我國“多測合一”工作開展情況綜述

張保鋼 楊伯鋼 易致禮 時守志 李金剛 曹雨傲

(1. 北京市測繪設計研究院, 北京 100038; 2. 城市空間信息工程北京市重點實驗室， 北京 100038)

0 引言

2018年5月14日,國務院辦公廳《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發(fā)〔2018〕33號)[1]中,要求合并審批事項。由同一部門實施的管理內(nèi)容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項,應整合為一個審批事項。推行聯(lián)合勘驗、多測合一、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等。對于驗收涉及的測量工作,實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。2019年3月26日國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)〔2019〕11號)[2]再次明確,對于驗收涉及的測繪工作,實行“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。

自然資源部2019年發(fā)布的《關于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》(自然資規(guī)〔2019〕2號)[3]提出推進多測整合、多驗合一。以統(tǒng)一規(guī)范標準、強化成果共享為重點,將建設用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收和不動產(chǎn)登記等多項測繪業(yè)務整合,歸口成果管理,推進“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”。在建設項目竣工驗收階段,將自然資源主管部門負責的規(guī)劃核實、土地核驗、不動產(chǎn)測繪等合并為一個驗收事項。2020年10月30日,王廣華副部長出席2020年全國國土測繪工作會議,會議強調(diào)發(fā)揚釘釘子精神,確保工程建設項目“多測合一”改革早日落地見效[4]?！岸鄿y合一”可以讓業(yè)主單位少跑路減少委托次數(shù),節(jié)省人力、時間、材料和資金,改進了營商環(huán)境;同一家測繪單位完成所有測繪事項,可以共用基礎性測量成果(控制測量、底圖),環(huán)境熟悉、縮短測繪時間、節(jié)約測繪成本,無須進行地籍底圖測量及土地核驗測量。由統(tǒng)一的技術部門作測繪成果專業(yè)把關,其專業(yè)性、規(guī)范性、可靠性、尺度的一致性得到提升。同一家單位完成所有測繪事項,測繪成果更具有可追溯性。以下從政策支持、相關學術活動、標準制定與軟件研發(fā)、學術成果、未來展望對我國多測合一工作開展情況做一綜述。

1 政策支持

自從2018年5月14日國家出臺第一個有關多測合一的政策文件,國家級和省級及省級以下多測合一的政策文件共計上百項,國家級和省級多測合一的政策文件發(fā)布情況見表1。

表1 國家級和省級多測合一的政策文件發(fā)布情況

續(xù)表1

從表1中不完全統(tǒng)計可以看出,國家級和省級多測合一的政策文件共計49項,絕大多數(shù)省份都發(fā)布了與“多測合一”相關的政策文件,有的省份持續(xù)跟進,發(fā)布了不止一個文件,政策的到位率在90%以上。

2 相關學術活動

2019年12月20日,中國測繪學會在北京主辦了“多測合一”高峰論壇,應該說這是多測合一歷史上規(guī)模和規(guī)格最高的一次學術活動。參會人數(shù)達500余人,中國測繪學會理事長宋超智致辭,自然資源部國土測繪司武文忠司長對“多測合一”政策進行了解讀[51]:第一,要實現(xiàn)對同一標的物只測一次、同一測繪事項由一家測繪單位承擔、同一測繪成果只提交一次的目標;第二,“多測合一”改革范圍覆蓋建設項目審批全流程涉及的測繪事項,建設項目主要針對房屋建筑和城市基礎設施等工程;第三,整合測繪事項,縮短項目審批辦理時間;第四,統(tǒng)一技術標準,確保各部門各階段數(shù)據(jù)一致;第五,推進成果在部門間共享互認,不得要求行政相對人重復提交;第六,提升成果法定性,強化測繪單位質(zhì)量責任;第七,優(yōu)化市場環(huán)境,促進市場公平競爭。浙江、江西、徐州“兩省一市”政府部門領導從管理層面介紹了各自開展“多測合一”工作的情況;上海、廣州、廈門、湖州測繪單位的技術人員從技術層面匯報了“多測合一”在當?shù)氐耐七M情況;南方數(shù)碼科技股份有限公司介紹了信息化如何助力“多測合一”[52]。2019年12月27日,陜西測繪地理信息局舉辦 “多測合一標準應用情況及建議研討會”[53],陜西省測繪地理信息局陳向陽副局長要求測繪標準化研究所應充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢,高質(zhì)量嚴要求完成自然資源部國土測繪司布置的工作任務,測繪標準化研究所對相關標準整理分析情況以及存在的問題做了詳細匯報。測繪出版社科技與教育編輯部于2019年10月25～28日舉辦建設工程項目“多測合一”技術交流培訓研討班[54],邀請專家授課“多測合一”開展思路、實施方案、技術措施及經(jīng)驗交流,講述“多測合一”的理念與實踐,并針對“多測合一”下的房產(chǎn)測繪進行了經(jīng)驗交流和問題答疑。2019年12月27日,湖南省測繪地理信息學會測繪經(jīng)濟與管理專業(yè)委員會主辦湖南“多測合一”技術研討會[55]。來自全省各市州的自然資源主管部門、省市縣測繪單位代表近500人參加了研討會。會議介紹了湖南省測繪地理信息綜合監(jiān)管平臺的整體建設和運行情況;分享了長沙市、株洲市 “多測合一”信息化建設的基本情況。南方數(shù)碼測繪軟件事業(yè)部基于國家相關政策,從建設單位、中介服務機構、管理部門的信息化需求的角度,提出“多測合一”信息化解決方案,在制度建設、標準建設和信息化建設三方面,建立全流程的共享機制,軟件及管理平臺覆蓋“多測合一”的流轉、生產(chǎn)、質(zhì)檢、共享和監(jiān)管等多個環(huán)節(jié)。2019年3月10日,成都市國土局牽頭,會同市大數(shù)據(jù)辦、市建委、市規(guī)劃局、市房管局等部門共同組織召開了成都市建設工程項目“多測合一”專業(yè)技術培訓會[56]。培訓內(nèi)容包括:“多測合一”中介機構管理辦法、“多測合一”管理系統(tǒng)操作程序、“多測合一”技術細則。2020年3月13日,中科地信(北京)遙感信息技術研究院舉辦了線上2020新技術支撐下的建設工程項目全流程“多測合一”綜合業(yè)務培訓[57],培訓內(nèi)容包括:新形勢下“多測合一”的任務與方向、試點城市工程建設項目“多測合一”改革經(jīng)驗介紹、消防測量在“多測合一”中的應用、民防測量在“多測合一”中的應用、工程建設與房屋竣工項目關鍵測繪技術在“多測合一”中的應用。

可以看出,因新冠肺炎疫情影響,全國范圍專門的“多測合一”活動開展相對較少,省級和市級層面的活動較多,但隨著疫情逐步得到控制,預期“多測合一”學術交流將逐漸活躍。

3 標準制定

自從2018年浙江省第一部多測合一地方標準問世,全國共有16個省市(甘肅省的地方標準有報道,未見文字)自治區(qū)直轄市開展編制完成了相關地方標準,其中北京、云南、雄安等地的地方標準正在編制中。已完成的相關地方標準情況見表2。從表2可以看出,接近一半的省份編制了相關地方標準,大都無標準編號,涉及的測繪事項僅包括竣工驗收及不動產(chǎn)登記,全流程的地方標準較少。大都以附錄形式對數(shù)據(jù)標準做出規(guī)定,有的數(shù)據(jù)標準專門成文。

表2 全國各地“多測合一”地方標準編制情況一覽

續(xù)表2

4 軟件研發(fā)

4.1 商品化軟件

目前國內(nèi)“多測合一”相關軟件開發(fā)方面，廣東南方數(shù)碼科技有限公司和北京山維科技股份有限公司占據(jù)份額較多。北京山維科技股份有限公司的“聯(lián)合測繪生產(chǎn)建庫系統(tǒng)”和“聯(lián)合測繪成果核查系統(tǒng)”在技術上具有: 標準統(tǒng)一與融合,多業(yè)務共用要素統(tǒng)一合并; 模板控制,成果規(guī)范; 以數(shù)據(jù)庫管理為核心,打通實時動態(tài)更新; 一個平臺下完成所有業(yè)務生產(chǎn)流程; 可進行專業(yè)業(yè)務生產(chǎn),也可進行綜合業(yè)務生產(chǎn); 生產(chǎn)流程清晰,質(zhì)檢定位準確,滿足行業(yè)要求; 一套成果數(shù)據(jù)滿足多業(yè)務成果輸出與分發(fā)等諸多優(yōu)勢,承擔了寧波市、昆明市、西寧市等多地的“多測合一”系統(tǒng)開發(fā)[75]。

廣東南方數(shù)碼科技有限公司的“南方數(shù)碼多測合一信息化管理平臺”[76]包括“多測合一業(yè)務辦理”“多測合一成果管理”兩個系統(tǒng)和“多測合一生產(chǎn)”“多測合一成果質(zhì)檢”兩個工具?！岸鄿y合一業(yè)務辦理”搭建一個“多測合一”業(yè)務在線協(xié)同辦理平臺,對“多測合一”業(yè)務從窗口受理,到測繪作業(yè)、質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)入庫進行全周期協(xié)同管理,并對建設單位提供了網(wǎng)上辦事的服務?！岸鄿y合一成果管理”對“多測合一”成果進行集中管理,包括項目成果文件的管理以“一張圖”(含基礎地形圖、不動產(chǎn)地樓房數(shù)據(jù)、地下管線數(shù)據(jù)等)的動態(tài)更新維護,為工程建設項目業(yè)務審批和不動產(chǎn)登記發(fā)證業(yè)務提供數(shù)據(jù)支撐,同時為各種基于“一張圖”建設的應用系統(tǒng)提供基礎數(shù)據(jù)?！岸鄿y合一生產(chǎn)工具”提供給測繪單位使用,將建筑竣工測量、不動產(chǎn)測量等14大常用模塊集中到一個平臺,相互共享基礎測量數(shù)據(jù),能大大提高“多測合一”類型項目生產(chǎn)效率?！岸鄿y合一成果質(zhì)檢工具”負責對測繪單位匯交的成果數(shù)據(jù)進行質(zhì)量檢查,分在線版和本地版。在線版集成到業(yè)務辦理系統(tǒng)中,后臺隱性運行,對測繪單位上傳的成果數(shù)據(jù)進行自動檢查,能攔截大部分常見錯誤;本地版則提供成果給質(zhì)檢部門使用,對測繪成果進行更全面、更精細的檢查。南方數(shù)碼至今已在廣東、湖南、江蘇、山東、河南、河北、四川、福建、重慶等多個省市承建了20多個“多測合一”項目,積累了豐富的“多測合一”信息化建設經(jīng)驗。

江蘇新獅科技有限責任公司的“多測合一平臺”[77]將建筑工程項目涉及的自然資源和規(guī)劃、住建、人防等行政審批所需的全流程測繪中介服務整合為一個項目包。功能模塊包括項目管理、成果管理、審批系統(tǒng)、系統(tǒng)設置、基礎信息維護、用戶管理和資質(zhì)管理7大模塊。項目管理包括發(fā)布項目、項目內(nèi)容設計、項目調(diào)整、項目經(jīng)費管理、項目進度管理、項目質(zhì)量管理內(nèi)容;外業(yè)檢測包括檢測范圍、檢測工具設置、檢測人員設置、檢測結果驗證方式內(nèi)容;成果質(zhì)量管理包括質(zhì)量管理、質(zhì)量檢測范圍、質(zhì)量結果內(nèi)容;合同管理包括同管理(設計,變更等)、合同簽訂內(nèi)容;成果管理包括成果文件上傳、成果審核、成果查看、成果備案、成果統(tǒng)計分析、成果推送內(nèi)容;審批系統(tǒng)包括流程分組管理、審批流程管理、多級審批、審批記錄內(nèi)容;系統(tǒng)設置包括菜單管理、管理員維護、角色管理、權限控制、操作日志內(nèi)容;基礎信息維護包括目錄管理、部門管理內(nèi)容;用戶管理包括用戶注冊、用戶登錄、用戶信息,密碼修改等、綁定手機、微信、Ukey內(nèi)容;資質(zhì)管理包括中介服務機構資質(zhì)文件上傳、資質(zhì)審核、認證資格、信用管理內(nèi)容。

南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司的“多測合一”信息化管理平臺[78]包括網(wǎng)上辦事大廳、項目管理系統(tǒng)、成果質(zhì)檢系統(tǒng)、成果管理系統(tǒng)四個子系統(tǒng)。平臺包括從“多測合一”項目在線委托,到測繪單位進場作業(yè)和最終的成果入庫和統(tǒng)一交付,以及項目事中事后監(jiān)管和服務評價的全流程。測繪單位申請入駐、建設單位項目申請,均可通過門戶網(wǎng)站、微信、手機APP等多種方式在線申請。打通與住建、規(guī)劃、人防、消防等部門的信息孤島,實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,最大限度地減少群眾的跑路次數(shù),有效避免在信息采集、存儲和管理上的重復工作和資源浪費。按照“后臺隱性檢查、前臺明確提醒”的思路,從成果完整性、規(guī)范性、準確性等多方面進行測繪成果質(zhì)檢,保證成果符合技術要求與標準規(guī)范。

4.2 應用情況

國內(nèi)有多個城市多測合一系統(tǒng)投入運營,相關平臺的特點見表3。

表3 國內(nèi)各地典型“多測合一”管理信息系統(tǒng)情況一覽表

續(xù)表3

從商品化軟件來看,國內(nèi)專門的“多測合一”方面的商品化軟件為數(shù)不多,南方數(shù)碼科技有限公司和山維科技股份有限公司的應用案例較多,其他的“多測合一”平臺大都是測繪單位自行開發(fā),專門定制。從功能來看大都有業(yè)務受理、測繪中介機構管理、數(shù)據(jù)成果管理與共享功能,有的還有測繪生產(chǎn)和質(zhì)量檢驗功能。株洲市的應用平臺還有“一次提交一次取結果”一站式服務,這種服務方式為客戶提供了很大便利。

5 學術成果

從學術的角度來看,多測合一并非新的測繪業(yè)務,是對傳統(tǒng)規(guī)劃核實工作的拓展和測繪業(yè)務的重新組合,他的基礎仍為傳統(tǒng)的工程測量技術。涉及管理層面的事務較多,人們關心的是一個標的物只測一次,測繪事項的整合和測繪成果的共享。政策實施中也發(fā)現(xiàn)了一些問題,人們對這些問題展開了討論和質(zhì)疑。多測合一與傳統(tǒng)的分階段測繪相比普遍存在著項目周期長,質(zhì)檢難度大,成果質(zhì)量要求高的問題;測繪單位方面存在要求資質(zhì)多,業(yè)務范圍廣問題;成果方面存在互檢性差和影響面廣問題;相關標準和指導價格統(tǒng)一制定難度加大問題。

在政策和管理層面,楊震澎分析了政策的出臺背景、目標、內(nèi)容、實施重點與步驟,提出了管理部門、審核單位、業(yè)主單位、測繪單位的角色定位與應對策略,討論了委托模式、系統(tǒng)建設問題[87]。李振仟分析了政策背景、改革前存在問題和推進過程中存在問題,有針對性地提出了“多測合一”改革的具體措施:制定“多測合一”工作實施方案,統(tǒng)一多測合一技術標準,建設多測合一信息管理系統(tǒng)[88]。楊東指出多測合一面臨著原壟斷部門對測繪市場的重新定位、制度體系、標準體系的完善、成果質(zhì)量的控制、測繪基準的不統(tǒng)一和共享平臺的建設問題[89]。鄭偉等人提出了“多測合一”背景下測繪企業(yè)資源整合與共享機制:內(nèi)部資源調(diào)整與優(yōu)化、外部資源標識與選擇、統(tǒng)一數(shù)據(jù)規(guī)范標準、建立資源共享管理平臺、健全安全保障機制、建立校企聯(lián)合的創(chuàng)新協(xié)作機制[90]。吳乾坤等人提出多測合一應做到規(guī)范市場、加強對測繪服務機構的培訓、強化事中時后監(jiān)管力度[91]。王化娟提出通過統(tǒng)籌協(xié)同土地、規(guī)劃、人防、不動產(chǎn)登記等職能部門的管理業(yè)務和測繪服務,采用構建跨部門服務數(shù)據(jù)鏈、流程模塊化、成果數(shù)據(jù)標準化、模塊服務接口標準化等技術方法以及采用互聯(lián)網(wǎng)+政務的服務方式,解決建設工程項目審批中出現(xiàn)多頭測繪、重復測繪的問題,縮短聯(lián)合驗收涉及的測繪工作時間,推動工程建設項目審批流程優(yōu)化和標準化[92]。于棟山等人提出建立統(tǒng)一的中介服務市場和信息管控平臺,鼓勵不同機構實行聯(lián)合測繪,統(tǒng)一和融合技術標準工作流程,統(tǒng)一市場秩序和收費標準[93]。

在標準體系建設方面,王丹提出,當前迫切需要構建與“多測合一”相適應的統(tǒng)一的技術標準框架,理順相關技術指標,形成原則一致、規(guī)則同一、科學合理的規(guī)程規(guī)范和技術指導文件,為市縣業(yè)務開展提供標準化支撐[94]。

在多測合一平臺研制方面郭傳偉提出了測繪企業(yè)如何打造“多測合一、多業(yè)務成果統(tǒng)一管理”新型信息化平臺,凌曉春對“多測合一”信息管理系統(tǒng)建設進行了研究[97],李乃強研發(fā)了面向客戶的“多測合一”信息化管理平臺[95],熊思橋等人探討了多測合一數(shù)據(jù)綜合生產(chǎn)管理系統(tǒng)建設情況。尚金光等人探討了三維激光掃描點云及其全景技術在“多測合一”中的應用[96]。尹愛群針對處理房屋測繪面積與規(guī)劃面積差異提出了三點建議[97]:積極推行不動產(chǎn)測繪“三測合一”乃至“多測合一”改革,根據(jù)各地情況形成政策性文件,建立部門協(xié)商解決機制。

6 結束語

綜上所述,我國絕大多數(shù)省份出臺了“多測合一”政策文件,已有的 “多測合一”地方技術標準針對性強,大都在國內(nèi)局地剛剛執(zhí)行,有的地方標準還處在試行階段,總體處在摸索和總結經(jīng)驗階段。大多數(shù)地方標準沒有編號,不是技術監(jiān)督部門發(fā)布,而是行政主管部門發(fā)布。相關的軟件、應用平臺及學術活動還不是十分豐富。相比較而言,“多測合一”工作開展情況南方優(yōu)于北方,沿海地區(qū)優(yōu)于內(nèi)陸地區(qū)。工作內(nèi)容竣工驗收階段的“多測合一”多于全流程的“多測合一”。建設工程的內(nèi)涵大都專指建筑工程,不包括線性工程等特殊工程。政府發(fā)文的省份較多,但同時做到政府發(fā)文且標準編制、配套軟件開發(fā)、資質(zhì)單位同時到位的不多。

基于掌握的情況,提出以下建議:(1)政策層面,管理部門、審核單位、業(yè)主單位、測繪單位需要為自己的角色找好定位,通力合作;(2)技術標準是開展“多測合一”的技術指導,國家或行業(yè)層面迫切需要一部“多測合一”的技術標準,解決諸如房屋測繪面積與規(guī)劃面積差異等具體問題;(3)在理順流程,統(tǒng)一技術標準,統(tǒng)一測繪基準,統(tǒng)一精度要求,統(tǒng)一市場秩序和收費標準基礎上,研發(fā)相關的軟件平臺,實現(xiàn)一個標的物只測一次,數(shù)據(jù)共享;(4)我國的“多測合一”工作任重而道遠,各地開展的工作大都只是實現(xiàn)了竣工驗收階段的測繪事項的整合,立項用地規(guī)劃許可、 建設工程規(guī)劃許可、 建設工程施工階段的多測合一尚在探索和試驗階段,政府推廣的“多測合一”是全流程的;(5)加強技術質(zhì)量監(jiān)督,建立測繪服務機構名錄和企業(yè)誠信記錄;(6)加快技術攻關,在多測合一工作中引入大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、三維激光掃描、無人機測量等先進技術。