù)職能,提供切實(shí)可行的產(chǎn)業(yè)支持和發(fā)展政策。

    2.2.2 產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀2017 年勐罕鎮(zhèn)森林面積(橡膠)9 412.6 hm2,耕地面積2 810.8 hm2,全年橡膠開割面積7 279.7 hm2,糧豆播種面積841.5 hm2,菠蘿種植607.5 hm2,水產(chǎn)品養(yǎng)殖面積388.6 hm2,旅游景點(diǎn)1個。2019年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入實(shí)現(xiàn)6.42億元,農(nóng)民人均純收入1.61萬元,同比增長8.5%③西雙版納州景洪市勐罕鎮(zhèn)2019年度部門決算公開報告.https://www.jhs.gov.cn/293.news.detail.dhtml?news id=92264。。橡膠是第一大種植作物,是勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶重要的經(jīng)濟(jì)來源,上世紀(jì)80~90 年代開始種植。此外,農(nóng)戶還種植水稻、玉米、大豆、芒果、菠蘿、甘蔗和土著水果等作物。

    表3顯示,2018年勐罕鎮(zhèn)玉米、大豆和芒果單位面積年均純收益均為負(fù)值,主要原因是農(nóng)戶種植玉米主要用于飼養(yǎng)畜禽,大豆價格較低,而芒果則是前期投入較大。其余作物,香蕉單位面積年均純收益最大,達(dá)到了7 830 元,同時家庭投入勞動力和資金投入也最多,分別為615 工日/hm2和33 000元/hm2,甘蔗單位面積年均純收益次之,為31 050元/hm2。菠蘿近兩年才開始種植,目前收益較好,單位面積年均純收益為29 100元/hm2。此外,西雙版納特色土著水果收益也較高,且投入勞動力較少、資金成本較低。

    表3 2018年勐罕鎮(zhèn)非膠作物單位面積年均純收益Table 3 Annual average net income per unit area of other crops in Menghan Town in 2018 元/hm2

    此外,勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶在橡膠產(chǎn)業(yè)不景氣的情況下,近年來自發(fā)形成部分家庭作坊或集體企業(yè),發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)類型:1)初級加工業(yè),如釀制玉米酒等;2)新型農(nóng)業(yè),如生態(tài)養(yǎng)殖等。表4所示4個典型案例可以為進(jìn)一步產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的分析提供場景參考,信息來自訪談筆錄。

    表4 勐罕鎮(zhèn)農(nóng)戶主要產(chǎn)業(yè)匯總Table 4 Main industry summary table of Menghan town farmers

    案例1:初級產(chǎn)品加工,除了種植橡膠外,非宜膠區(qū)農(nóng)戶會選擇從事其他經(jīng)濟(jì)活動來增加家庭收入,其中一部分農(nóng)戶保留種植稻子和玉米等糧食作物的土地,而且擴(kuò)大這些糧食作物的種植面積。這些農(nóng)戶不是單純的進(jìn)行作物簡單生產(chǎn)和出售,而是對初級農(nóng)產(chǎn)品包裝、加工,并將產(chǎn)品與市場對接。如PDS 村一對夫婦釀酒月收入可達(dá)10 000 元左右,供應(yīng)家中兩個孩子在外地上學(xué)。

    案例2:復(fù)合型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),“稻田養(yǎng)魚”、果園間作和套種等提高土地價值的新型農(nóng)業(yè)方式已經(jīng)出現(xiàn)。以稻田養(yǎng)魚為例,農(nóng)戶除售出稻米的收入外,還能通過售賣活魚獲得額外的收入,而且省去了農(nóng)戶購買肥料的成本。如MBX 村農(nóng)戶通過此方式在稻田中蓄養(yǎng)魚苗7 500 條/hm2左右,平均售價5 元/條,除去魚苗成本,一年可獲得額外收入30 000元/hm2左右。不同的復(fù)合型農(nóng)業(yè)提高了單位面積土地的綜合利用效率,是農(nóng)地利用的轉(zhuǎn)型方向。

    案例3、案例4:新型農(nóng)業(yè),有些農(nóng)戶通過學(xué)習(xí)外界知識找到新的市場渠道,有些農(nóng)戶則通過引入新品種、學(xué)習(xí)新技術(shù),找到新的財(cái)富增長點(diǎn)。如勐罕鎮(zhèn)PQX村農(nóng)戶依靠高海拔優(yōu)勢,逐步開發(fā)“三原雞”養(yǎng)殖的養(yǎng)殖方式,在集體合作社中又引進(jìn)黑山豬、小耳豬等新品種,目前村里人均年收入提高了4 000 多元。MB 村位于高海拔地區(qū),通過種植菠蘿,每家農(nóng)戶每年在此項(xiàng)上的純收入約2萬元;此外,村集體創(chuàng)辦的竹鼠養(yǎng)殖基地已經(jīng)落成,通過前期市場考察,預(yù)計(jì)將產(chǎn)生10萬元的年收益。

    此外,勐罕鎮(zhèn)旅游業(yè)也發(fā)展較快,傣族園景區(qū)內(nèi)共有5個傣族村寨,309戶和1 487人,距州府景洪市28 km,是一個傣族風(fēng)情園,被稱為中國第一自然生態(tài)村。傣族園是西雙版納州的特色旅游景點(diǎn),大部分居民從事與旅游相關(guān)的職業(yè),如在景區(qū)內(nèi)開設(shè)旅館、餐館、小攤位等。每年4月13日至16日的潑水節(jié)、春節(jié)前后是該景區(qū)的旺季,其余時間游客較少。

    3 邏輯框架的現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)

    3.1 靶向目標(biāo)與產(chǎn)業(yè)約束分析

    3.1.1 靶向目標(biāo)及其比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè) 本文調(diào)研的勐罕鎮(zhèn)非宜膠區(qū)農(nóng)戶生計(jì)途徑具備多樣性,但不存在特別突出的產(chǎn)業(yè),在其各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有不同種類的作物種植(表5)。玉米產(chǎn)業(yè)中,尚勇鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高,為3 378元/hm2;水稻產(chǎn)業(yè)中,勐宋鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高,為19 328元/hm2;大豆產(chǎn)業(yè)中,尚勇鎮(zhèn)單位面積年均純收益最高,為12 902元/hm2;茶產(chǎn)業(yè)中,布朗山鄉(xiāng)單位面積年均純收益最高,為143 376 元/hm2。依據(jù)GIFF 可知,以上產(chǎn)業(yè)均滿足比較靶向目標(biāo)條件,即“相似要素稟賦結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)年均純收入為本地區(qū)產(chǎn)業(yè)2~3 倍的地區(qū)”。勐罕鎮(zhèn)的香蕉產(chǎn)業(yè)、甘蔗產(chǎn)業(yè)、土著水果和菠蘿產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好,為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中單位面積年均純收益最高的地區(qū),應(yīng)繼續(xù)保持并發(fā)揮特色優(yōu)勢。因此,勐罕鎮(zhèn)在制定產(chǎn)業(yè)政策時可以吸收上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),著重在玉米、水稻、茶和大豆等產(chǎn)業(yè)中發(fā)力,找到政策工具、制定政策內(nèi)容并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    表5 2018年西雙版納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)非膠產(chǎn)業(yè)單位面積年均純收益情況Table 5 Annual average net income per unit area of other crops in Towns of Xishuang in 2018 元/hm2

    通過比較各鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)單位面積年均純收益情況,可以直觀地認(rèn)識各鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植業(yè)的發(fā)展概況。其中,象明鄉(xiāng)和瑤區(qū)鄉(xiāng)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r較為一般,不具備納入GIFF的條件;尚勇鎮(zhèn)只有2個樣本農(nóng)戶在海拔950 m 以上,盡管無筋豆和豌豆產(chǎn)業(yè)具備比較優(yōu)勢,但總體樣本量較小,不具備分析價值;因此將象明鄉(xiāng)、瑤區(qū)鄉(xiāng)和尚勇鎮(zhèn)從靶向目標(biāo)中刪除。最終得到布朗山鄉(xiāng)、勐遮鎮(zhèn)、勐宋鄉(xiāng)和大渡崗鄉(xiāng)4個靶向目標(biāo)。

    表6 顯示,靶向目標(biāo)中有3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在茶產(chǎn)業(yè)方面存在優(yōu)勢,其中布朗山鄉(xiāng)的班章茶和大渡崗鄉(xiāng)的萬畝茶園經(jīng)過多年的發(fā)展,形成品牌效應(yīng),有獨(dú)特的資源稟賦。此外,勐宋鄉(xiāng)種植古茶樹居多,在茶葉價格較低時農(nóng)戶未大肆砍伐古茶樹,近年來,茶價格逐步攀升,農(nóng)戶收入也逐漸增加。而勐罕鎮(zhèn)在茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中幾乎不存在品牌建設(shè)或戰(zhàn)略,缺乏合力和特色、競爭優(yōu)勢較小。對勐罕鎮(zhèn)而言,農(nóng)戶在選擇產(chǎn)業(yè)時盡量不要放棄撫育期較長的作物,要兼顧眼前和未來。勐遮鎮(zhèn)對勐罕鎮(zhèn)傳統(tǒng)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)具備較強(qiáng)的借鑒意義,該鄉(xiāng)鎮(zhèn)以水稻為主,通過田中養(yǎng)魚、埂間養(yǎng)禽,提高了土地利用率、增加了農(nóng)戶收入。勐罕鎮(zhèn)政府也應(yīng)優(yōu)先考慮茶產(chǎn)業(yè)、水稻產(chǎn)業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè),雖然當(dāng)前已有部分農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)入這些產(chǎn)業(yè),但尚不具備產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。因此,需要政府采取相應(yīng)的措施來確定相對具備發(fā)展?jié)摿Φ霓r(nóng)戶,并消除其所面臨的緊約束。

    表6 西雙版納州鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)匯總Table 6 Summary of township industries in Xishuangbanna

    3.1.2 勐罕鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型與約束 勐罕鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主,兼有旅游業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品初級加工業(yè)。其中,稻米、豆子等農(nóng)作物和雞、豬、竹鼠等養(yǎng)殖業(yè)為農(nóng)戶主要的收入來源。不同地區(qū)、相同產(chǎn)業(yè)在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分類框架下會有不同的產(chǎn)業(yè)歸類,以此相對應(yīng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方向、因勢利導(dǎo)政策需求和支持方式可能差別極大(付才輝,2017),因此,依據(jù)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)業(yè)類型的分類標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合勐罕鎮(zhèn)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀,可從勐罕鎮(zhèn)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)中分析出以下3種產(chǎn)業(yè)類型。

    領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè):菠蘿種植業(yè)。該產(chǎn)業(yè)在西雙版納州是獨(dú)一無二的,較種植橡膠增收30 000元/hm2左右。盡管有此市場先機(jī),但農(nóng)戶依舊只是從事種植工作,位于產(chǎn)業(yè)鏈上游,沒有技術(shù)和能力參與下游產(chǎn)業(yè)鏈。在部分農(nóng)戶家庭中存在售賣“菠蘿干”的情況,但沒有形成規(guī)模,只能供應(yīng)附近散客;食品制作技術(shù)落后且環(huán)境較差,不具備食品質(zhì)量認(rèn)證條件,市場拓展?jié)摿Υ蟮A(chǔ)設(shè)施亟待完善。

    轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè):勐罕鎮(zhèn)大部分產(chǎn)業(yè)屬于此類產(chǎn)業(yè),缺乏比較優(yōu)勢或有比較優(yōu)勢但產(chǎn)能富余,主要有:1)稻子、玉米等傳統(tǒng)種植作物,產(chǎn)量小、收益低,不能產(chǎn)生附加值。2)豆子、香蕉等引進(jìn)的農(nóng)作物價低質(zhì)高,比較優(yōu)勢明顯,但由于產(chǎn)量較大,在州內(nèi)消化不易。3)三原雞、小耳豬、黑山豬和竹鼠等特色養(yǎng)殖業(yè)品牌度不高,市場認(rèn)可度和比較優(yōu)勢較低。

    “彎道超車型”產(chǎn)業(yè):按照林毅夫(2010)的分類標(biāo)準(zhǔn),這種類型的產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)是“人力資本需求大、研發(fā)周期端的新興產(chǎn)業(yè)”。其實(shí),“彎道超車型”產(chǎn)業(yè)是指具備市場增長潛力、可以迅速在市場“紅?!敝忻摲f而出,因此篩選出玉米酒和傣藥2個產(chǎn)業(yè)。勐罕鎮(zhèn)政府除了大力支持領(lǐng)先型和轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)外,還應(yīng)密切關(guān)注本鎮(zhèn)成功實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、脫貧致富的農(nóng)戶經(jīng)營的產(chǎn)業(yè),幫助這些產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模。1)酒類制造,玉米酒本是地區(qū)農(nóng)戶家庭自釀自飲的古法釀酒技術(shù)的產(chǎn)物,但由于近年來玉米產(chǎn)量的降低和其他劣質(zhì)酒類制品的充斥,地道醇香的玉米酒逐步形成了旺盛的市場需求。當(dāng)前家庭釀制的玉米酒口味不一,品質(zhì)差異明顯,缺乏統(tǒng)一的品牌,市場拓展難度較大。傳統(tǒng)玉米酒糟釀制的玉米酒盡管在地方受眾較大,但由于缺乏商品和品牌認(rèn)證,很難走出地方市場,尤其是無法通過質(zhì)量檢測。2)傣藥生產(chǎn),傣藥是我國古老的傳統(tǒng)醫(yī)藥之一,西雙版納優(yōu)越的自然條件為傣藥提供了理想的藥用資源,《西雙版納傣藥志》收載了520種傣藥。傣藥大部分是老百姓自己使用,市場認(rèn)可度不高,這其中有認(rèn)知的問題,也有質(zhì)量監(jiān)管等掣肘。盡管目前種植傣藥收益較低,但從長遠(yuǎn)來看,傣藥優(yōu)勢一旦被公眾認(rèn)知和接受將能迅速提高對原材料的需求。因此,勐罕鎮(zhèn)可以提前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局,建設(shè)傣藥原材料示范生產(chǎn)基地,并與制造商合作開發(fā)傣藥產(chǎn)品,建立先行市場優(yōu)勢。

    3.2 政策工具與內(nèi)容

    從“微笑曲線”理論看,農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動一直被鎖定在低端的初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)制造中,無法將價值鏈向曲線兩端延伸:1)農(nóng)戶不具備農(nóng)產(chǎn)品新品種、新技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新能力,失去了“研發(fā)”端的先天優(yōu)勢;2)農(nóng)戶開拓市場的能力不足,營銷知識和手段嚴(yán)重缺乏,對品牌建設(shè)與維護(hù)等知之甚少,失去了“營銷”端優(yōu)勢。

    依據(jù)靶向目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為勐罕鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的選擇和發(fā)展提供的借鑒意義,分析梳理勐罕鎮(zhèn)政府的政策工具及內(nèi)容(表7):1)領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè):菠蘿種植業(yè),應(yīng)加大技術(shù)創(chuàng)新力度并指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級,向“微笑曲線”兩端延展產(chǎn)業(yè)鏈,在全鎮(zhèn)布局菠蘿深度加工企業(yè)點(diǎn)、向全州輻射品牌營銷和售后跟蹤等網(wǎng)絡(luò),并逐步引入人才進(jìn)行技術(shù)研發(fā),并引導(dǎo)社會資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2)轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè):水稻、豆子和香蕉等種植業(yè)及三原雞、小耳豬等特色養(yǎng)殖業(yè),應(yīng)吸收其他地區(qū)先進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn),拓展銷售渠道,建立加工出口園區(qū)和冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施。此外還應(yīng)加強(qiáng)對管理、技術(shù)、產(chǎn)品質(zhì)量的把控并培養(yǎng)按時交貨的能力,幫助農(nóng)戶主動融入更廣泛的市場網(wǎng)絡(luò)。3)彎道超車型產(chǎn)業(yè):玉米酒釀造、傣藥制造,應(yīng)主動聯(lián)合農(nóng)戶,推廣開發(fā)成熟的制造技術(shù),聯(lián)系工商局等有關(guān)部門注冊品牌商標(biāo),建設(shè)生產(chǎn)和成品制造基地。

    表7 勐罕鎮(zhèn)政府的政策工具及內(nèi)容Table 7 Policy to Tobit and contents of Menghan town government

    4 結(jié)論與建議

    為解決從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)興旺的政策銜接問題,構(gòu)建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為”政府產(chǎn)業(yè)選擇、政策制定分析框架,并以云南省西雙版納州景洪市勐罕鎮(zhèn)為例,依據(jù)GIFF 分析其現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)并選擇靶向目標(biāo)產(chǎn)業(yè),結(jié)合政策工具圖譜,得出勐罕鎮(zhèn)可選擇的產(chǎn)業(yè)和對應(yīng)政策工具如下:1)領(lǐng)先型產(chǎn)業(yè)(菠蘿種植業(yè)),政策工具為私人市場、信息和勸誡,通過引進(jìn)菠蘿深度加工企業(yè)、建設(shè)營銷網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò),提供市場信息支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2)轉(zhuǎn)進(jìn)型產(chǎn)業(yè)(水稻、豆子和香蕉等種植業(yè)及三原雞、小耳豬等特色養(yǎng)殖業(yè)),政策工具為私人市場、信息和勸誡,通過建立冷鏈物流等基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)農(nóng)戶種養(yǎng)能力,提高農(nóng)戶市場參與度。3)彎道超車型產(chǎn)業(yè)(玉米酒釀造、傣藥制造),政策工具為家庭和社區(qū)、信息和勸誡、直接提供,通過聯(lián)合農(nóng)戶開發(fā)制造技術(shù)體系,協(xié)助注冊品牌商標(biāo),建設(shè)生產(chǎn)和成品制造基地等促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    其他主要結(jié)論包括:

    1)產(chǎn)業(yè)選擇時,可以依托新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的GIFF分析框架,依據(jù)歷史發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦、約束條件等科學(xué)選擇產(chǎn)業(yè),“摸清石頭再過河”。真實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動必定是在特定時空制約下發(fā)生和演化,嵌入在更為廣闊的歷史文化、制度背景、地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不僅與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度環(huán)境發(fā)生互動,還與區(qū)域?qū)用妗覍用婺酥寥驅(qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)技術(shù)和制度環(huán)境有一定的聯(lián)系。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇時不僅要關(guān)注自身的要素稟賦,還要擴(kuò)展視野、對標(biāo)其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,同時關(guān)注產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性質(zhì)和約束條件,以制定合理的產(chǎn)業(yè)政策。尤其在選擇靶向目標(biāo)時,切莫超越自身發(fā)展極限、盲目求高求快,要合理設(shè)置年度目標(biāo)。

    2)政策制定時,要深入分析已選擇產(chǎn)業(yè)的掣肘問題、對癥下藥,提出政策的基本輪廓、把握政策方向。在消除產(chǎn)業(yè)約束時,應(yīng)通過深入調(diào)研列出軟基礎(chǔ)和硬基礎(chǔ)的約束清單,在政府及社會力量共同能力范圍內(nèi),擇關(guān)鍵約束、集優(yōu)勢力量削減約束;在產(chǎn)業(yè)培育和企業(yè)支持過程中,要瞄準(zhǔn)靶向目標(biāo),發(fā)現(xiàn)(引進(jìn))并扶持“彎道超車”型和戰(zhàn)略型企業(yè)發(fā)展,逐步調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),穩(wěn)步推進(jìn)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時,要注意政策工具選擇的科學(xué)性和合理性,避免“隔靴搔癢”和“過猶不及”,并依托私人市場、信息、補(bǔ)貼等政策工具做為主要手段,以“有為政府”引導(dǎo)企業(yè)通過“有效市場”贏得發(fā)展空間。

    2021年是“十四五”開局之年,也是全面推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”元年,不僅要保障現(xiàn)有脫貧成果,還要繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)依據(jù)發(fā)展階段和約束條件,不斷調(diào)整下一階段產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)和手段。首先,要檢視扶貧產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢,在縣域、省域范圍內(nèi)尋找靶向目標(biāo),將扶貧產(chǎn)業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類。其次,要選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ咔袑?shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展約束,為產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺鋪平道路。最后,“有為政府”還應(yīng)提前布局,通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向“微笑曲線”兩端發(fā)展。本文以西雙版納勐罕鎮(zhèn)為例,回答了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在約束集下如何選擇正確的產(chǎn)業(yè)、如何制定合理產(chǎn)業(yè)政策2 個問題,同時可在更廣泛的意義上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有為政府”的產(chǎn)業(yè)政策演化提供邏輯框架和現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。

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