礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度研究

■ 劉向敏/余振國(guó)

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

2009年發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第44號(hào)）明確規(guī)定建立并實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金（以下簡(jiǎn)稱“保證金”）制度，要求采礦權(quán)人以不低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)所需費(fèi)用的額度預(yù)先繳存保證金，在履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)并經(jīng)國(guó)土資源行政主管部門驗(yàn)收合格后，返還相應(yīng)的保證金及利息。保證金制度在約束礦山企業(yè)履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)方面取得了顯著成效，但也存在繳存標(biāo)準(zhǔn)、繳存率和返還率“三低”以及資金滯壓等問題。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)），按照“放管服”改革要求，將管理方式不一、審批動(dòng)用程序復(fù)雜的保證金，調(diào)整為管理規(guī)范、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金（以下簡(jiǎn)稱“基金”）。同年，財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金 建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2017〕638號(hào)），明確取消保證金制度，以基金的方式籌集治理恢復(fù)資金。2019年9月，修訂后的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》將保證金相關(guān)條款修改為基金，以切實(shí)減輕礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)。

關(guān)于基金制度，現(xiàn)有相關(guān)研究主要涉及基金制度歷史沿革、與保證金的比較與銜接，基金的性質(zhì)以及基金制度建設(shè)中關(guān)于基金計(jì)提、使用、監(jiān)管[1-6]和會(huì)計(jì)處理[7-9]等方面的建議?；鹬贫鹊膶?shí)施，關(guān)系到礦山企業(yè)的切身利益和政府相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，截至2021年1月底，河北省、山西省等23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺(tái)了基金管理辦法，基金制度逐步建立。本文基于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已出臺(tái)的基金管理辦法，對(duì)當(dāng)前建立的基金制度特點(diǎn)及面臨的問題進(jìn)行分析和探討，為完善基金制度提供參考依據(jù)，以期更好地推動(dòng)礦山生態(tài)修復(fù)工作。

1 基金的性質(zhì)、計(jì)提與使用

1.1 基金性質(zhì)

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金是礦山企業(yè)履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，按照滿足實(shí)際需求原則，預(yù)先計(jì)提并存于企業(yè)銀行基金賬戶中，專項(xiàng)用于礦山環(huán)境治理所需的資金。其性質(zhì)不同于一般意義上的基金，也區(qū)別于針對(duì)歷史遺留問題，旨在吸引社會(huì)資本投入的由政府共同發(fā)起設(shè)立的礦山生態(tài)修復(fù)基金。主要體現(xiàn)在：一是該基金中的資金由礦山企業(yè)籌集，而非其他社會(huì)主體；二是資金所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，存放于企業(yè)在銀行設(shè)立的基金賬戶中；三是該基金由礦山企業(yè)自主使用，用于礦山企業(yè)開采造成的環(huán)境問題的治理恢復(fù)，不存在專門的基金管理人[4,10]。

1.2 計(jì)提方式

從目前各省（自治區(qū)、直轄市）已出臺(tái)的基金管理辦法來(lái)看，礦山企業(yè)計(jì)提基金的方式主要有三種：第一種是根據(jù)治理方案確定的治理經(jīng)費(fèi)計(jì)提；第二種是按地方制定的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提；第三種是根據(jù)基金基數(shù)計(jì)提。

1.2.1 按方案計(jì)提

河北、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、湖南、重慶、云南、甘肅、青海、福建、寧夏12個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的基金計(jì)提依據(jù)主要為治理方案。各地方案有所不同，如湖南省為《礦山地質(zhì)環(huán)境綜合防治方案》，江西省為“三合一方案”。以上各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基金計(jì)提主要按治理方案中確定的治理費(fèi)用，根據(jù)開采年限和產(chǎn)量比例等方法攤銷，分年度計(jì)提。

山東省、廣東省、廣西壯族自治區(qū)依據(jù)治理方案中確定的治理費(fèi)用，根據(jù)采礦權(quán)有效期，基金分一次性計(jì)提存入和分期計(jì)提存入。其中，山東省規(guī)定礦山剩余生產(chǎn)服務(wù)年限不足3年（含3年）的一次性全額計(jì)提，3年以上的分期計(jì)提，基金計(jì)提總額為當(dāng)期適用方案確定的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾動(dòng)態(tài)投資總額。廣東省規(guī)定固體礦山基金按年度計(jì)提，液體礦山一次性計(jì)提。廣西壯族自治區(qū)以采礦許可證有效期為依據(jù)，3年（含3年）以下的一次性計(jì)提；3年至5年（含5年）且恢復(fù)治理資金總額超過(guò)30萬(wàn)元的，采礦權(quán)人應(yīng)在采礦許可證有效期前三年內(nèi)分期完成基金計(jì)提；5年以上的，按照治理方案以5年為一個(gè)階段分期計(jì)提存入基金賬戶。

河南省依據(jù)方案中確定的治理費(fèi)用，在預(yù)計(jì)開采年限內(nèi)按月攤銷，分半年和年度計(jì)提基金。剩余服務(wù)年限在3年以下的礦山一次性全額預(yù)存基金。

浙江省和貴州省分別制定了基金計(jì)提參考標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定根據(jù)方案年度分?jǐn)偟闹卫斫?jīng)費(fèi)不得低于參考標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，浙江省規(guī)定治理方案應(yīng)明確預(yù)期開采年限內(nèi)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾實(shí)施進(jìn)度及分年度治理經(jīng)費(fèi)概算，概算應(yīng)包含漲價(jià)預(yù)備費(fèi)。

1.2.2 按制定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提

山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江西省、陜西省4個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）制定了基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。其中，山西省、陜西省和江西省制定的基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)與銷售收入掛鉤，內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的基金計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)與礦類計(jì)提基數(shù)掛鉤。在基金計(jì)提方式上，山西省規(guī)定探礦權(quán)人一次性計(jì)提，采礦權(quán)人按季度計(jì)提；江西省規(guī)定分季度計(jì)提；陜西省規(guī)定按月計(jì)提；內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)定按年度計(jì)提。

1.2.3 按基金基數(shù)計(jì)提

西藏自治區(qū)將方案確定的治理總費(fèi)用分?jǐn)傊恋V山預(yù)計(jì)開采年限內(nèi)，以此確定年度預(yù)算提取的基金基數(shù)，再以年度基金基數(shù)乘以調(diào)整系數(shù)確定年度基金提取數(shù)額。調(diào)整系數(shù)由企業(yè)信用情況確定，信用等級(jí)越高則調(diào)整系數(shù)越低。企業(yè)信用等級(jí)優(yōu)，系數(shù)為0.8；信用等級(jí)良，系數(shù)為1.0；信用等級(jí)差，系數(shù)為1.2。

按照落實(shí)礦山企業(yè)修復(fù)責(zé)任的要求，無(wú)論是哪種方式，基金計(jì)提均需遵從按需補(bǔ)足的原則。當(dāng)計(jì)提的基金不能滿足礦山修復(fù)治理實(shí)際需求時(shí)應(yīng)按需補(bǔ)足，即應(yīng)該根據(jù)治理工程的實(shí)際需要來(lái)計(jì)提基金，而非根據(jù)基金賬戶額度來(lái)設(shè)計(jì)治理工程。如內(nèi)蒙古自治區(qū)明確提出，礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工程的設(shè)計(jì)和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)與礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)同步進(jìn)行，不能依照基金額度來(lái)確定治理工程。

1.3 使用方式

礦山企業(yè)自主使用基金，是基金制度區(qū)別于保證金的一項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容。多地規(guī)定礦山企業(yè)自主使用基金，以編制年度礦山治理實(shí)施方案明確基金提取使用計(jì)劃為基礎(chǔ)。相比于保證金，基金使用程序簡(jiǎn)化，無(wú)需另行籌資治理再申請(qǐng)返還。礦山企業(yè)的資金壓力減輕，責(zé)任主體的身份也更加明確[4]。但基金自主使用的方式也對(duì)政府監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)。為更加有效監(jiān)管，浙江省對(duì)于基金使用的要求更為嚴(yán)格：“采礦權(quán)人可在完成治理工程量50%、100%的兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，向礦山所在地縣級(jí)自然資源主管部門提出驗(yàn)收申請(qǐng)。”“采礦權(quán)人可憑驗(yàn)收合格意見，從銀行基金專戶中根據(jù)完成治理工程量劃轉(zhuǎn)相應(yīng)90%的基金存款，留10%作為后期養(yǎng)護(hù)專用經(jīng)費(fèi)”。即礦山企業(yè)需先行治理再劃轉(zhuǎn)基金，其使用程序上與保證金類似。

2 監(jiān)管特點(diǎn)

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金自主使用方式需要以更為嚴(yán)格的事中事后動(dòng)態(tài)監(jiān)管為保障，目前各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基金制度在監(jiān)管上主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

2.1 基金使用三方聯(lián)動(dòng)監(jiān)管常態(tài)化

對(duì)基金提取、使用情況的監(jiān)管主要采取定期報(bào)送、信息公示和抽查核查方式，涉及礦山企業(yè)、政府主管部門和社會(huì)公眾三方主體。

一是定期報(bào)送制度。礦山企業(yè)需將基金提取、使用情況向相關(guān)主管部門定期報(bào)送。報(bào)送時(shí)間主要分為：按年度報(bào)送，如浙江省、江西省；按季度報(bào)送，如山西省、安徽??；按半年、年度報(bào)送，如河南??；按季度、半年、年度3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)報(bào)送，如貴州省和陜西省。

二是信息公示制度?；鹛崛∨c使用情況由礦山企業(yè)錄入礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)，接受公眾監(jiān)督。不提交礦山生態(tài)修復(fù)治理工程實(shí)施方案和年度報(bào)告或拒不接受檢查的礦山企業(yè)，由自然資源主管部門依法列入異常名錄或嚴(yán)重違法名單，進(jìn)行公示。

三是“雙隨機(jī)、一公開”抽查與核查制度。根據(jù)報(bào)送信息和公示信息，通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開”的方式對(duì)基金計(jì)提和使用情況進(jìn)行抽查檢查和核查，并將結(jié)果向社會(huì)公開，為社會(huì)監(jiān)督與信用聯(lián)合懲戒奠定基礎(chǔ)。

2.2 監(jiān)管部門職責(zé)分工具體明確

基金使用監(jiān)管和礦山環(huán)境治理監(jiān)管職責(zé)涉及多個(gè)部門，一般為財(cái)政、自然資源和生態(tài)環(huán)境主管部門，各部門職責(zé)分工明確。如黑龍江等省規(guī)定：自然資源主管部門主要負(fù)責(zé)方案審查、礦山生態(tài)修復(fù)執(zhí)行情況監(jiān)督檢查和驗(yàn)收；財(cái)政主管部門主要對(duì)基金計(jì)提、賬戶設(shè)立和使用等情況進(jìn)行監(jiān)督；生態(tài)環(huán)境主管部門主要負(fù)責(zé)監(jiān)督礦山企業(yè)污染破壞環(huán)境行為并配合自然資源主管部門進(jìn)行工程驗(yàn)收。

此外，浙江省和貴州省還通過(guò)簽訂協(xié)議方式，賦予銀行監(jiān)管職責(zé)。浙江省規(guī)定采礦權(quán)人與礦山所在地的縣級(jí)自然資源主管部門和銀行共同簽訂基金使用監(jiān)管協(xié)議，明確基金提取與使用的程序、條件和違約責(zé)任等，人民銀行負(fù)責(zé)對(duì)簽訂基金監(jiān)管協(xié)議的銀行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。貴州省規(guī)定縣級(jí)財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門組織礦山企業(yè)、開戶銀行簽訂基金監(jiān)管協(xié)議，并報(bào)上級(jí)主管部門備案，開戶銀行每季度末向縣級(jí)財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門提供基金提取、使用、余額情況。

2.3 信用約束和聯(lián)合懲處手段加強(qiáng)

根據(jù)各省（自治區(qū)、直轄市）出臺(tái)的基金管理辦法，礦山企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任履行不到位或拒不履行的懲處措施主要有以下幾種：一是將未按治理方案履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)的礦業(yè)權(quán)人列入礦業(yè)權(quán)人異常名錄或嚴(yán)重違法失信名單，責(zé)令其限期整改；二是對(duì)于逾期不整改或整改不到位的礦業(yè)權(quán)人，不予批準(zhǔn)其申請(qǐng)新的采礦權(quán)或者采礦權(quán)延續(xù)、變更、轉(zhuǎn)讓，不予批準(zhǔn)其申請(qǐng)新的建設(shè)用地；三是將拒不履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)的礦業(yè)權(quán)人的違法違規(guī)信息納入信用記錄，通過(guò)全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，如“信用中國(guó)”、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等向社會(huì)公布，為相關(guān)行業(yè)、部門實(shí)施聯(lián)合懲戒提供信息；四是指定符合條件的社會(huì)組織向人民法院提起公益訴訟，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)礦山企業(yè)進(jìn)行處罰，并追究法律責(zé)任；五是對(duì)拒不履行生效法律文書確定義務(wù)的被執(zhí)行人，由人民法院將其納入失信被執(zhí)行人名單，依法進(jìn)行失信聯(lián)合懲戒。由此可見，信用懲戒將成為基金制度中約束礦山企業(yè)履行環(huán)境治理責(zé)任的重要手段。

3 問題與原因分析

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度在建立和實(shí)施過(guò)程中尚存在一些問題，主要體現(xiàn)在基金使用范圍、事中事后監(jiān)管和信用懲戒等方面。

3.1 基金性質(zhì)相同但名稱和使用范圍不統(tǒng)一

3.1.1 基金具體名稱不同

從各地已出臺(tái)的基金管理辦法來(lái)看，雖然基金性質(zhì)相同但具體名稱卻不盡相同。其中，河北省、遼寧省等19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的基金名稱為“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金”；浙江省、陜西省為“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾基金”；江西省為“礦山生態(tài)修復(fù)基金”；山西省為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”。（參見表1）

3.1.2 基金使用范圍不統(tǒng)一

各地的基金的使用范圍不盡統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下方面：

一是稱為“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金”的19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中，內(nèi)蒙古自治區(qū)、安徽省、福建省、山東省、河南省、廣東省和西藏自治區(qū)的基金使用范圍包括礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、監(jiān)測(cè)和土地復(fù)墾及管護(hù)；遼寧省基金使用范圍除了礦山地質(zhì)環(huán)境防治與監(jiān)測(cè)外，還包括水土污染防治；其他11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的基金使用范圍主要是礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與監(jiān)測(cè)方面，不包含土地復(fù)墾。

二是稱為“礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾基金”的浙江和陜西兩省，以及稱為“礦山生態(tài)修復(fù)基金”的江西省，基金的使用范圍主要包括礦山地質(zhì)環(huán)境防治、監(jiān)測(cè)以及土地復(fù)墾、管護(hù)等方面。

三是稱為“礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金”的山西省，其基金使用范圍主要是包括礦山地質(zhì)、生態(tài)等環(huán)境治理恢復(fù)方面，除了地質(zhì)環(huán)境治理與監(jiān)測(cè)、土地復(fù)墾與管護(hù)等方面外，還可用于礦區(qū)廢水、廢棄、廢渣等污染治理和廢棄物綜合利用、水資源保護(hù)、水土保持、植被恢復(fù)、生物多樣性保護(hù)、礦山綠化等方面。要求采礦權(quán)人編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案》，其中包含以上礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的內(nèi)容，按照采礦權(quán)發(fā)證權(quán)限，報(bào)具有相應(yīng)審批權(quán)的自然資源主管部門和同級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門組織審查。

基金具體名稱和使用范圍不同，一方面是由于國(guó)務(wù)院和部門規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一（表2）。2019年修改的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》在名稱和使用范圍上進(jìn)行了統(tǒng)一，但多個(gè)地區(qū)基金管理辦法出臺(tái)時(shí)間在此之前。另一方面是由于地方對(duì)土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)兩項(xiàng)內(nèi)容長(zhǎng)期以來(lái)一直為分部門管理，故在已出臺(tái)的基金管理辦法中多數(shù)地區(qū)仍然規(guī)定基金使用范圍不包含土地復(fù)墾，土地復(fù)墾費(fèi)用和基金仍然分別繳存和管理。

表2 相關(guān)管理文件中基金名稱和使用范圍的規(guī)定

3.2 動(dòng)態(tài)監(jiān)管的責(zé)任加強(qiáng)但抓手減弱

從采礦許可證狀態(tài)和礦山企業(yè)可能出現(xiàn)的逃避礦山環(huán)境治理責(zé)任的行為來(lái)分析，監(jiān)管方面主要面臨以下問題：

一是信息報(bào)送的真實(shí)性監(jiān)管存在缺漏。在采礦許可證有效、礦山企業(yè)正常生產(chǎn)階段，礦山企業(yè)報(bào)送信息的真實(shí)性通過(guò)“雙隨機(jī)、一公開”的方式進(jìn)行檢查與核查。報(bào)送信息不真實(shí)的礦山企業(yè)，在沒有被抽查到的情況下，也將免于后續(xù)的一系列懲戒，概率性抽查會(huì)導(dǎo)致礦山企業(yè)對(duì)基金非正常使用的博弈。如，某地區(qū)2019年礦業(yè)權(quán)人信息公示隨機(jī)抽查比例為30%，且存在公示系統(tǒng)隨機(jī)抽查項(xiàng)目不能排除異常名錄及往年核查項(xiàng)目的問題，即實(shí)際抽查概率低于30%。這極可能導(dǎo)致部分未被查到的礦山企業(yè)心存僥幸，尤其在企業(yè)出現(xiàn)資金不足或礦業(yè)效益不好等經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，會(huì)發(fā)生基金轉(zhuǎn)用或挪用的問題?！斑呴_采、邊治理”履行不到位，治理任務(wù)后延堆積，造成后期監(jiān)管任務(wù)加重。

二是公示信息的社會(huì)監(jiān)督力量不足。在采礦許可證有效、礦山企業(yè)正常生產(chǎn)階段，除政府主管部門抽查外，社會(huì)監(jiān)督是對(duì)公示信息監(jiān)管的重要途徑。由于礦山位置不一，社會(huì)監(jiān)督的主要力量是礦山周邊民眾。但在多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，礦區(qū)周邊民眾對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知有限，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查開采信息公示系統(tǒng)并不知曉，僅是部分民眾自身利益受到侵害時(shí)才會(huì)有所反應(yīng)。公眾監(jiān)督的意識(shí)整體來(lái)說(shuō)比較薄弱，目前社會(huì)監(jiān)督還未達(dá)到理想的效果。

三是驗(yàn)收監(jiān)管具有一定程度的被動(dòng)性。根據(jù)各地的基金管理辦法，礦山企業(yè)在采礦許可證延續(xù)、變更或期滿注銷時(shí)，完成治理任務(wù)后需要及時(shí)申請(qǐng)礦山環(huán)境治理驗(yàn)收，由政府相關(guān)主管部門組織進(jìn)行驗(yàn)收并進(jìn)行基金清算。驗(yàn)收監(jiān)管的發(fā)起行為人是礦山企業(yè)，即只有礦山企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)，驗(yàn)收程序才能開啟。如果礦山企業(yè)不主動(dòng)申請(qǐng)，驗(yàn)收則無(wú)法開展。當(dāng)?shù)V山企業(yè)不再延續(xù)采礦活動(dòng)，但并未主動(dòng)申請(qǐng)閉坑和驗(yàn)收時(shí)，后續(xù)的基金清算、礦山環(huán)境治理整改及費(fèi)用補(bǔ)繳等就無(wú)從談起。

四是基金賬戶不足時(shí)費(fèi)用難以追繳。采礦許可證有效但礦山企業(yè)停辦、關(guān)閉，而礦山企業(yè)有意逃避礦山環(huán)境治理責(zé)任時(shí)，監(jiān)管的主要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)并追繳費(fèi)用。如山西、江蘇等省均做出規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人拒不履行礦山生態(tài)修復(fù)、監(jiān)測(cè)義務(wù)或履行不到位且拒不整改的，或者采礦許可證注銷、廢止或吊銷的，以及礦山企業(yè)放棄修復(fù)治理的，由主管部門委托第三方進(jìn)行修復(fù)治理，其費(fèi)用由礦業(yè)權(quán)人承擔(dān)。但基金由礦山企業(yè)自主使用，當(dāng)?shù)V山企業(yè)因債務(wù)和資金問題停辦時(shí)，一般基金賬戶中已無(wú)剩余資金。關(guān)于費(fèi)用追繳的措施，2015年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，人民法院在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。但如果責(zé)任人在判決時(shí)已經(jīng)沒有資金或資金不足，則法院判決就沒有實(shí)際意義[10]。礦山企業(yè)破產(chǎn)時(shí)也會(huì)面臨類似問題。礦山企業(yè)已計(jì)提的基金不作為執(zhí)行清償債務(wù)的財(cái)產(chǎn)對(duì)象，其發(fā)揮作用的前提是基金賬戶有充足資金。至于破產(chǎn)清算處置資產(chǎn)時(shí)，獲得的資金優(yōu)先用于補(bǔ)足基金，其效果也值得思量。

3.3 信用懲戒手段增強(qiáng)但不具有強(qiáng)制性

基金制度中的信用聯(lián)合懲戒手段加強(qiáng)，但就信用聯(lián)合懲戒效果來(lái)說(shuō)，其作用并不具有強(qiáng)制性。信用聯(lián)合懲戒的作用機(jī)理為：礦業(yè)權(quán)人不履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)的行為，將導(dǎo)致其在后期的其他行為活動(dòng)中受到約束，從而帶來(lái)一定經(jīng)濟(jì)或利益損失。信用懲戒并非強(qiáng)制性地約束礦山企業(yè)履行礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任，其效果主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是信用聯(lián)合懲戒迫使失信當(dāng)事人在后期（礦山環(huán)境治理義務(wù)應(yīng)履行期之后）履行礦山環(huán)境治理義務(wù)或繳納相應(yīng)費(fèi)用；二是失信當(dāng)事人受到的信用聯(lián)合懲戒對(duì)正在進(jìn)行采礦活動(dòng)的其他采礦權(quán)人造成威懾，促使后者去積極履行礦山環(huán)境治理義務(wù)。并非所有的失信當(dāng)事人都會(huì)因后發(fā)的失信懲戒而去履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)，礦業(yè)權(quán)人因信用聯(lián)合懲戒而自覺履行礦山環(huán)境治理義務(wù)的行為將受到個(gè)人認(rèn)知與預(yù)判、信用聯(lián)合懲戒強(qiáng)度等因素的影響。理論上而言，信用聯(lián)合懲戒強(qiáng)度越大、礦業(yè)權(quán)人對(duì)信用聯(lián)合懲戒的認(rèn)知程度越高，約束履責(zé)的效果就越好。當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人能夠清楚預(yù)判失信行為帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益損失將大于礦山環(huán)境治理費(fèi)用時(shí)，主動(dòng)履行礦山環(huán)境治理責(zé)任的意愿會(huì)加強(qiáng)。此外，信用聯(lián)合懲戒的實(shí)施會(huì)受到失信信息披露等相關(guān)規(guī)定的影響，《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》（2017年）規(guī)定，納入失信被執(zhí)行人名單的期限為兩年，特別情形下可以延長(zhǎng)一至三年,各地具體管理規(guī)定也不盡相同[11]，這也將影響信用聯(lián)合懲戒約束礦山企業(yè)履行環(huán)境治理責(zé)任的力度?？傊?，信用聯(lián)合懲戒作為約束礦山企業(yè)履行環(huán)境治理責(zé)任的重要手段，受到信用聯(lián)合懲戒力度、個(gè)體認(rèn)知、失信信息管理制度等因素的影響，具有非強(qiáng)制性約束的特點(diǎn)。

4 對(duì)策建議

礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度建立的目的，是為了使礦山開采造成的環(huán)境負(fù)外部性內(nèi)部化，是針對(duì)市場(chǎng)失靈的一項(xiàng)政府干預(yù)行為?！笆褂渺`活、監(jiān)管嚴(yán)格”是基金制度設(shè)計(jì)的基本特點(diǎn)，但還需要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，以使其充分發(fā)揮對(duì)礦山企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任約束的作用。從優(yōu)化基金制度而言，需要進(jìn)一步統(tǒng)一基金使用范圍，加強(qiáng)基金使用對(duì)象的差別化管理及制度銜接。從輔助基金制度實(shí)施角度而言，需要完善社會(huì)信用懲戒機(jī)制，強(qiáng)化信用懲戒的約束效果。

4.1 統(tǒng)一基金使用范圍，提升基金制度的法律效力

自然資源部門規(guī)章關(guān)于基金的使用范圍趨于統(tǒng)一，同時(shí)隨著山水林田湖草生命共同體理念的深入落實(shí)，礦山生態(tài)修復(fù)概念被廣泛使用，礦山環(huán)境問題統(tǒng)籌和綜合治理的趨勢(shì)愈加明顯。資金整合管理和使用有助于降低修復(fù)治理成本、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也有利于提高礦山環(huán)境治理效果，故基金制度建設(shè)中，基金使用范圍的管理應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一。結(jié)合《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案》編制制度的統(tǒng)一，根據(jù)2019年修改的《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》中對(duì)于采礦生產(chǎn)項(xiàng)目土地復(fù)墾費(fèi)用管理要求，基金使用范圍應(yīng)包含礦山地質(zhì)環(huán)境防治、土地復(fù)墾及監(jiān)測(cè)方面內(nèi)容。為推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)工作的高效開展，建議在礦產(chǎn)資源法中明確建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金制度，提高基金制度實(shí)施的法律效力，同時(shí)在國(guó)家法律層面出臺(tái)相關(guān)條款，進(jìn)一步統(tǒng)一基金使用范圍和管理要求，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管中的多部門協(xié)調(diào)合作。

4.2 加強(qiáng)分級(jí)分類和差別化監(jiān)管

一是加強(qiáng)分級(jí)分類監(jiān)管。充分利用礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)，根據(jù)礦山企業(yè)基金計(jì)提和履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)等公示信息情況及“雙隨機(jī)、一公開”實(shí)際核查結(jié)果，對(duì)礦山企業(yè)的生態(tài)修復(fù)情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)，并根據(jù)定級(jí)結(jié)果差異化實(shí)施動(dòng)態(tài)核查與監(jiān)督，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的企業(yè)要加強(qiáng)基金計(jì)提監(jiān)管，并加大對(duì)礦山企業(yè)的監(jiān)督檢查頻率。同時(shí)，可以根據(jù)礦山企業(yè)經(jīng)濟(jì)類型以及開采礦種、規(guī)模、方式等，進(jìn)一步分類明確礦山監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)，提高過(guò)程監(jiān)管效率。

二是根據(jù)地方特點(diǎn)實(shí)施差別化的基金管理。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，根據(jù)地方特點(diǎn)，靈活制定更為嚴(yán)格的基金管理措施。如浙江省在基金使用制度設(shè)計(jì)上，規(guī)定先修復(fù)治理，驗(yàn)收后再劃轉(zhuǎn)基金；江西省按照3年一階段申請(qǐng)生態(tài)修復(fù)驗(yàn)收。通過(guò)加強(qiáng)礦山生態(tài)修復(fù)階段驗(yàn)收管理，避免驗(yàn)收監(jiān)管的被動(dòng)性和監(jiān)管后延問題。

三是應(yīng)加強(qiáng)礦山開采周期關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)監(jiān)管。如浙江、福建、江西等省規(guī)定根據(jù)礦山剩余資源儲(chǔ)量和實(shí)際年生產(chǎn)規(guī)模預(yù)估礦山剩余服務(wù)年限小于3年時(shí)，采礦權(quán)人需根據(jù)治理恢復(fù)與土地復(fù)墾實(shí)施情況，重新復(fù)核尚需進(jìn)行治理恢復(fù)與土地復(fù)墾經(jīng)費(fèi)，一次性足額計(jì)提基金。湖南省規(guī)定礦山企業(yè)在辦理采礦許可證延續(xù)、變更、注銷登記時(shí)，需申請(qǐng)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)驗(yàn)收，提供基金提取、使用的相關(guān)憑據(jù)、資料。

4.3 加強(qiáng)制度銜接，發(fā)揮公益訴訟實(shí)效

對(duì)于采礦證已過(guò)期，但礦山企業(yè)仍未完成關(guān)閉手續(xù)且未履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地復(fù)墾義務(wù)的情況，在保證金制度下，一些地方的礦山企業(yè)選擇不再履行治理義務(wù)，放棄申請(qǐng)返還保證金[1]。在基金制度建立后，應(yīng)主要監(jiān)督該類礦山企業(yè)落實(shí)治理責(zé)任，不必要求其在銀行開設(shè)基金賬戶，而是通過(guò)發(fā)揮保證金作用和公益訴訟實(shí)效，保障治理資金。其中，對(duì)于承諾在一定期限內(nèi)按方案完成治理義務(wù)的礦山企業(yè)，應(yīng)在其完成治理任務(wù)并通過(guò)驗(yàn)收后，返還保證金；對(duì)于拒不履行治理義務(wù)的礦山企業(yè)，不予退還其繳納的保證金，連同產(chǎn)生的利息一并繳入國(guó)庫(kù)，由屬地政府專項(xiàng)用于該礦區(qū)的礦山環(huán)境治理。此外，對(duì)于拒不履行義務(wù)或履行義務(wù)不到位的礦山企業(yè)，保證金不足時(shí)，地方政府可墊資代為開展礦山生態(tài)修復(fù)，建議在相關(guān)法律層面明確政府代為修復(fù)的法律程序，同時(shí)，借鑒重慶市、海南省等地做法，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與自然資源主管部門公益訴訟協(xié)作，向礦山企業(yè)有效追繳修復(fù)治理費(fèi)用。

4.4 完善信用聯(lián)合懲戒機(jī)制

礦業(yè)權(quán)人異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理制度逐步建立，礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示系統(tǒng)為實(shí)施礦業(yè)權(quán)人信用聯(lián)合懲戒提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息。為增強(qiáng)信用聯(lián)合懲戒效果，首先，自然資源等主管部門應(yīng)進(jìn)一步完善基金使用信息報(bào)送、抽查核查和公示制度，夯實(shí)信用聯(lián)合懲戒機(jī)制運(yùn)行的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)。其次，加大教育宣傳力度，提高礦業(yè)權(quán)人對(duì)信用聯(lián)合懲戒的認(rèn)知程度。同時(shí)開展信用聯(lián)合懲戒強(qiáng)度對(duì)于礦業(yè)權(quán)人履行礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任的影響研究，掌握有效約束礦業(yè)權(quán)人履行環(huán)境治理責(zé)任的信用懲戒臨界點(diǎn)。再次，建議各地方在失信信息披露管理中，延長(zhǎng)礦山環(huán)境治理失信行為人的失信信息披露期，直至礦業(yè)權(quán)人履行相關(guān)責(zé)任。

4.5 建立和完善責(zé)任終身追究制

建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任終身追究制度，嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)人對(duì)于礦山生態(tài)修復(fù)的責(zé)任落實(shí)和追究。合理界定礦山環(huán)境治理責(zé)任履行期限，對(duì)于未按要求完成礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任的礦業(yè)權(quán)人，終身追究其礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任。除了終身追責(zé)外，建議對(duì)未按時(shí)完成礦山生態(tài)修復(fù)竣工驗(yàn)收的礦業(yè)權(quán)人，收取逾期階段滯納金，以補(bǔ)償應(yīng)治理而未完成治理這一時(shí)間段內(nèi)的礦山環(huán)境破壞損失。

4.6 建立市場(chǎng)化的基金管理機(jī)制

建議進(jìn)一步推動(dòng)建立市場(chǎng)化的基金管理機(jī)制，將“財(cái)建〔2017〕638號(hào)文”中的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金以及建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾費(fèi)等資金聚攏起來(lái)，形成較大規(guī)模的基金資金池。由財(cái)政部和自然資源部建立基金監(jiān)管、繳存及使用制度，并交由專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，專項(xiàng)用于投資國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。礦山企業(yè)可根據(jù)投入額度獲取相應(yīng)盈利，同時(shí)，也可以隨時(shí)提取資金用于本礦山生態(tài)修復(fù)。該模式一方面可避免礦山企業(yè)計(jì)提的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金和土地復(fù)墾費(fèi)長(zhǎng)期滯壓在賬戶內(nèi)，另一方面，在礦山生態(tài)修復(fù)激勵(lì)政策扶持下也能充分發(fā)揮基金的規(guī)模使用效益。