鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的特色與關(guān)鍵制度

于文豪

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法”）是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性法律。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法體現(xiàn)了促進(jìn)與約束的融合，在規(guī)范方式上具有自身特點。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律“頂梁柱”

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策。近年來，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施上，我們已經(jīng)構(gòu)建起包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法在內(nèi)的“四梁八柱”。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法由于具有基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性和現(xiàn)代性的特征，可謂“四梁八柱”中的法律“頂梁柱”。

該法以“鄉(xiāng)村振興”作為調(diào)整對象，在我國立法史上是第一次。鄉(xiāng)村振興的對象是鄉(xiāng)村而非農(nóng)村。農(nóng)村是一個靜態(tài)概念，但鄉(xiāng)村是一個聯(lián)動概念，鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)了城鄉(xiāng)平等融合、工農(nóng)互相支撐的高質(zhì)量發(fā)展理念。習(xí)近平總書記指出：“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。”鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法承載著以法律形式實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、民族復(fù)興的歷史使命。該法強化了走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路的頂層設(shè)計，對于貫徹落實黨中央決策部署、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施正當(dāng)其時、極其必要。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，涉及產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等領(lǐng)域，需要開展精神文明和生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等任務(wù)，涉及面之廣、政策力度之豐富前所未有?；诖?，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法需要將相關(guān)重要政策制度統(tǒng)一融合到一部法律中，并且明確未來三農(nóng)發(fā)展的方向、路徑和步驟。這種綜合性立法與既往常見的單行性、專門性立法有很大區(qū)別，法律規(guī)范的抽象性、原則性特色更為突出，制度規(guī)則之間的協(xié)調(diào)銜接性更強，這也對其貫徹實施提出了更高要求。

經(jīng)過多年努力，我國已經(jīng)基本形成了比較完整的涉農(nóng)法律體系，但大多是單行立法，且基本都是管理型立法，規(guī)范重點在于農(nóng)村而非鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的某些理念和規(guī)范與既往農(nóng)法相通并有所提升發(fā)展，是涉農(nóng)法律體系中的統(tǒng)領(lǐng)性法律。對其他農(nóng)法已經(jīng)規(guī)定了的具體制度，該法盡量不作重復(fù)。對方向已清晰但舉措待細(xì)化的制度，該法僅作出原則性規(guī)定，從而為鄉(xiāng)村振興今后的動態(tài)發(fā)展預(yù)留空間。由于各地發(fā)展差異比較大，立法規(guī)范在包容性與延展性方面需要更具空間適應(yīng)性。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村不能缺席；推進(jìn)全面依法治國，鄉(xiāng)村亦不能缺席。鄉(xiāng)村振興要堅持在法治軌道上推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法體現(xiàn)了以法治思維和法治方式促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的治國理政邏輯，是現(xiàn)代治理方式在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的應(yīng)用，必然會豐富治理現(xiàn)代化的實施場域與內(nèi)涵。

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法既重激勵也有約束

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的名稱表明，這是一部“促進(jìn)型”立法。但是，這并不意味著這部法律缺乏約束性和權(quán)威性。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法重在正面激勵，同時促進(jìn)與約束并重。

促進(jìn)型立法和管理型立法是立法中的主要形態(tài)。傳統(tǒng)上，管理型立法更多采用“命令—服從”和“違法—懲罰”模式，更注重運用處罰、強制等手段來突出法律的威懾功能，而促進(jìn)型立法則是“倡導(dǎo)—參與—激勵”模式，通過政策資源的分配來調(diào)動多方主體的積極性。促進(jìn)型立法的規(guī)范形態(tài)較多屬于授權(quán)性、鼓勵性、容許性規(guī)范，注意采用政策、獎勵、補貼、榮譽等積極的行為模式，鼓勵多于威懾，引導(dǎo)多于強制，“柔性”色彩明顯，“懲戒”風(fēng)格較弱。當(dāng)然，促進(jìn)型立法和管理型立法的分類是相對的。實際上，許多管理型立法中存在倡導(dǎo)性規(guī)范，而促進(jìn)型立法中也存在強制性規(guī)范。促進(jìn)型立法與管理型立法各有優(yōu)勢，需要根據(jù)調(diào)整對象的不同來選擇。某種意義上說，管理型立法是社會治理的“底線”要求，而促進(jìn)型立法是社會發(fā)展更為全面的追求，體現(xiàn)了對更優(yōu)權(quán)力形態(tài)、更佳發(fā)展績效、更多社會參與、更好治理效果的追求。

在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域采用促進(jìn)型立法，有助于更好發(fā)揮法律的激勵、引導(dǎo)、保障等功能。該法之所以制定為促進(jìn)型立法，是因為鄉(xiāng)村振興涉及面廣、參與方多、政策性強，采用促進(jìn)型立法能夠更好實現(xiàn)法治效果。該法強調(diào)通過激勵引導(dǎo)的方式激發(fā)各方的積極性，強調(diào)政府全面發(fā)揮管理服務(wù)功能，強調(diào)立法對社會發(fā)展的指引規(guī)范意義，強調(diào)各類主體的充分參與和各顯其能。盡管該法中的許多條款是倡導(dǎo)性的，但是該法能夠為國家機關(guān)和廣大社會主體的行為提供法律依據(jù)、活動理念和行為導(dǎo)向，使政府遵循依法行政的要求，使政策舉措有法可依，從而更好地實現(xiàn)人民滿意的目標(biāo)。對于社會來說，促進(jìn)型立法具有指導(dǎo)功能，不僅體現(xiàn)了立法者的價值導(dǎo)向和行為指向，還體現(xiàn)了國家在一定時期的立場和態(tài)度。這有助于更好發(fā)揮社會主體的主動性，保護和激發(fā)社會主體的創(chuàng)新精神。從法律體系完備的角度來說，該法充實了中國特色社會主義法律體系，是建設(shè)良法善治的法治中國的重要組成部分。

促進(jìn)型立法重在對未來的行為提供指引，這與管理型立法也有差異。管理型立法也會發(fā)揮引導(dǎo)、預(yù)防功能，但二者的作用前提不同。管理型立法一般是在某種行為出現(xiàn)之后，為規(guī)制既有行為而對其規(guī)范化，明確行為模式和法律后果，進(jìn)而通過法律后果的實現(xiàn)來對今后可能出現(xiàn)的同類行為提供價值判斷和行為指引。此時，法律后果可能是積極的，比如獎勵，也可能是消極的，比如處罰或強制。促進(jìn)型立法通常是在某種行為尚未出現(xiàn)或沒有完全成熟的情形下，立法者認(rèn)為應(yīng)予倡導(dǎo)從而超前設(shè)計法律規(guī)范，指引行為人采取該種行為模式，以獲得積極的法律后果。就鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法來說，其立法背景是，脫貧攻堅取得決定性勝利，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，下一步要將三農(nóng)工作重心轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保到2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。這就需要把既往的有效政策上升為法律，在適度保留政策靈活性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮法律的穩(wěn)定性、周延性功能，更好引導(dǎo)各方參與鄉(xiāng)村振興。

并非促進(jìn)型立法的權(quán)威效力就低于管理型立法。促進(jìn)型立法同樣是國家立法，具有法律應(yīng)有的權(quán)威地位，由國家強制力保證實施。在權(quán)威的體現(xiàn)方式上，主要是通過鼓勵多元主體的積極參與并給予激勵的方式來實現(xiàn)治理效果。同時，促進(jìn)型立法也往往帶有強制性條款，違反相關(guān)規(guī)定要承擔(dān)法律責(zé)任。例如鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法第73條第1款規(guī)定：“各級人民政府及其有關(guān)部門在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作中不履行或者不正確履行職責(zé)的，依照法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！?該法雖未專設(shè)“法律責(zé)任”章，但以“監(jiān)督檢查”章的形式，強調(diào)對政府行為的監(jiān)督、考核、評價與反饋。政府職責(zé)發(fā)揮得好不好、主動不主動、全面不全面、充分不充分，決定了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施效果的好壞。該法規(guī)定的針對政府及其負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門的考核評價、評估、報告和追責(zé)制度，強化了對政府主動作為的約束力度，是其有效實施的保證。

落實關(guān)鍵制度用活鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法是黨在新時代領(lǐng)導(dǎo)三農(nóng)工作的重要抓手，是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的法治載體。實施好這部法律，首要的是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在此前提下，主動全面充分發(fā)揮政府職責(zé)，努力把各項制度舉措落地落實落好。其中，以下幾項制度具有關(guān)鍵地位，需要有突破、有建構(gòu)，做到可持續(xù)、可借鑒。

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的立法出發(fā)點和著眼點都以農(nóng)民為主體，維護農(nóng)民根本利益。怎樣將農(nóng)民主體地位落在實處？一是把促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)共同富裕作為鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。共同富裕是全體人民的富裕，是物質(zhì)和精神都富裕，不是少數(shù)人的富裕，也不是平均主義。全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須把共同富裕作為努力方向，增強農(nóng)民發(fā)展能力，為他們勤勞創(chuàng)新致富創(chuàng)造機會；同時需要在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境改善等方面發(fā)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置。可以說，鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法就是一部共同富裕促進(jìn)法。二是注重尊重和維護農(nóng)民的各項參與權(quán)利。在鄉(xiāng)村重大公共事務(wù)、關(guān)系農(nóng)民切身利益的事務(wù)以及集體經(jīng)濟組織重大事務(wù)上，要按合理程序聽取農(nóng)民本人或其代表的意見，做到及時公開、充分知情、有效參與、正當(dāng)決策。尤其是在市場經(jīng)營等具有盈虧風(fēng)險的事務(wù)上，必須由利益相關(guān)方參與，杜絕獨斷。三是保證農(nóng)民各項權(quán)利和利益的平等實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興重在公平，既要體現(xiàn)城鄉(xiāng)間的公平，也要體現(xiàn)群體間的公平，做到經(jīng)營準(zhǔn)入、收益分配和決策地位在標(biāo)準(zhǔn)、條件等方面的同等對待，不因身份、性別、年齡、家庭背景等無關(guān)因素而有差異。四是以執(zhí)行效率和結(jié)果作為評價主體地位維護的重要標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)村振興需要落腳在具體項目的實施上，必須通過項目實績來實現(xiàn)、維護、發(fā)展農(nóng)民利益，不能議而不決、決而不行，也不能開空頭支票、徒留愿景。鄉(xiāng)村振興要把最終利益留在農(nóng)民和鄉(xiāng)村，而不能使鄉(xiāng)村淪為社會資本不當(dāng)牟利的對象。只有讓農(nóng)民自身充分感受到農(nóng)業(yè)有前途、農(nóng)村有希望、農(nóng)民有話語，才能實現(xiàn)公平發(fā)展、共同發(fā)展，才能表明農(nóng)民主體地位確實得以實現(xiàn)。

鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法先后出現(xiàn)20次“集體”一詞，提出“發(fā)展壯大農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟”?？梢哉f，“集體”是鄉(xiāng)村振興的一個核心概念，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本抓手，是開展各項振興活動的重要組織載體、權(quán)利主體和分配主體，必須認(rèn)真對待集體、引導(dǎo)集體、規(guī)范集體、搞活集體，從主體、客體、權(quán)利、責(zé)任等維度充實其制度內(nèi)涵。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法中的“集體”以我國憲法有關(guān)集體經(jīng)濟、集體所有的條款為基礎(chǔ)?，F(xiàn)行農(nóng)法中的“集體”主要表現(xiàn)為“農(nóng)民集體”。實踐中一直存在著“農(nóng)民集體”虛化缺位的問題，特別是集體經(jīng)濟組織往往與村委會高度重合，二者在經(jīng)濟職能與行政職能上相互滲透，影響了各自功能的發(fā)揮。雖然在立法上，農(nóng)民集體已經(jīng)具有了法律關(guān)系主體的屬性，但需要進(jìn)一步明確其組織形式、行使權(quán)利的程序、成員界定及其權(quán)利行使方式、集體收益分配機制、法律責(zé)任分擔(dān)機制等問題。農(nóng)民集體的主體類型可以是集體所有制企業(yè)、集體經(jīng)濟組織等，其中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是其主要表現(xiàn)形式。我國民法典第99條第1款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。”這確立了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”作為特別法人的地位。按照法人制度的邏輯，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)健全執(zhí)行機關(guān)和代表機關(guān)，明確主要負(fù)責(zé)人的選任、職責(zé)等基本事項，純化其經(jīng)濟職能，做到常態(tài)化獨立運營。在集體所有權(quán)框架內(nèi)，要保證集體成員的成員權(quán)，明確成員加入、退出集體的條件和規(guī)則，強化成員與所在集體的聯(lián)系，防止個人不恰當(dāng)?shù)孬@得集體的實際控制權(quán)。

合作經(jīng)濟包括生產(chǎn)、供銷、信用、消費等多種形式，是集體所有制經(jīng)濟的重要形態(tài)。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法規(guī)定，縣級以上地方政府應(yīng)當(dāng)支持發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營主體。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第2條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。當(dāng)前，以農(nóng)民專業(yè)合作社為代表的合作經(jīng)濟還存在需要破解的突出問題。一是需要提升市場化程度。一些合作社在經(jīng)營管理人員的選配、產(chǎn)品收購與銷售方式、分紅目標(biāo)的確定等方面，不乏帶有行政性強而市場化弱、政策性強而競爭力弱的問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在社會主義市場經(jīng)濟背景下實施的，要以增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市場活力作為振興目標(biāo)，首要的就是增強合作社的市場化生存能力，尊重并善于利用良性競爭、優(yōu)勝劣汰、資本有序流動等市場規(guī)則。二是需要突出合作性。合作經(jīng)濟的本質(zhì)是合作，主要功能是為成員提供服務(wù)。農(nóng)民專業(yè)合作社是人合性、互助性組織，成員可以“入股”合作社，但在合作社中起決定作用的并非“股金”而是“交易”，而合作社與成員的交易不以盈利為目的，盈余主要按照成員與合作社的交易量比例返還。這與公司制企業(yè)、合伙制企業(yè)以及社會團體都有差異。實踐中，由于合作社可能享有獎勵補貼等政策支持，不乏合作社實際上采取的是公司化的組織運營方式，即盈余分配上主要以出資額為依據(jù)而非合作社與成員的交易量，決策管理上以資本量化為股權(quán)而非一人一票。在鄉(xiāng)村振興中，需要強化合作經(jīng)濟的合作性，并且探索更加豐富的合作方式，激發(fā)農(nóng)民致富潛力。三是需要增強利益聯(lián)結(jié)度。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法三次涉及“利益聯(lián)結(jié)”。合作經(jīng)濟要與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制。在出資入社方面，除貨幣以及實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等非貨幣財產(chǎn)外，還應(yīng)考慮技術(shù)等可估價財產(chǎn)。同時，健全社會資本“下鄉(xiāng)”的利益增量、利益補償、利益調(diào)控機制，使其在自身獲益的同時能持續(xù)在鄉(xiāng)村、為鄉(xiāng)村、富鄉(xiāng)村，使農(nóng)民長期穩(wěn)定共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要層面，鄉(xiāng)村振興關(guān)系到國家治理的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法第41條提出建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和鄉(xiāng)村社會治理體系，建設(shè)善治鄉(xiāng)村。為此要在以下三方面著力。一要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)民接觸最頻繁的基層政權(quán)組織，要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟中心。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行、為民服務(wù)、議事協(xié)商、應(yīng)急管理、平安建設(shè)能力，確保管理服務(wù)有效覆蓋常住人口。為此，要在人員編制、法定權(quán)力、綜合服務(wù)等方面，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村振興各項工作提供保障。二要提升基層執(zhí)法能力。鄉(xiāng)村振興必須解決基層行政執(zhí)法中“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。為此，要穩(wěn)步下放基層管理迫切需要且能有效承接的行政執(zhí)法事項，權(quán)隨事轉(zhuǎn)、編隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法隊伍，依法授予其在行政處罰、強制、檢查等方面的執(zhí)法權(quán)。授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在矛盾糾紛調(diào)處方面的權(quán)力、資格和資源。三要增強村民自治能力。村民自治是我國基層群眾自治制度的重要形態(tài)。要避免“過度自治”或“附屬行政”的傾向，防止村民民主權(quán)利被架空或濫用。為此，要通過法治鄉(xiāng)村建設(shè)來提升村民的法治意識和民主能力，使村民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，依法參與管理、自我監(jiān)督。